排污許可證實施的監督管理的探究

孫 捷

（福建省環境保護股份公司，福建 福州 350000）

前言

在20世紀80年代之后，我國工業水平得到快速提升，但是環保意識不足，使得我國相關地區遭受嚴重的環境污染問題。國家在2015年頒布相關法律，制定了排污許可的管理制度，為排污許可提供良好法律保障。之后提出“一證式”管理體系以及其他規范標準，深入改革排污許可證制度，進入2020年我國開始針對固定污染源的排污許可證進行全面覆蓋。為了強化排污許可管理工作，對相關單位排污行為進行有效規范，對污染物排放進行有效控制，優化生態環境，國務院在2021年1月24日發布了《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》），所以現階段相關部門主要工作就是開展監管工作[1]。

1 排污許可證監管發展階段

許可證制度屬于控制點源排放的綜合型制度，核心內容是排放標準，將監測、信息記錄以及報告作為實施的重要政策工具。對于西方國家的排污許可證，已經涵蓋科技標準、法律制度、社會共治以及管理機制的健全社會管理系統。根據該管理系統，充分保證許可證合理性，同時獲得廣泛認同，管理人員借助對污染企業的守法報告進行核查，并結合現場核查工作，可以充分低成本、高效率地對點源排放進行管控。

許可證主要是對企業外部責任進行界定，體現出博弈之后社會公平價值。對于監管工作，主要是在企業生產經營與管理活動中體現出環境成本的公平性，并保證博弈程序具有良好理性，充分提高信息流轉效率，保證各個利益相關者能夠實現良性互動。對于許可證監管工作，應該保證企業積極履行自身責任，理想狀態為公共參與廣泛、政府監督有效以及企業可以自覺守法[2]。

結合機制理論假設，對于公共產品，所有利益相關者均有可能對真實信息進行隱瞞進而獲得理想收益。許可證監管應該保證價值信息有序流轉，不然無法通過制度設計對配置效率進行合理權衡，也無法讓利益相關者主動參與其中。所以，確保點源環境信息可以充分收集以及流轉，為守法責任提供良好依據，同時為環保技術創新與統計管理提供良好保障，是許可證持續優化標準方法的數據支撐。

另外，對于任何制度來講均存在滯后性以及分階段發展特征。根據理想狀態和現實之間差距、有效性目標等因素，能夠把許可證監管工作劃分為社會利益、自愿參與以及信息效率3個階段，見圖1。

圖1 排污許可證實施監管的3個階段

2 排污許可證監管問題

2.1 政府監管中行政許可證制度問題

排污許可是社會責任的許可形式，就是在公共利益可利用空間的夾縫中，許可證制度充分創造出一種價值突出的無形資源與有形資源，但是會面臨濫用職權、限制競爭以及資源配置等問題。若是環境持續惡化使得民眾在健康環境方面的需求受到嚴重影響，那么環境就會上升到國家利益層面，充分推動排序許可實施與發展[3]。

資源配置缺乏均衡性，使得市場失靈，主要原因就是信息缺乏對稱性，應該通過實施許可證保證信息能夠順利獲取。限制競爭體現出許可證固定性特點，就是許可流轉以及退出自由程度，應該對經濟刺激性管理方法及進行科學設計。此處并不是指流轉買賣排污權，由于其本質上沒有將排污權利賦予企業，此種權利沒有財產屬性，主要指排污許可，即許可退出，進而為經濟增量、環境改善提供良好空間。濫用權利對于許可權利造成較大限制，對于信息流轉以及管理行為等一般會停留于被許可人和許可權人之間，經常排除受害民眾等利益相關者利益。因為政府和企業之間在政治與經濟方面具有利益關系，同時由于信息較為集中，所以存在共同博弈動機以及力量，實施許可證過程中，管理機制應該保證公眾代表與第三方可以直接參與。

2.2 監管技術問題

持續優化、改革排污許可證的主要目的就是為了建立將許可證作為中心，結合自行監測、環境影響評價以及總量分配的，集動態化、信息化于一體的“一證式”管理系統。所以許可證內容應該涵蓋污染因素、產品產能、污染防治、設備工藝等方面，另外應該不斷強化監管人員的技術能力要求。由于我國實施排污許可證的時間較短，同時由于我國工業企業數量多、規模大等特點，所以相關部門與人員主要是集中開展許可證核發工作，針對企業以及審核人員進行政策宣傳以及技術培訓工作。同時各個地區的許可證審核任務一般是由環評審核工作人員完成，環監人員在審核方面并未全面參與，無法充分發揮環監作用，嚴重影響監管的技術準備工作。

3 實施排污許可證過程的監管策略

3.1 提高公眾參與積極性

《條例》規定，在制定污染防治可行技術指南過程中需要充分征求社會公眾意見，所以公眾參與對于監督工作具有重要意義，應該保證公眾參與的積極性。在原則上，媒體報道需要保持客觀性，屬于公眾參與的重要形式，或是推動參與過程，公眾參與主體主要涵蓋組織與普通個體。對于普通公眾來講主要是關注環境質量，非常注重家庭健康與個人健康。另外，財產價值，就是商戶成本與價值、個人購買房產價值走向等。普通公眾在污染源關注方面，會在距離增加過程中出現衰減趨勢，但是空氣污染具有區域特征，普通公眾在污染源監督方面也不斷突破空間限制。在污染源監督工作中，普通公眾力量薄弱，借助組織力量才可以將其作用充分發揮出來，組織類型主要涵蓋競爭性組織與公益性組織。對于公益組織，一般是以環保公益層面開展污染源監督工作，可以由普通民眾組建，針對相關企業違法行為展開專業查證以及監測工作。競爭組織主要是和污染源企業存在競爭關系的經濟組織，例如生產經營與環境資源競爭企業，借助污染監督實現公平競爭[4]。

以理論角度分析，排污許可證能夠保證環境始終處于公平競爭狀態，至少能夠為問題討論以及處理提供明確范圍與基礎保障。在公眾參與方面，政府不要扮演取代者，需要積極引導公眾理性開展相關監督工作，保證企業能夠根據相關法規開展排污工作，有效維護環境權益。持證企業需要嚴格守法，不斷推動綠色生產以及科普宣傳，同時為社區提供一定就業崗位，對公眾質疑進行有效應對。在政府決策以及環境評估方面，需要對公眾資產、環境效益的損失價值進行充分考慮，普通公眾還應該及時舉報許可證監督過程出現的違法現象。同時，還需要對環境利益與公益訴訟予以足夠重視，鼓勵競爭組織與公益組織基于法制框架下對自身公平競爭以及環境權益進行訴求，進而充分引導公眾由無組織形態發展為合作委托的法制形式。

3.2 全面公開企業信息

開展監管工作時，需要為公眾知情權提供保障，建設健全信息渠道。各個利益相關者在環境質量優化目標方面首先完成自身社會角色任務，之后參與社會選擇。各個利益相關者主要通過獲取信息的渠道體現影響力。若是各個利益相關者均可以納入到有效的信息渠道，則基于信息公開作用下，可以弱化相互對抗現象。所以，只有政府確保排污許可證公共共享才可以充分提高公眾理性參與程度，企業需要負責向利益相關者進行宣傳以及釋疑。

目前公眾能在平臺上看到的事后資料就是執行報告，缺乏監測信息和監督執法信息。對此，應該建立行政執法公示制度，有效補充事后公開內容，強化行政執法信息化建設以及信息共享，優化網上執法辦案與信息查詢系統。保證公眾能夠通過正確渠道及時了解監督執法情況，提高其滿意度，進而調動其參與積極性。

3.3 借助智能化技術充分保證監管效率

應該借助環保臺賬手段展開全面覆蓋，同時積極借助物聯網感知技術，構建智能環境監控系統，進而實現智能監管目標。結合工藝過程數據信息對相關數據展開有效提取，通過神經網絡等現代化建模技術，建立過程運行狀況和環保信息的數據庫。借助技術模型與獲取的數據，針對不同行業建立數據庫，保證排序許可證監管工作順利開展。借助前沿軟件技術開展測量以及預測工作，保證許可證數據異常問題得到及時發現，同時及時展開警告處理。借助AI技術和互聯網技術構建排污監管體系，按照企業環保臺賬管理流程，科學判斷污染源監測以及環保臺賬信息。選擇互聯網技術和大數據技術，構建涵蓋全要素一體化監管系統，進而提高監管工作深入程度與細致性，對企業進行自動篩選工作時，若是發現疑問或是問題，應該對相關部門進行有效追溯展開充分核實，同時結合最終結果制動工作，提高監管工作針對性，借助智能化監管模式減小人力資源投入。

4 結語

排污許可證是我國現階段生態文明工程的關鍵內容，許可證核心內容就是證后監管工作，社會公眾、排污企業以及政府部分應該共同參與監管工作。通過提高公眾參與積極性、全面公開企業信息與政府信息、借助智能化技術充分保證監管效率等策略，充分保證許可證監管效果。