城市社區治理：三大研究范式及其理論拓展

吳佳峻

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

一、問題的提出

我國基層社會治理體制因應著社會轉型壓力，發生著從“單位制”到“社區制”的轉型。在傳統單位制框架下，單位制作為計劃經濟體制下一種特殊的組織形式，成為個體與公共組織的聯結通道(1)張靜：《通道變遷：個體與公共組織的關聯》，《學海》2015年第1期。。國家通過單位體制實現政治與社會的整合(2)魏娜：《我國城市社區治理模式：發展演變與制度創新》，《中國人民大學學報》2003年第1期。，也對個體進行需求回應，即國家借助“身份”這個實踐支點來滿足人們的生活需求，從而造就了總體性社會(3)孫立平等：《改革以來中國社會結構等變遷》，《中國社會科學》1994年第2期。。然而，這種基層社會治理體制往往面臨的是具有有序身份序列的靜態社會(4)王慶明：《身份產權——廠辦集體企業產權變革過程的一種解釋》，《社會學研究》2019年第5期。。

改革開放以后，市場經濟體制的確立、國有企業改革、住房制度改革以及人口流動加快等因素，使得單位制的經濟基礎及其社會管理體制瓦解。社區作為人們日常生活的空間，社區制逐步成為單位制的一項替代方案，發揮著社會整合的功能。有學者認為，社區制是基層政權重建與基層社會發育的過程(5)李友梅：《社區治理：公民社會的微觀基礎》，《社會》2007年第2期。；也有學者立足于社區制發展的三個階段即社區服務、社區建設和社區治理(6)夏建中：《從社區服務到社區建設、再到社區治理——我國社區發展的三個階段》，《甘肅社會科學》2019年第6期。，指出社區制既具有從屬性與工具性，也有其自身的主體性與發展性，從服務于經濟發展向服務于“以人民為中心”轉變(7)郭圣莉、張良：《改革開放以來中國城市社區制的形成及其推進機制研究》，《理論探討》2020年第1期。。上述研究指出了社區制作為我國基層社會治理體制的合理性與正當性。在現代化進程中，社區的內涵逐漸從人們的生活和居住空間轉變為社會結構的基本單位，并成為國家政權建設的戰略性空間(8)林尚立：《社區：中國政治建設的戰略性空間》，《毛澤東鄧小平理論研究》2002年第2期。以及國家治理的基本單元(9)楊敏：《作為國家治理單元的社區——對城市社區建設運動過程中居民社區參與和社區認知的個案研究》，《社會學研究》2007年第4期。，因而兼具社會性和政治性兩大屬性。

社區制應當如何建設和鞏固，目前并沒有確定性的答案。國家通過廣泛設立社區治理試驗區，探索社區治理模式，旨在發現其內在的確定性架構。在此背景下，社區治理研究成為眾多學科進行理論創新、實踐探索的核心領域。黨的十八大以來，對于城市社區治理的研究成果如雨后春筍般涌現，城市社區治理創新模式日益多元化。所謂城市社區治理創新模式，指的是基于我國的大政方針，在工業化、城市化等浪潮的推動下，探索黨組織、政府、社區、居民等多元化主體通過何種互動的方式，共同致力于社區內經濟發展、環境改善、民主權利保障、生活質量提高、居民公共精神培育等所搭建的具有可操作性的實踐模式。但通過梳理文獻發現既有研究存在兩大問題：一是過多重視對“模式”的歸納總結與合理化論述，但未能生產出關于“社區治理”的普適性知識，因此，依據這些文章所提煉出來的觀點往往具有碎片化、零散性的特點，甚至會給基層社會治理帶來困惑，即大量引入的新型治理模式或技術難于兼容基層實際，使得城市社區治理陷入“內卷化”和“麥當勞化”的困境之中；二是城市社區治理模式雖然層出不窮地提出，但其對于現有問題的回應卻極其有限，甚至根本觸及不到問題的癥結。同時，由于過多地借助制度、機制、工具等概念，使得關于社區治理的探索愈發陷入到“技術治理”的窠臼中，脫離人們日常生活的本體。

因此，筆者對城市社區治理進一步的研究興趣是：既有關于城市社區治理的模式有哪些類型，其內在理論依據是什么，這些治理模式在運作過程中會產生何種優勢和局限。本文試圖梳理和論述既有關于城市社區治理模式的研究，并在此基礎上提出因應時代要求的、以社會為本位、以黨建為引領的基層社會治理實踐范式，并建構出它的理論命題與時代特質。

二、行政吸納社會：城市社區項目制治理的模式

(一)市場競爭與社會引入：城市社區項目制治理的理論基礎

行政吸納社會是指政府系統利用自身的公共財政資金，采取項目化方式滿足社區居民需要和解決居民問題，并在此過程中吸納社會組織融入政府主導的社區治理格局。行政吸納社會治理模式的理論依據是新公共管理理論。新公共管理運動肇始于西方國家為了擺脫“福利危機”而進行的一場政府改革，它強調重新思考政府、市場、社會三者之間的關系，通過引入市場機制鼓勵社會力量參與服務競爭，打破政府集服務生產者與服務提供者于一身的傳統模式。在新公共管理運動思潮的影響下，20世紀90年代初以來的市場化改革，以及政社分工與合作社會體制改革的推進(10)徐永祥：《政社分工與合作：社區建設體制改革與創新研究》，《東南學術》2006年第6期。，削弱了國家對社會控制的能力，使政府面對“有限能力”與“無限責任”的悖論時(11)楊宏山、李娉：《中國地方治理的理論解釋與比較分析》，《治理研究》2018年第3期。，不得不將政府以外的資源納入進來，而這正好也促進了政府職能與治理格局的轉變。基于此，民政部、財政部于2012年出臺了《政府向社會力量購買服務的指導意見》，政府購買公共服務由此拉開序幕。在政府購買公共服務的社會力量中，社會組織非常重要且數量龐大。

(二)項目為本與技術導向：城市社區項目制治理的理論意涵

學術界對項目制的研究與討論已較為普遍，從理論提出到經驗研究再到理論反思，逐漸完善。項目制的應用領域廣泛，本研究將項目制與政府購買公共服務相結合，認為項目制是政府購買公共服務的主要形式。在實踐中，對項目制的關注主要以政府與社會組織的關系為視角，得出兩種結論：其一，政府通過項目制對社會組織進行控制，造成了社會組織對政府的過度依賴，形成了政府為主、社會組織有限發育的分類控制模式(12)康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》2005年第6期。，或政府通過嵌入式治理方式對社會組織及社區進行全過程的監控(13)尹廣文：《項目制運作：社會組織參與城市基層社區治理的路徑選擇》，《云南行政學院學報》2017年第3期。；其二，在政社分工與合作的前提下，政府與社會組織進行合作，成為伙伴關系，當社會組織承接政府購買的服務進駐到社區時，也就相應地形成了社區項目制的治理模式。

所謂社區項目制治理，是指社區通過政府購買社會組織服務的方式，以項目內容及其開展的活動為載體，“重塑社區中不同主體如社區、社會組織、社區居民之間的關系，創新社區治理工作機制，盤活社區內外資源，培育社區發展能力”的一種治理方式。城市社區項目制治理模式強調的是，在政府主導治理的基礎上，通過項目制推動政府與社會組織以橫向協作與縱向嵌入的方式共同參與社區治理(14)鄭曉茹：《城市社區項目制治理的行動框架、邏輯與范疇研究》，《上海交通大學學報》(哲學社會科學版)2018年第5期。，進而實現多元共治的治理格局。在這種治理模式中，政府為了加快職能轉變，向社會組織購買公共服務，做出職能讓渡；社會組織通過招投標等方式獲取政府項目，以提升社會組織服務的專業化水平、社會化水平以及自身的定位；社區則希望通過政府購買服務的方式引入社會組織，并借助諸多服務項目來滿足社區居民的多元化需求、培育社區居民的公共精神、回應社區治理的難題以及激發社區治理的活力等。然而，在具體的實踐中，多數城市社區項目制依然在政府行政體制的控制之下，政府通過行政發包的方式，吸納社會組織通過項目的開展提供服務。這雖然在一定程度上給予了社會組織自主性與獨立性，但同時，政府也更加重視對社會組織的有序管控。

(三)機制創新與實踐規制：城市社區項目制治理的理論優勢與限度

從當前實踐來看，社區項目制已成為城市社區治理的重要方式，政府通過此種方式可以有效轉變政府職能，并構筑多元化主體共同參與的治理格局。社區項目制治理在某種程度上賦予了社會組織和社區單位一定的自主性，起到了改善服務質量、提升服務效率、激發社區居民參與社區事務積極性等重要作用，也在一定程度上遵循了需求為本的原則，整合了社區內外資源，推動了社區自主發展。但我們也要看到，這種模式從開始就受到項目制與科層制的雙重規制。項目制作為科層制的一種補充形式，致使社區行政化、社會組織服務形式化、需求回應無效化等問題出現。因此可以說，城市社區項目制治理模式的理論突破在于，打破了項目制的枷鎖，從“項目為本”向“社區為本”轉變。這里的“社區為本”是指，超越社區作為方法論的意涵，回歸社區的本原意義，邁向“以社區為中心”的研究理路，將社區嵌入社會，而非行政單位的隸屬，遵循社區的社會性與公共性等屬性特征。項目制應當規避技術理性，彰顯價值理性，以項目為載體服務于社區社會資本建設與社區治理機制創新。同時，項目制實行的是事本主義邏輯，即專項資金對應專項目標，致使社區在不同的項目周期內會遇到不同的社會組織，社區與社會組織難以形成長久、持續的合作關系，而這需要建立起社會組織社區服務駐地化機制。

三、社會自主性發育：城市社區治理類社區營造模式

(一)社會生活共同體：城市社區治理類社區營造模式的理論基礎

社會自主性發育旨在推進社區成為鏈接現代性背景下彼此陌生的社區居民的空間載體，強化社區中的社會資本，使得社區居民在參與社區事務過程中強化自治共治能力。從學理意義而言，社區自主性發育模式的理論基礎是“共同體”理論。共同體理論來源于滕尼斯，他區分了作為本質意志的共同體與選擇意志的利益社會，認為共同體基于情感導向，是由同質人口組成的休戚與共、守望相助、同甘共苦、疾病相撫的社會生活共同體，與利益導向的社會形成了鮮明的反差(15)[德]斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會》，張巍卓譯，北京：商務印書館，2019年，第230、256、258頁。。在我國具體實踐過程中，社會自主性發育逐步尋求到了“社區營造”模式，但它不同于臺灣的社區營造模式。臺灣的社區營造已形成較為完備的制度安排與實踐框架，社區營造與公民參與的機制趨于法制化，確保參與主體的自主權利(16)趙環、葉士華：《社區參與：我國臺灣地區社區建設經驗分析》，《華東理工大學學報》(社會科學版)2013年第2期。，政府只是起到配合與協同的作用。然而，我國的社區營造是在社會治理創新體制內的一種探索，是在制度邏輯與話語變遷之下的治理實踐(17)吳海紅、郭圣莉：《從社區建設到社區營造：十八大以來社區治理創新的制度邏輯和話語變遷》，《深圳大學學報》(人文社會科學版)2018年第2期。。換言之，盡管它是自下而上的社會化運作，但依然是在體制之內，即政府以不同的形式“在場”。因此，我國的社區營造是一種“類社區營造”的治理模式，社區并不具有完全的自主性。

(二)社會保護運動：去商品化、主體性培育與關系建構

工業革命之前，按照波蘭尼的說法，市場是嵌入在社會之中的，即“社會的市場”，經濟活動發生在特定的社會關系之中。工業革命之后，自由市場開始形成并逐漸壯大，市場脫嵌于社會，形成了“市場的社會”(18)[英]卡爾·波蘭尼：《巨變：當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第96、110頁。。從“社會的市場”向“市場的社會”的轉變實際上是將社會、社會關系等具有社會屬性的事物置于市場的運作邏輯中，將人與自然商品化。波蘭尼認為，市場的擴張將會引發社會的自我保護運動，即其所謂的“雙向運動”，強調從人本身的主體性、社會性以及人與自然環境的關聯等角度所采取的一系列去商品化運動。20世紀70年代初，西方國家石油危機的產生，導致整個經濟形勢變得極其惡劣，出現了嚴重的財政危機，西方國家無力應對，因此，以英美政府為首開始推崇新自由主義并在全球化的浪潮下席卷全球。正是在這一時期，我國實行改革開放，建立市場經濟體制，經濟獲得高速增長的同時，社會問題、環境問題也日益凸顯。就此意義看，社區營造可被視為在市場化背景之下對人與人、人與社會、人與環境關系的一種保護性實踐(19)陳蓓麗、吳佳峻、徐選國：《社區營造的本土實踐范式：何以可能？何以可為？——基于對浙江塘村“柴磚銀行”項目的經驗研究》，《社會工作與管理》2020年第3期。。

學術界以往對于社區的研究，更多的是將其作為多元化主體參與治理的一種地域空間載體，視其為自然而然的存在形式。然而，從本質上講，社區的本源在于其社會屬性，強調社區內在的意識培育、人文環境、情感交流與文化氛圍等，我們應當關注的也是此種意義上的社區生產與再生產過程。由此，社區營造可視為社區生產的行動方案(20)鄭中玉：《都市運動與社區營造：社區生產的兩種方案及其缺憾》，《社會科學》2019年第5期。。對于如何行動？有學者認為社區營造是自組織行動，區別于他組織，是一群人基于關系和志愿的原則主動地結合在一起(21)李智超、羅家德：《透過社會網觀點看本土管理理論》，《管理學報》2011年第2期。，在國家與市場之外尋求社會內部的自我驅動發展(22)尹廣文：《社區營造：一個新的社區建設的理論與實踐》，《福建論壇》(人文社會科學版)2017年第4期。，成為超越科層、市場之外的第三條道路。而自組織得以行動的動力來源于社區居民對公共議題的共同關切、對行動規則的集體踐行以及自組織中的能人領導，這也正是社區社會資本培育與社區關系搭建的過程軌跡。從一定意義上來看，自組織的成立與運行是社區營造的關鍵所在。因此，社區營造可以總結為在自組織的基礎上，引入多元主體，從“人、文、地、景、產”多維度上共同合作治理社區，最終實現社區生活的有序化與社區整體性的發展。然而，在中國“自上而下”的行政體制與社會發育程度不高的現實處境下，社區營造的實踐還不能實現完全“自下而上”的行動邏輯，較為理想的狀態是政府在前期介入，提供政策、經濟上的強大保障，待到社區居民能力逐步培育起來時，政府再逐漸從主導性角色轉變為輔助性角色。

研究采用GF-1 WFV遙感影像，基于分區決策樹面向對象分類方法，采用多尺度分割方法對預處理后的遙感影像進行分割處理，在得到一個個分割對象的前提下，對這些對象進行特征提取，然后利用決策樹算法通過選擇的訓練樣本建立決策樹，根據建立的決策樹，對圖像中已經提取的對象的特征屬性進行分類，最后生成分類結果圖，得到黑龍江省旱地、水田分布圖。

(三)三重力量的交織：城市社區治理類社區營造模式的理論優勢與限度

社區營造實際上是把以居民需求為核心的生活邏輯作為行動基準，通過公共空間的再造，實現環境的美化以及關系的建構，因此，社區營造是以持續性的集體行動回應社區公共議題，是通向公共美好生活的路徑選擇(23)閔學勤：《社區營造：通往公共美好生活的可能及可為》，《江蘇行政學院學報》2018年第6期。。這種社區治理模式有利于挖掘社區資源、培育社區文化、改善社區環境、增進居民認同，在一定程度上也有助于社會自主性的培育，能夠有效規避行政化的主導與破解市場化的遭遇。但是它也有其自身的缺憾，正如上文所述，我國的社區營造是一種“類社區營造”模式，還不足以稱為真正意義上的“社區營造”。換言之，大陸的社區營造多數是由政府主導推動，社會性元素的生長存在于既定范圍之中，而社區營造最關鍵之處在于“社區居民主體的再造”，聚焦社區內生力量的培育，激發居民參與公共事務的熱情。同時，社區營造需要多元化的主體或資源介入，但是由誰進行引入與整合？何以將社區內不同的行動主體及其實踐最終指向并促進社區福祉的提升，回應社區居民實際需求的解決？另外，面對大量社區居民公共精神的缺乏，社區營造何以可持續的、常態化的推進？資金何以有效運轉？如何打造社區的產業化鏈條？社區營造需要社區能人的引領，但是最終是否會演變為社區精英的“霸權”，普通社區居民的“失語”？這些都是社區營造所面臨的局限以及亟待解決的問題。

四、政黨組織社會：黨建引領下的社區治理模式

不同于政府主導的城市社區項目制治理模式和社會自主的城市社區治理類社區營造模式，黨建引領下的社區治理模式強調由政黨組織社會的治理邏輯，將執政黨的本質意志與人民群眾緊密相連，成為跨越國家(政府)、市場、社會的整合性力量。

(一)從政社關系到黨社關系：黨建引領下社區治理模式的理論基礎

長久以來，學界形成了四種社區治理的理論工具，分別為合作治理理論、社會資本理論、空間生產理論以及社區政體理論(24)王木森：《社區治理：理論淵源、發展特征與創新走向——基于社區治理研究文獻的分析》，《理論月刊》2017年第9期。。這四種理論均是以“國家—社會”關系視角為線索，長期占據中國學術界社區治理研究的主流，忽略了政黨的結構位置，或將政黨與國家重合，形成了國家中心主義、社會中心主義等學說。將它們放置到基層社會治理中，就相應形成了兩種社區治理視角：一種是將社區作為國家治理的基本單元形成國家主導的社區治理模式，一種是將社區作為社會自治單元形成社會自主的社區治理模式。然而，這兩種治理模式都是把社區作為一種權力場，側重社區的政治屬性，卻忽視了社區的社會屬性。因此，從社區的社會屬性關注社區治理應該成為新時代下社區治理的重要轉向(25)戚玉、徐選國：《從政社關系到黨建引領：理解社區治理的范式轉化與經驗嬗變——基于對上海滬街的經驗研究》，《學習論壇》2020年第2期。。黨的十八大以來，習近平總書記多次就加強黨的建設、黨的領導做出重要論述。有學者認為，政黨位置的差異直接影響國家與社會關系的性質，提出“將政黨帶進來”的理論命題，成為超越國家與社會二元對立分析范式的另一條道路(26)景躍進：《“將政黨帶進來”：國家與社會關系范疇的反思與重構》，《探索與爭鳴》2019年第8期。，在此基礎之上，形成了從“政社關系”到“黨社關系”研究范式的轉變。質言之，即將政黨這一元素帶入基層社會治理的框架之中，探索政黨與社會的聯結。

(二)黨組織的核心領導：社區治理的結構優化與實踐創新

將政黨元素置于社區治理的分析框架之中，并非就黨建談黨建，而是重塑黨在國家整個治理體系當中的結構性位置。黨建引領的實質是對社區治理結構的重組，即黨組織打通原先治理主體之間的利益區隔，發揮組織動員、資源整合、服務提供等作用，體現出社區黨組織進行主體補位和社會建構的兩大功能(27)吳曉林：《黨如何鏈接社會：城市社區黨建的主體補位與社會建構》，《學術月刊》2020年第5期。，滿足社區居民需求的同時使多元化主體共同參與社區治理以達成集體行動。其中，黨組織發揮的是核心領導作用。

在頂層設計下，基層政府與社區紛紛探索黨建引領下的社區治理新模式，如網格化管理、標準化治理(28)姜勝輝：《標準化治理：城市社區治理新模式》，《中共天津市委黨校學報》2019年第5期。、無縫隙治理(29)胡偉、張潤峰：《無縫隙治理：我國城市社區治理的一種新模式》，《中共天津市委黨校學報》2018年第6期。、清單式治理(30)葉良海、吳湘玲：《清單式治理：城市社區治理新模式》，《學習與實踐》2018年第6期。以及基于數據驅動的精細化治理(31)鎖利銘、馮小東：《數據驅動的城市精細化治理：特征、要素與系統耦合》，《公共管理學報》2018年第4期。等。在實踐中，形成了以黨建引領、多元聯動與居民為本的廣州“赤崗經驗”(32)張開云、王雅珠、趙虎：《黨建引領、多元聯動與居民為本：社區治理創新的基本向度》，《福建論壇》(人文社會科學版)2019年第6期。，以“賦權、下沉、增效”為重點的北京市“街鄉吹哨，部門報道”模式(33)張勇杰：《多層次整合：基層社會治理中黨組織的行動邏輯探析——以北京市黨建引領“街鄉吹哨，部門報道”改革為例》，《社會主義研究》2019年第6期。，以“基層黨組織當舵手、街道社區抓服務、駐區單位和社會組織聚合力、社區居民齊參與”的天津市“戰區制、主官上、權下放”模式(34)師林、孔德永：《制度-效能：基層黨建引領社區治理的創新實踐——以天津市“戰區制、主官上、權下放”模式為例》，《中共天津市委黨校學報》2020年第1期。等。其中備受學術界、實務界關注的是深圳市南山區提出的“一核多元”社區治理模式，即以社區黨委為核心，以社區居委會、社會工作站、社區服務中心為主體，以業主委員會、物業公司、轄區單位等多元主體為支撐，形成多方參與、良善互動的治理格局。就此意義來說，有領導的合作治理(35)張振洋、王哲：《有領導的合作治理：中國特色的社區合作治理及其轉型——以上海市G社區環境綜合整治工作為例》，《社會主義研究》2016年第1期。、聯動式治理(36)李威利：《聯動式治理：關聯主義理論視野下的基層自治》，《河南社會科學》2018年第10期。就屬于這一治理模式的范疇。由此可見，黨建引領下的社區治理模式是以黨組織作為社區治理的核心領導，突破原有社區治理的固化結構，進行諸多實踐創新，體現出政黨組織社會的治理邏輯。

(三)多元整合與理論缺陷：黨建引領下社區治理模式的理論優勢與限度

針對社區治理的矛盾和問題，學術界與實務界總是寄望于社會治理模式的創新，比如黨建引領下的社區治理模式就被寄望于能夠起到夯實黨的執政基礎、聯動多元主體、進行資源整合、精準回應社會需求、激發社區自治活力、培育社區居民公共精神等作用。然而，在社區治理的眾多模式中，一些治理模式隨著實踐的深入推進，弊病逐漸顯現出來。譬如，網格化管理雖然能夠有效應對流動社會下的種種問題，穩定社會秩序，提高基層社會治理的清晰度等，但它使行政化趨勢愈益明顯，增加了基層管理的成本與復雜性；數據驅動的精細化治理模式雖然能夠提升行政效率，完善治理機制，帶來生活便利，但容易造成居民對技術的依賴，導致公共生活參與的缺乏，更有甚的是，產生技術對人的異化。其他治理模式如無縫隙治理、標準化治理、清單式治理等，其核心要義其實并無明顯的實質性差別。也有學者對“一核多元”的治理模式進行批判，認為“一核多元”是全能型、單中心治理模式的延續，實質上是以行政化與市場化結合的方式應對政府的公共性危機(37)張文龍：《城市社區治理模式選擇：誰的治理，何種法制化？——基于深圳南山社區治理創新的考察》，《河北法學》2018年第9期。。需要引起我們注意的是，在黨建引領社區治理中，其治理邏輯不應是過多依賴技術路徑且類同政府主導的行政化治理，而是遵循執政黨以人民為中心的本質，打破條塊區隔，進行資源統合的治理。在黨建引領基層社會治理過程中，社區公共性的生產與公共精神的培育是居民參與社區治理的內在邏輯，也是黨建引領社區治理的核心要義。

從上述意義而言，黨建引領的核心內涵是凝聚共識，將分散的利益聚合形成合力，從而激發社會活力，穩定社會秩序，構建美好生活，推動社會治理共同體的創造。然而，當前的實踐更多的是將黨建引領作為一種方法論路徑，抑或從政治角度去闡釋黨建引領的政治屬性與政治合法化，并以此對整個社會進行組織與整合。因此，黨建引領依然沒有跳脫出行政主導的取向，被視為技術治理的一種工具，體現技術治理的邏輯，為黨建引領的本原性意涵掩蓋了一層厚重的神秘面紗。故此，對黨建引領的闡釋要凸顯“以人民為中心”的宗旨，進而構建并彰顯黨建引領基層社會治理的時代命題與實踐品質。為了便于把握上述三種理論模式，此處將其進行了比較(如表1所示)。

表1 三大理論模式的比較

五、超越技術治理：黨建引領基層社會治理的理論命題與時代特質

由上不難看出，上述三種理論模式均有一定的可取之處，但是每種理論模式在具體的實踐過程中亦有不同程度的理論缺陷與實踐限度。筆者曾在上文指出，黨建引領下的社區治理是對以往“國家—社會”分析范式的一種超越，但是黨建引領基層社會治理的具體實踐仍然存在許多問題。較為關鍵的有兩點：其一，側重于黨組織的政治統合屬性，但現實矛盾是，在社區治理場域中的多元化主體并非都是以政治身份參與的，很多情況下，他們是按照各自的核心利益采取理性行動；其二，過多地將黨建引領作為一種方法或工具，體現的是黨建引領的技術治理邏輯。上述兩種取向均不利于黨建引領在基層社會治理中的實施，而且這也并非黨建引領的本原意涵。因此在本節中，一方面，筆者嘗試梳理出關于黨建引領基層社會治理的研究文獻，試圖呈現出當前黨建引領基層社會治理的現實圖景；另一方面，是將黨建引領置于“黨社關系”的論述之中，提出“以社會為本位”的黨建引領基層社會治理模式，并概括出該模式的時代命題與核心特質。

(一)從嵌入到整合的方法論迷思：黨建引領基層社會治理的技術實踐

黨的十一屆三中全會以來，開啟改革開放新時期。有學者鮮明地指出，我國改革過程中發生了治理格局的轉變，由總體性社會格局逐漸轉變為技術治理的主導范式(38)渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國改革30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。。近年來，由于不斷推進國家治理體系與治理能力現代化，技術治理被廣泛使用，成為這一進程的重要組成部分。對于技術治理的研究，學界大體是從兩個層面展開：一方面，政府通過信息通訊、大數據、人工智能等新技術手段的利用，將其引入社會治理，推動社會治理的加速轉型與成效獲取；另一方面，則是政府治理的“技術化轉型”，即在科層制體制下，試圖通過增量主義改革的方式，創建項目制、行政發包制等行政技術手段，追求治理的程序化、標準化、權威化與規范化。因此，我們討論的治理議題就轉變為政府行為的技術化、技術嵌入與社會生活等(39)彭亞平：《治理和技術如何結合？——技術治理的思想根源與研究進路》，《社會主義研究》2019年第4期。。在此意義上，有學者對技術治理進行批判，認為其是對社會的簡化，各級權力主體通過技術治理的手段主動或被動設置自己的規則(40)彭亞平：《技術治理的悖論：一項民意調查的政治過程及其結果》，《社會》2018年第3期。，實質上是通過工具主義的方式應對改革壓力，把體制、結構層面的問題變成行政技術的問題，體現出事本主義、工具主義以及風險控制的治理特征(41)黃曉春、嵇欣：《技術治理的極限及其超越》，《社會科學》2016年第11期。。

黨的十八大以來，黨中央提出要把加強黨的執政能力建設、鞏固黨的執政基礎作為貫徹社會治理與基層建設的一條紅線，打造黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。因此，在基層社會治理中，如何發揮黨組織的核心領導作用成為當今較為緊迫的時代命題。黨建引領是一個較為宏大的概念，它是因應基層社會治理碎片化與復雜化的事實而提出的，其目的在于將利益區隔、分化的行政部門與分散的多元主體加以協調化與整體化，以共同實現治理目標，達成治理成效。但是，由于我國科層化的行政體制以及技術治理的主導范式，使得黨建引領難免會將科層制的治理邏輯帶入基層社會治理的實踐當中，改變基層社會治理既定的目標。

通過梳理既有文獻發現，對于黨建引領的研究，大多是以“結構—功能論”的視角切入，通過“嵌入—整合”的行動路徑，剖析黨建引領基層社會治理的運作機制與實踐路徑。一種是借力于政治的政黨嵌入，如組織嵌入、政治吸納、購買服務等方式，把自身的意志嵌入到基層社會治理當中(42)唐文玉：《借力于政治的嵌入式發展——“黨社關系”視域中的民辦社會組織發展考察》，《華東理工大學學報》(社會科學版)2019年第4期。，從而發揮黨組織在組織機制、聯動機制、責任機制與激勵機制等方面的作用(43)許燕：《嵌入式行動：新時代黨建引領基層治理邏輯——以蘇州市14個經濟發達鎮改革為例》，《領導科學》2020年第10期。；另一種是以項目為載體的間接式嵌入，即通過項目制實現黨組織對基層社會治理的體制嵌入與生活嵌入(44)楊威威、徐選國：《嵌入生活的項目制：黨建引領基層社會治理的制度基礎——基于對海市塘村“美麗鄉村”建設的個案研究》，《河南社會科學》2020年第4期。。總體來看，黨建引領的嵌入式邏輯實際上就是對整合的追求。

整合性治理不同于整體性治理(45)廖靖：《整體性治理視角下城市社區多元共治研究——以廣東省S市為例》，《山東行政學院學報》2020年第2期。。整體性治理強調的是跨層級、跨部門的合作，達致部門之間的信息暢通，通力合作，更好地提供公共服務。而整合性治理關注的是政府公共部門與市場、社會等多元主體的跨界合作，將公共資源、市場資源與社會資源進行整合的一種治理方式(46)楊宏山：《整合治理：中國地方治理的一種理論模型》，《新視野》2015年第3期。。這種整合性治理旨在實現兩個方面的整合：一方面，是打破公共部門之間的條塊壁壘，推進條塊整合；另一方面，是實現基層社會治理場域中的多主體之間的組織整合，即雙重整合的邏輯(47)楊宏山、李娉：《雙重整合：城市基層治理的新樣態》，《中國行政管理》2020年第5期。。綜上可見，“嵌入—整合”式黨建引領的研究進路，既是政黨獲取其結構性位置并證明自身合法與有效的方式，也是政黨將多元化、分散化的主體加以整體化的手段。但這種理路將黨建引領作為方法論去運用，易使黨建引領基層社會治理陷入方法論上的迷思，體現出一種工具主義導向。從一定程度上看，這樣會使黨組織在基層社會治理實踐中被“弱化”。因此，破除方法論上的迷思，就應該回到“黨社關系”的論述中更好地厘清與認識，換句話說，我們需要找到黨建引領的本體論依據，并嘗試明確黨建引領本身所應具有的時代特質。

(二)基于社會本位的黨社關系：黨建引領基層社會治理的理論靶向

上文中曾指出，一度成為學術研究主流的“國家—社會”分析范式，將國家與社會分別視為“鐵板一塊”，并將政黨視為國家的代理人，即便后來米格代爾提出“社會中的國家”這一概念，但放到我國的實際來看，仍難以起到有力的調和作用。國家與社會的分析范式側重于宏大敘事，缺乏對社會生活的微觀注視。在急劇轉型的社會變遷下，國家與社會的分析范式已經越來越難以窺探、解釋社會生活的諸多現象。黨建引領基層社會治理的研究，集中體現在制度、技術、策略等維度上，依然沒有跳脫出國家與社會的分析框架。因此，對于黨社關系的再論述，勢必要成為超越國家與社會分析范式的現實選擇。質言之，黨組織在何種意義上領導決定了基層社會治理具有何種實踐品質(48)吳新葉：《黨建引領社會治理的中國敘事——兼論國家—社會范式的局限及其超越》，《人文雜志》2020年第1期。。

我國自改革開放后，隨著市場力量的釋放，經濟理性的滋長，社會價值觀念多層次全方位地發生了變化，相對一致且得到廣泛認同的社會價值評價體系遭到沖擊，在一定程度上消解了社會共識，踐踏了社會規則，致使一些社會問題涌現。因此，在很長一段時間，我們的黨與政府通過管控思維、行政手段對社會矛盾加以回應與解決。但隨著我國經濟體制的轉型，非政府組織的全面成長，整個社會形成了組織化社會的社會建構體系和社會組織化的社會建構體系(49)林尚立：《兩種社會建構：中國共產黨與非政府組織》，《中國非營利評論》2007年第1期。。在組織化社會的社會建構體系中，我們黨是核心力量，這就意味著我們黨不僅需要協調好與非政府組織的關系，還要發揮好組織社會的作用。將我國的社會治理實踐置于政黨、政府與社會關系三分法的視角下分析發現，我們的黨組織超越于政府之外，具有相對獨立性，即在政府系統之外存在著廣大的黨員與滲透于整個社會的黨的基層組織(50)景躍進：《黨、國家與社會：三者維度的關系——以基層實踐看中國政治的特點》，《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2005年第2期。。那么，如何發揮黨組織組織群眾、動員群眾、聯結群眾、服務群眾的社會功能成為現階段黨社關系的重要面向。黨的十八大以來，習近平總書記多次對社會治理創新作出重要論述與批示，引起全國各級政府的高度重視，各地紛紛掀起地方社會治理改革創新的浪潮，社會組織、公益慈善、行業協會等社會主體、社會力量開始涌現，在以民生為主導、以人民為中心的社會治理背景下，中國社會呈現出一定程度的主體性與公共性之特征，這為新時代黨社關系的建構提供了內生動力與現實依據(51)劉燕妮：《地方治理中執政黨與社會關系的互動與協商》，《甘肅社會科學》2018年第5期。。

黨社之間相互交織、相互作用，而且政黨本身就是政治行動者與社會行動者的集合體(52)張漢：《“社會中的政黨”與“政黨中的社會”：政黨社會學的歷史傳統與研究路徑》，《經濟社會體制比較》2017年第4期。。當前，學術界對黨社關系的討論存在著兩種邏輯：一種是政黨組織社會，一種是政黨引領社會。前者以政黨為中心，突出政黨的利益，強調的是政黨對社會的組織與控制；后者強調的是政黨與社會的相互作用，側重于社會面向。中國共產黨從誕生之日開始，就堅持走群眾路線，貫徹“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法以及將廣大人民根本利益作為一切工作出發點與落腳點的根本原則。可以說，政黨來源于社會、植根于社會、來源于人民、扎根于人民。換言之，政黨執政的合法性與正當性資源需要依賴一定的社會基礎獲得，同時，社會的運行與發展也需要政黨引領。就此意義而言，政黨與社會實際上是一體化的關系(53)田先紅：《政黨如何引領社會？——后單位時代的基層黨組織與社會之間關系分析》，《開放時代》2020年第2期。。因此，黨社關系要以社會為本位(54)劉京希：《社會本位：新型黨社關系建構的邏輯前提》，《理論探討》2017年第1期。，深刻意識到執政黨是基于社會而形成其政治功能與社會功能。基于此，黨建引領下的基層社會治理并不是黨對基層社會的單向度管控，而是要賦予社會以主體性與自主性，體現出社會化治理的邏輯，這也就意味著以社會為本位的黨社關系是黨建引領基層社會治理模式的理論靶向，具體如圖1所示。

圖1 以“社會為本位”的黨社關系分析結構圖

(三)理論命題與時代特質：黨建引領基層社會治理的價值取向與實踐探索

以社會為本位的黨社關系并非是對國家的忽略與無視，寓管理于社會創制之中是我國基層社會治理創新的“本土實踐邏輯”，國家在基層社會治理轉型中具有重要的推動作用(55)吳曉林、謝伊云：《國家主導下的社會創制：城市基層社會治理轉型的“憑借機制”——以成都市武侯區社區治理改革為例》，《中國行政管理》2020年第5期。，黨組織則是為這一轉型提供了方向把控與宏觀調度，確保基層社會治理改革與創新緊緊圍繞“以人民為中心”展開。基于社會本位的黨建引領社會治理模式應該具備以下五個理論命題：一是黨建引領政策制度的制定。要不斷突破行政體制框架，體現執政黨立黨為公、執政為民、全心全意為人民服務的初心與底色。二是黨建引領縱橫結構的重組與優化。打破條塊壁壘與利益區隔，尋求基層社會治理場域中多元化主體共同的核心關切點與利益均衡點。三是黨建引領社會自主性的培育。通過制度供給、政策支持、資金保障、賦能社會等方式，持續增強社會力量參與社會治理的能力。四是黨建引領人民主體性的獲得。人民主體性是黨建引領基層社會治理的根本立足點與重要價值取向，要始終把人民的安全感、幸福感、獲得感放在工作的首位，聚焦生活實踐與底層實踐，引領人民邁向美好社會生活。五是黨建引領執政黨隊伍的建設。把人民的利益訴求放在首位，踐行群眾路線，增強執政黨與人民群眾之間的情感聯結，從而不斷提升自身的思想自覺與行動自覺。

上述五個理論命題充分體現出社會本位的黨建引領基層社會治理范式具有內在生活轉向與社會轉向的時代特質，其最終指向的是一種實踐自覺，即黨組織、人民群眾以及基層社會中的多元化主體在具體的合作實踐中能夠達到一種內心的暢通。這種實踐自覺并非毫無組織性，而是基于黨組織的引領，共同遵循以“人民為中心、以社會為本位”的核心邏輯，從而避免黨建引領被視為方法論主義導向下的工具(見圖2)。

圖2 以社會為本位的黨建引領基層社會治理范式的分析框架

上述五個理論命題，在基層社會治理中可體現以下幾個方面的行動邏輯：一是新公共管理主義帶來的政府部門自身利益最大化的弊端，會使得制定的制度、政策不具有兼容性，反而帶有各自的利益邊界性。在這一過程中，政黨可以對制度政策的制定與執行加以完善與監督，將不同的制度政策結合“生活”導向進行有效整合，把執政黨鮮明的意志融入到制度政策制定中，從而使制度體系起到破解行政體制的枷鎖與束縛、轉變相關部門的工作理念與工作方式等作用。二是當前城市基層社會治理實踐呈現出碎片化的特征，黨建引領可以使其有效轉變為組織化、協調化的治理實踐，實現多元化主體縱橫結構的包容性耦合式發展(56)李小藝：《“結構—能力”范式：基層黨建引領社會治理的包容性耦合框架研究》，《中共天津市委黨校學報》2020年第3期。。同時，也可以通過建立民主協商機制、信息傳導機制、訴求表達機制等，在尊重法治的基礎上承認每一個主體的利益，幫助多元化的利益主體找到共同認可的、可接受的利益均衡點，最終形成以社區為本的行動共識。三是積極引入社會力量參與社區治理，深化政社分工與合作機制，借助第三方社會組織的專業力量，助力社區治理結構轉型與社區矛盾化解。依憑工作項目化、項目活動化的黨建工作理念，融合居民的日常生活，開展相應的活動，培育社區自治力量，營造社區居民的家園意識，激發社區居民的公共性，促使居民從“理性人”的集體參與轉向內在自覺的行動，形成普適性的價值規范，推動社區公共性的再生產以及社會資本的運營與累積。四是社區黨組織要對社區的實際情況及居民的真實需求有精準的把握與研判，要用動態的、歷史的視角看待社區及社區居民的發展變化。換言之，隨著經濟社會的發展，社區在不同時期的治理任務與居民需求的變化之間容易出現不對稱的銜接與裂痕。因此，社區黨組織要時刻以社區居民的需求為本位，注重基層群眾日常生活的微觀敘事，幫助居民消除抑制利益訴求、權力表達等的障礙，引領社區居民有序參與社區政治生活、參與社區治理，進而不斷建構起美好社會生活。這也意味著，美好生活的建構需要有居民的話語與實踐。五是基層黨員干部或黨員志愿者隊伍是黨建引領成為可能并得以實現的關鍵要素。一個社區盡管要具備完善的制度體系、完備的治理結構、先進的技術手段，但如果沒有一支勇于擔當、善于作為且政治本領過硬的黨員隊伍，也很難把制度優勢轉換為治理效能。因此，要加強對黨員的黨性教育，注重基層黨員干部的選拔、培育與使用，發揮我黨自我革命的精神。具體到黨建工作中，就是要充分發揮黨員同志的政治身份與居民身份，實現社區治理場域內的群眾動員，加強其自身與居民的血肉聯系，增進居民的情感性認同(57)王浦劬、湯彬：《基層黨組織治理權威塑造機制研究——基于T市B社區黨組織治理經驗的分析》，《管理世界》2020年第6期。，從而夯實黨的執政基礎。

六、結語

當前黨建引領的總命題尚未得到充分詮釋，本文嘗試對黨建引領的理論命題與時代特質進行概括與提煉，一方面，是為了對既有關于黨建引領基層社會治理研究的“糾偏”，另一方面，是試圖建構基于社會本位的黨建引領基層社會治理范式，進一步豐富黨建引領的時代內涵與其自身所應具備的理論品質和實踐品格。中國社區治理的發展道路是在“巨型社會主義國家”中進行的偉大實踐(58)鄭杭生、黃家亮：《當前我國社會管理和社區治理的新趨勢》，《甘肅社會科學》2012年第6期。，城市社區治理對于國家治理的重要性不言而喻。通過文獻梳理，總結出城市社區治理的三大研究傳統，即城市社區項目制治理模式、城市社區治理的類社區營造模式以及黨建引領下的社區治理模式，盡可能地將當前城市社區治理模式進行涵蓋，嘗試描繪出一條較為清晰的城市社區治理之路。這或許在一定程度上還不夠全面，也不夠深刻，但其思路可以為今后的學者提供借鑒或者批判。

以社會為本位的黨建引領基層社會治理范式，是將其放置在黨社關系下進行闡釋與討論的，認為執政黨的優勢來源于社會、植根于社會、立足于社會。因此，黨建引領基層社會治理，可以被視作治理場域中的多元化主體，基于社區治理、社區發展、社區居民美好生活需要等共同目標與共識所建立起來的共建共治共享的社會治理格局與社會治理共同體(59)徐選國、黃景蓮：《從政社關系到黨社關系：社會工作介入社區治理的情景變遷與理論轉向》，《社會科學》2020年第3期。。從實務層面看，黨建引領社區治理的具體運行中具有較強的技術治理邏輯，這會使社區治理陷入困境，并最終演變為“社區越行政化，居民越遠離社區”的現實。質言之，黨建引領社區治理需要從工具理性向價值理性深刻轉變，將黨的本質意志、價值理念、話語敘事、行動邏輯與群眾需求緊密結合起來。中國的社會治理應該轉向“向下治理”，即由“國家視域”轉向“社會屬性”、由“社會治理”轉向“社區實踐”、由“穩定偏好”轉向“互動偏好”(60)朱焱龍、王處輝：《“向下治理”：中國社會治理研究的情境轉向》，《南開學報》(哲學社會科學版)2021年第2期。。未來的研究需多方面拓展，一方面，要繼續深化以社會為本位的黨建引領基層社會治理的理論范式，建構更為完善的一般性理論解釋框架；另一方面，要結合社區治理的具體實踐以及經驗研究，不斷延展黨建引領基層社會治理范式的實踐框架，為更多市(區)一級乃至全國的基層社會治理創新提供經驗借鑒。