習近平法治思想中權力運行制約和監督理論

摘要：習近平法治思想中對權力運行的制約和監督問題有諸多重要論斷，從權力本質的人民性、權力作用的兩面性以及權力運行的現實性出發，強調必須通過嚴密的法律規范和嚴格的體制機制來進行權力的制約和監督，保證權力真正為人民所有，為人民所用。在具體路徑上，則強調要進一步完善法律以規范權力運作，建立以權力制約權力的機制，并通過監督機構的高效運作和拓展公民的政治權利范圍，加大對權力運行的監督力度。

關鍵詞：習近平法治思想;權力觀;權力制約;權力監督

中圖分類號：D920? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）05-0005-007

國家權力是國家存在的表征：通過權力的運行，能使國家意志向社會傳達，為全體社會成員提供行動規劃與指導，同時通過國家強制力的實施，保證社會和平穩定的秩序得以實現。權力對于社會安全、社會穩定的作用固然是一個客觀事實，但是，權力也可能成為一種危及人民自由和生存的負面能量，“縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。”[1]117如何控制權力的不當運行，歷來就是法學、政治學關注的重心。習近平總書記高度重視權力問題，強調“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”[2]142。一定程度上說，法治作為一種國家治理形態，本身就是發源于對權力的防范。在全面推進依法治國的今天，通過法治來規范權力運行，需要以習近平法治思想為指導，研究權力的基本形式與合理路徑，真正做到“把權力關進制度的籠子里”。[3]67

一、制約和監督權力運行的必要性

（一）權力本質的人民性

《中華人民共和國憲法》第2條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”這并非簡單的法律宣示，而是體現權力本質的法律原理與法治理念。依據人民主權的觀念，人民是國家的主人，國家權力本質上是由人民權利集合而成。國家的一切權力屬于人民，人民當然也可以直接行使國家權力，但是，人民主權并不意味著人民集體去行使國家權力。“全體人民直接參加政府一般是做不到的，他們的參與通常通過他們自己選舉的代表體現出來……因此，人民通過代表間接管理自己。這種政府通常稱為代議制民主政府。”[4]也正因如此，我國《憲法》第2條在確立“中華人民共和國的一切權力屬于人民”之后，緊接著規定“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，人民代表大會成為國家權力機關，并由它產生其他國家機構。人民通過各級人民代表大會來行使國家管理權力，這種管理是間接的而非直接的，由此也就可能導致人民與其代表、人民與國家機關工作人員并非天然地就能整合在一起，甚至可能出現代表辜負人民的委托、國家工作人員侵犯人民權益的情形。所以，必須在強調權力本質人民性的同時，對權力運作加以嚴格的法律控制，保障權力真正為人民服務。

在這一問題上，習近平總書記明確要求：“我們要堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定，通過各級人民代表大會行使國家權力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，共同建設，共同享有，共同發展，成為國家、社會和自己命運的主人。”[2]139社會主義國家是為人民謀幸福的國家，權力本質上的人民性毋庸置疑。人民主權的理念在憲法上的表現就是人民當家作主，“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。我們必須堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”[5]人民代表大會是國家最高權力機關，它意味著既沒有在其之上、也沒有與之并行的其他國家機關。人民代表大會受人民委托，對國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關行使法律監督權。從憲法安排上說，要保證一切國家權力都以人民的利益為依歸，就必須建立、健全通過人民群眾來約束國家權力運作的法律制度。“中華人民共和國憲法規定，國家的一切權力屬于人民，一切國家機關及其工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。無論是中國共產黨執政，還是國家機關施政，都必須堅持貫徹群眾路線，緊緊依靠人民。”[6]294可見，權力本質上的人民性要求人民群眾加強對權力非法行使的防范，保障權力按照人民的意志在法治的軌道上運行。法律是人民群眾意志的表達與體現，通過法律建立的體制、機制用以確保權力的合法、正當行使，是現代社會控制權力的必由之路。

（二）權力作用的兩面性

沒有國家權力，社會將陷于無序的狀態之中，弱肉強食的“叢林法則”就會大行其道;而有了權力，權力的負面性或消極作用又不可避免。正是在這個意義上，習近平總書記將權力比喻為“一把‘雙刃劍’，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力”。[6]128-129從負面作用看，權力的運行主要表現在以下幾個方面：一是權力具有侵犯性。權力的特點即在于權力主體可以運用國家強制力對權力客體實施指揮、命令、支配，因而權力對于承受者來說，具有潛在的、可能的侵犯性。一般情況下，權力主體權力實現的程度又是與權力客體的服從狀況成正比的。也就是說，客體越服從主體，主體的權力就實現得越充分。這一特點就使權力易于突破自身的合理界限，出現對客體的奴役。二是權力具有擴張性。心理學和社會學的研究都已證明，作為支配人的力量總是會不斷擴張以至濫用的。權力從本質上說，也具有一種無限膨脹的屬性，權力主體總是希望行使權力的范圍能擴大到其影響所及的每一個領域。“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]即便是行使權力的目的正當而善良，然而，它一旦越過了法律規定的邊界，就將與合理的目的相背離。三是權力具有腐蝕性。權力主體享有公共事務的管理權，可以依據法律的一般規定，直接參與分配社會的政治、經濟、文化等各方面的資源與利益，實際地決定著人們的權利義務分配。從某種意義上來說，權力運行過程實際上就是社會價值的分配過程。由于權力在運行過程中能夠給權力主體帶來地位、榮譽、利益，因而對權力行使者來說具有本能的自發腐蝕作用，如果不加以限制，就會誘發出各種腐敗現象。

當人民深刻地認識到權力對推動社會有進步作用的同時還可能帶來巨大災難時，就必然要求對權力設置界限并加以防范，這也就是權力分工與制約理念的社會淵源。自洛克、孟德斯鳩等人提出分權制衡的學說以來，人們從各個不同的角度來探討對權力的分工與制約問題，并由此形成了一些規律性的總結，主要是：第一，國家權力可以并且必須在法律上進行合理的分工，國家機關及其工作人員只能行使法律規定的權力，嚴禁職權僭越;第二，每一種權力均必須在法律上進行合理的界定，國家公職人員只能在法律規定的限度內活動;第三，對權力主體及權力運行過程必須進行有效的監督，當出現超越職權或濫用權力的情形時，國家和社會可以迅速地動用防范和制裁手段，避免權力運行對社會造成更大的損害。

（三）權力行使的現實性

我們的政府是人民的政府，國家機關及其工作人員在總體上都能恪盡職守，秉公執法，忠實地維護人民的利益。但是，也應當看到，在國家管理活動中，超越職權、濫用權力等違法情形依然存在，侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的現象也是屢見不鮮，要真正做到“人民政府為人民”，就必須健全法治，加強權力制約與權力監督。

對于權力運作，習近平總書記有著清醒的認識和客觀的判斷，他強調：“在充分肯定成績的同時，我們也要看到存在的不足，主要表現在：保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門仍然存在;關系人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威;公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高。對這些問題，我們必須高度重視，切實加以解決。”[2]137在這其中，既有涉及整體的國家機關的問題，也有公職人員個人的問題;既有違法行使權力問題，也有不當行使權力問題;既有“亂作為”的問題，也有“不作為”的問題。種種現象說明，權力一旦失去控制和監督，就會如一匹脫韁的野馬，恣意橫行，由此成為危害社會的負面力量。特別是權力的越界或者濫用，又往往是以侵犯和限制公民權利和自由為代價的。正因如此，習近平總書記告誡我們：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。對執法司法狀況，人民群眾意見還比較多，社會各界反映還比較大，主要是不作為、亂作為特別是執法不嚴、司法不公、司法腐敗問題比較突出。有的政法機關和干警執法隨意性大，粗放執法、變通執法、越權執法比較突出。要么有案不立、有罪不究，要么違規立案、越權管轄;有的濫用強制措施，侵犯公民合法權益;有的辦關系案、人情案、金錢案，甚至徇私舞弊、貪贓枉法，等等。這些問題，不僅嚴重敗壞政法機關形象，而且嚴重損害黨和政府形象。”[8]70-71更為嚴重的是，不少黨政領導干部帶頭突破法律的約束，法外行權，濫用權力：“一些黨政領導干部出于個人利益，打招呼、批條子、遞材料，或者以其他明示、暗示方式插手干預個案，甚至讓執法司法機關做違反法定職責的事。”[8]73只有加強對權力行使的控制，從權力的設定、運行、反饋、評價等各方面建立起嚴密和完備的制度機制，才能杜絕上述各種亂象，真正使權力納入法治的軌道，服務于人民的利益。

根除現實生活中權力非法行使、權力腐敗等亂象，無疑要借助于法治的力量。習近平總書記明確指出：“只有建好制度、立好規矩，把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域、落實到制約和監督權力各個方面，發揮法規制度的激勵約束作用，才能筑起遏制腐敗現象滋生蔓延的‘堤壩’，才能推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。”[9]可見，法治建設是規范權力運作的基本保證，只有通過嚴密的法治機制，才能確立權力范圍的邊界，規范權力行使的流程，堵塞權力運行的漏洞，最終保障權力在法治的軌道上運行。

二、習近平法治思想中制約和監督權力運行的內涵

（一）關于權力運行的制約

權力制約是指享有制約權的國家機關通過對管理性問題進行法律評價的方式，控制、約束、阻止其他國家機關非法行使權力的活動，其目的在于維護權力運行的良性機制，保障人民權益不受侵害。權力制約是習近平總書記一再關心的制度建設內容，早在2012年12月就已明確提出權力制約問題，指出：“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”[2]142在黨的十九大報告中，習近平總書記又再次重申：“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。”[3]67一定程度上說，權力的合理分工固然重要，但是，欠缺權力制約的機制，權力的運作同樣會出現無序的狀態。正如我們此前言及的那樣，權力的擴張與濫用是權力的天然特性，擁有權力者總希望將自己的權力發揮到極致，這就容易突破分工體制下的權力邊界，或是涉及其他國家機關的權力范圍，或是侵犯公民合法的權利與自由。同樣，如果權力越界、權力濫用的現象得不到制止，那勢必會出現更多的權力非法行使的情況，最終危及國家和社會的管理秩序。正因如此，是否有科學而完備的權力制約機制，是衡量一個國家政治制度是否民主、高效的標尺。習近平總書記對此專門指出：“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替、全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。”[6]287由此可見，權力制約制度是國家政治制度中的重要組成部分。歷史的經驗告訴我們，“依靠人民是對政府的主要控制;但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施。”[10]所謂“預防措施”，是預先在憲法和法律中設定權力分工與制約的機制，將對權力的制約權授予政府的組成部門。這樣，人民的意志就轉化為國家機關的意志，人民對政府組成部門控制的權力也就以委托的形式交由特定的國家機關來行使。

從理論上來說，人民代表大會是由人民選出的代表組成的國家權力機關，本著“人民不會反對人民”的憲法原理以及人民代表大會在國家機關序列上的最高性，對人大的權力行使難以有制約的問題。而行政權和司法權就不同，行政權與司法權可合稱為執行權，即執行權力機關通過的法律和規范性決議，用以管理社會事務，處理司法案件。為此，在當代中國，權力制約的重心是在行政執法權和司法權上。而在習近平總書記有關權力制約的相關論述中，也主要是圍繞對行政權和司法權來展開論述。在行政執法方面，習近平總書記指出：“推進嚴格執法，重點是解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。要以建設法治政府為目標，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推進各級政府事權規范化、法律化。要全面推進政務公開，強化對行政權力的制約和監督，建立權責統一、權威高效的依法行政體制。要嚴格執法資質、完善執法程序，建立健全行政裁量權基準制度，確保法律公正、有效實施。”[6]121在此，權力制約的重心是執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等問題，權力制約的目標是建立權責統一、權威高效的依法行政體制。說到底，權力制約不是目的，而是要促成權力運行的公正、合理、有序、高效。同樣，對于司法權來說，“推進公正司法，要以優化司法職權配置為重點，健全司法權力分工負責、相互配合、相互制約的制度安排。各級黨組織和領導干部都要旗幟鮮明支持司法機關依法獨立行使職權，絕不容許利用職權干預司法……要堅持以公開保公正、樹公信，構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，杜絕暗箱操作，堅決遏制司法腐敗”[6]121。司法是守護社會公平正義的最后一道防線，司法權又與人民的生命、財產、自由緊密關聯，因而需要加強權力制約的體制、機制建設，確保司法為民。本著這一理念，習近平總書記要求，“完善司法制度、深化司法體制改革，要遵循司法活動的客觀規律，體現權責統一、權力制約、公開公正、尊重程序的要求。”[6]132相關權力制約的法治建設既要尊重和借鑒其他國家的先進經驗，更要立足于本國國情，同我國根本政治制度、基本政治制度和經濟發展水平相適應，堅持中國特色和優勢。

（二）關于權力運行的監督

權力監督是國家機關、社會組織和個人對權力主體、權力運行、權力目的等方面的監控、督促與糾偏，從這個意義上說，權力制約與權力監督同為控制權力運行的基本手段。但是，兩者又有著根本性的區別。表現在：首先，主體不同。權力制約要求制約主體擁有與權力行使者對等的法律地位，而權力監督則是憲法和法律賦予一切社會成員、社會組織的普遍性權利。其次，內容不同。權力制約是一種權力非法行使時的糾偏，它側重于以強力來抗衡權力;權力監督則是對權力行使的質疑，更強調權力主體的自律。再次，范圍不同。權力制約側重于權力運作本身是否合法、合理，而權力監督除此之外，還包括諸如工作態度與工作方法的監督問題。對國家機關的抽象行為（如法規制定、命令發布）也可納入監督的范圍，但相對來說，權力制約只能圍繞具體的權力行使行為進行。最后，關系不同。一般來說，權力制約往往是雙向的，即相互之間彼此制約，但是，權力監督一般是單向的，互相監督的情形較少。從我國現實的法律制度看，對權力的監督主要可分為四大類：一是權力機關對行政機關、司法機關的監督。二是專門監督機關的監督，如檢察機關、監察機關的監督。其中人民檢察院作為國家法律監督機關，擔負著保證國家法律統一和正確實施的重要職責。三是權力主體內部的監督，例如最高人民法院對地方各級人民法院的監督、上級人民法院對下級人民法院的監督。四是政黨、社會（包括社會組織、社會輿論等）、人民群眾對權力運行的監督。

強化權力監督是習近平總書記歷來強調的工作重點，他明確提出“要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等多種形式，努力形成科學有效的權力運行和監督體系，增強監督合力和實效”[6]119。這不僅表明監督的形式需要多樣，既有“自上而下的組織監督”，也有“自下而上的民主監督”[3]67，以全方位調動社會各方面積極因素來監督權力運作的情況;同時，各種監督途徑要相互配合，形成合力，增強實效，使一切違法失職、貪污腐敗行為都無所遁形。不僅如此，習近平總書記還就監督的內容進行了專門論述，例如在對執法、司法的監督層面，習近平總書記指出：執法、司法機關“要增強主動公開、主動接受監督的意識，完善機制、創新方式、暢通渠道，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和裁判文書。對公眾關注的案件，要提高透明度，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗無法藏身”[8]72-73。不僅如此，在監督的重點上，領導干部是關鍵，而“一把手”則尤為重要。為此，“要強化監督，著力改進對領導干部特別是一把手行使權力的監督，加強領導班子內部監督，加強行政監督、審計監督、巡視監督”[1]134。能將“一把手”約束住、監督好，也就在很大程度上為該單位樹立了正氣，確立了標桿。自然，要對國家機關行使權力的情況進行監督，還必須擁有基本的前提，那就是要有足夠公開、透明的信息，使相關監督主體能據此對權力運行的狀況進行評判，否則，監督就會因缺乏具體的信息而顯得盲目、任意。為此，需要加強權力過程的公開、透明，“讓權力在陽光下運行”。[3]67針對行政公開的問題，習近平總書記特別提到，“要強化公開，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，讓權力在陽光下運行，讓廣大干部群眾在公開中監督，保證權力正確行使。”[1]134總之，相對于權力制約而言，權力監督主體多元，形式多樣，從日常工作到重大決策都能納入監督的視野，更有利于督促相關國家機關依法行使權力，謀求人民福祉。

三、習近平法治思想中實現權力運行制約和監督的路徑

（一）以法律規范權力

權自法出，權依法行，“法定職責必須為，法無授權不可為”[6]120。這是法治社會權力正當性與合法性的根本前提。在權力制約和監督的路徑上，通過科學、完備的法律規定來設定權力的類型、范圍、邊界、標準、程序，是權力控制最為基礎也是最為優先的內容。在這方面，習近平總書記有諸多重要論述：首先，要維護憲法作為根本大法的權威，確保憲法上權力分工原則的完整實現。習近平總書記指出：“我們要以憲法為最高法律規范，繼續完善以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執法必嚴，違法必究，維護社會公平正義，實現國家和社會生活制度化、法制化。”[2]140眾所周知，憲法的核心內容主要就是兩個方面，即保障個人權利和控制國家權力，并且對權力進行分工與制約、監督，這恰是憲法這類規范性法律文件的設計初衷。所有國家權力既需要在憲法中得以規定，以此取得合憲性依據，又必須符合憲法原則和憲法精神，在憲法和法律的軌道上運行權力。其次，在法律上加強和落實權力運作的基本要求，杜絕一切法律上的權力真空和權力漏洞。憲法只是規定了權力分工和運行的基本原則，國家權力的正確運作，還有賴于法律特別是各種組織法對權力運行的目的、原則、范圍、程序及權力主體之間的相互關系作出更為細致、具體的規定。以行政執法為例，這是國家權力中與人民群眾關系最為經常、最為密切的權力運作方式，對此必須細化法律要求，明確法律標準，充實法律機制。習近平總書記指出：“執法是行政機關履行政府職能的重要方式。針對當前依然存在的執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，必須加快建立權責統一、權威高效的依法行政體制……各地區各部門要完善權責清單制度，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，強化對行政權力的制約和監督，做到依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。”[11]由此我們可以發現法律在權力運行方面所具有的重要作用：一是通過法律建立新的依法行政體制，深化綜合執法改革;二是明確執法標準，以嚴格、規范、公正、文明作為執法合法性、合理性的基本尺度;三是將法律授予的權力通過權責清單而予以公開，達到依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力的目的。再次，加強程序控制，防止國家機關及其工作人員在行使權力時的恣意和專斷。“結果主義”的評價標準至今仍在國家權力行使的過程中留有余響。然而，現代法治國家所追求的不僅是實體結果正確，同時也要求程序上正當、合理，所謂“正義必須是看得見的”就說明了法律程序的重要性和必要性。與我們所言及的制約與監督有關，它也同樣需要程序的完備與正當。在國家機關如何具體行使權力方面，習近平總書記一再強調程序的重要性。例如，在憲法和法律實施的監督方面，要求“全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為”[2]140。

（二）以權力制約權力

如前所述，與權力監督不同，權力制約更多地指的是在對等的國家權力機關之間，實行一種權力對其他權力在行使上的控制、約束和阻止。我國并不實行三權分立的政治體制，尤其是權力機關作為最高國家權力機關（1），擁有對其他國家機關的上對下的單向監督權。但是，權力制約機制在其他國家機關之間卻是實實在在的存在，如何發揮其重要作用，對于保障權力的合法、合理運行，有著極為重要的功能和價值。

在我國，行政訴訟是成型化的權力制約制度，《行政訴訟法》自1989年4月4日頒布、1990年10月1日施行，雖曾有修改，但一直沿用至今。根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照行政訴訟法的規定向人民法院提起訴訟，以期通過審判權全方位的介入，來督促行政機關依法行使權力，規范政府行為。為了防止行政訴訟中法院受到不當干擾，習近平總書記專門指出：“隨著社會主義市場經濟深入發展和行政訴訟出現，跨行政區域乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手案件處理，造成相關訴訟出現‘主客場’現象，不利于平等保護外地當事人合法權益、保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實施。”為此，要“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”[8]79-80。目前，我國最高人民法院在巡回法庭建設以及跨行政區劃的法院建設方面已有了相當的成績，有力地保障了行政訴訟制度在全國的推行。除了行政訴訟制度之外，司法機關之間的相互制約也是憲法和法律規定的原則。例如我國《憲法》第127條第2款規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”第140條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”加強司法機關之間的相互制約，是習近平總書記一直關心的問題。他強調，“推進公正司法，要以優化司法職權配置為重點，健全司法權力分工負責、相互配合、相互制約的制度安排。”[6]121權力只有受到制約，才能真正以符合人民利益、符合法律規定的方式來運作。并且，權力制約的根本要義即在于對非法運行權力的行為予以阻止與約束，這是將權力控制落到實處必要而基本的制度舉措。

（三）以權利監督權力

在權利與權力的關系上，學界曾有“以權利制約權力”的提法，但是，權利僅為引發權力制約的誘因，而并非權利本身對權力的裁判，因而兩者之間難以存在制約關系。[12]社會主義國家是人民當家作主的國家，公民自然擁有權利來監督國家權力是否合法、合理地運作。我國《憲法》第41條明確規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”批評建議權、申訴控告檢舉權都是憲法賦予人民的神圣權利，公民可以據此履行法律監督權，防止國家權力的濫用。習近平總書記指出：“我們要堅持國家一切權力屬于人民，既保證人民依法實現民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督。”[6]290而要落實人民作為國家主人的地位，除了《憲法》第41條提到的上述政治權利外，還要積極拓寬公民權利的范圍，使人民在擁有更多權能下更好地監督國家機關及其工作人員。習近平總書記在黨的十九大報告中再次強調，要“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督;維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。鞏固基層政權，完善基本民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。各級領導干部要增強民主意識，發揚民主作風，接受人民監督，當好人民公仆”[3]37。在公民行使監督權時，知情權往往成為監督權的前提，因為如果公民對國家機關及其工作人員是否依法履行職責的情況無從知悉，那就無法真正行使好監督權。所以，權力運行的公開是公民行使監督國家權力運作這一權利的前提和基礎。為此，習近平總書記強調，“要推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”[6]298總之，只有將權力的運作置于人民的直接監控之下，才能保證權力為民所有、為民所用。

四、結 語

權力本質的人民性、權力作用的兩面性以及目前在權力行使中還存在的各種亂象，都需要建立起一套嚴密控制權力運行的法治機制。習近平法治思想中蘊涵的權力觀主要包括權力分工、權力制約和權力監督三種主要形式，注重全方位地對國家權力的合法性、合理性加以規范，以阻止、約束、控制權力的非法運作和不當行使。在具體的路徑上，要進一步完善法律規范和法律機制，保證憲法和法律規定的控權原則落實到位，促成權力良性運行機制的形成;完善權力制約權力的制度建設，使得任何一種權力的非法運行都能受到來自相關國家機關的有效約束和阻止;拓展公民政治權利范圍，加大對國家權力運行的監控力度。

注釋：

（1）如我國《憲法》第57條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。”

參考文獻：

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[12]胡玉鴻.“以權利制約權力”辨[J].法學，2000，（9）：9-14.

（責任編輯 吳 楠）