我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度優(yōu)化路徑研究

仙蜜花 仇雨臨

摘要：養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度不僅是基本養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，而且是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措。通過分析全國(guó)12個(gè)省份的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策可知，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度存在碎片化現(xiàn)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏科學(xué)依據(jù)、資金來源渠道單一以及覆蓋范圍狹窄等諸多困境。為此，應(yīng)從做好制度頂層設(shè)計(jì)、適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、制定科學(xué)的補(bǔ)貼依據(jù)、拓寬資金來源渠道以及擴(kuò)大制度覆蓋范圍等方面來優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。

關(guān)鍵詞：老年人;人口老齡化;養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度

中圖分類號(hào)：C913.7? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）05-0162-005

一、問題的提出

2020年11月，中共十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）明確提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)要“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老” [1]，標(biāo)志著積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家戰(zhàn)略。養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度作為政府向老年人提供資金補(bǔ)貼的一項(xiàng)重要惠民政策，不僅是健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容，也是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的重要舉措。“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上的人口數(shù)量達(dá)到2.64億，占人口總量的比例高達(dá)18.7%[2]，離“中度老齡化”社會(huì)只有一步之遙。在規(guī)模龐大的老年人群體中，有相當(dāng)一部分是生活自理能力存在問題的失能半失能老人和高齡老人，他們面臨著比較嚴(yán)峻的養(yǎng)老困境，尤其缺少必要的養(yǎng)老服務(wù)。為此，中央和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一些養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策，試圖建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。截至2019年4月，全國(guó)多達(dá)30個(gè)省份相繼建立了不同程度的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。[3]然而，這一制度仍然處于初創(chuàng)階段，難以有效滿足失能半失能老人和高齡老人等特殊群體多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，迫切需要引起關(guān)注與重視。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，學(xué)者們主要從兩個(gè)方面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度進(jìn)行探討：一是養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的歷史起源和發(fā)展路徑。有學(xué)者指出，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度濫觴于居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，其發(fā)展經(jīng)歷了從居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼逐步到居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼有機(jī)融通的過程。[4-5]二是養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的主要困境。在這一問題上學(xué)者們的觀點(diǎn)尚存分歧，有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的重點(diǎn)人群出現(xiàn)錯(cuò)位，不僅未能充分考慮老年殘障群體的特殊需求[6]，而且補(bǔ)貼數(shù)額非常有限[7];有學(xué)者則指出這一制度主要存在評(píng)估機(jī)制不科學(xué)、制度的內(nèi)涵和外延不清晰等嚴(yán)重問題[8];也有學(xué)者提出各地的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不均衡、補(bǔ)貼方式不靈活以及資金來源不可持續(xù)等問題才是這一制度的主要不足。[9]

由此可見，一些視角敏銳的學(xué)者較早關(guān)注了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，對(duì)其基本內(nèi)容和主要問題進(jìn)行了探討，但是仍然存在以下不足：一是雖然學(xué)者們分析了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度存在的一些問題，但不夠系統(tǒng)且尚存爭(zhēng)議，也未提出有針對(duì)性的治理路徑;二是已有文獻(xiàn)主要是基于2016年及以前的數(shù)據(jù)，但是近年來我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度在快速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟待關(guān)注的新情況和新問題。有鑒于此，本文在概述我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度面臨的主要困境及其治理路徑進(jìn)行深入探討，以期對(duì)發(fā)展和完善這一制度有所裨益。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的發(fā)展現(xiàn)狀

養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度由政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)演化而來，以2001年民政部實(shí)施的社區(qū)老年福利服務(wù)“星光計(jì)劃”為嚆矢。隨后，上海市民政局頒發(fā)《關(guān)于全面開展居家養(yǎng)老服務(wù)的意見》（滬民事發(fā)[2001]23號(hào)），要求居家養(yǎng)老服務(wù)采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式推行，上海市成為全國(guó)最早實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的地區(qū)。由此可見，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度肇始于居家養(yǎng)老領(lǐng)域，在誕生伊始主要針對(duì)居家老年人，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)給予一定的補(bǔ)貼。[10]為了更好地為居家老年人提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，在有效總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中央政府及相關(guān)部門陸續(xù)頒布了一些政策文件，譬如《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]6號(hào)）和《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（全國(guó)老齡辦發(fā)[2008]4號(hào)），明確要求各地政府加大財(cái)政投入力度，經(jīng)濟(jì)條件允許的地區(qū)應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，積極嘗試以政府補(bǔ)貼、民辦公助和公建民營(yíng)等多種方式興辦居家養(yǎng)老服務(wù)，因地制宜地建立居家養(yǎng)老服務(wù)模式。在這些文件的指導(dǎo)和規(guī)范下，居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度在北京和天津等地陸續(xù)建立。

為了進(jìn)一步滿足失能半失能老人等特殊群體的養(yǎng)老服務(wù)需求，各地在大力推行居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的同時(shí)，也開始考慮對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。2010年11月，時(shí)任民政部副部長(zhǎng)竇玉沛提出“我國(guó)將建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度”[11]，對(duì)收入較低的高齡老人、空巢老人、失能失智老人等困難老年人購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。浙江省率先響應(yīng)并于2011年12月頒發(fā)《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)[2011]101號(hào)），決定建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，對(duì)符合條件的老年人給予服務(wù)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的客體是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或居家養(yǎng)老服務(wù)組織。“十二五”期間，中央政府先后發(fā)布《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》和《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)[2013]35號(hào)）等綱領(lǐng)性文件，要求各地加大資金投入力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府不僅要為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼，而且要繼續(xù)為居家養(yǎng)老服務(wù)提供補(bǔ)貼。同時(shí)，2012年12月修訂的《老年人權(quán)益保障法》明確提出：“對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)逐步給予養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。”[12]于是，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度宛如雨后春筍般在各地涌現(xiàn)，標(biāo)志著這一制度在我國(guó)基本建立。

自2016年12月至2019年4月，全國(guó)建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的省份由20個(gè)快速增加至30個(gè)。[13]與之相伴，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼惠及的老年人數(shù)量由2016年的282.9萬(wàn)人逐步增加至2019年的360.4萬(wàn)人。[14]3需要指出的是，雖然我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度取得了一些成就，但無論是與數(shù)以億計(jì)的老年人相比，還是與數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的失能半失能老年人相比，其覆蓋面還偏低，與老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求之間還存在較大差距。

三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度面臨的困境

從理論上講，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼作為一項(xiàng)普惠性的制度安排，以滿足老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求為主要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，具有良好的發(fā)展前景。但由于該項(xiàng)制度尚處于初步發(fā)展階段，不可避免地存在一些發(fā)展困境。雖然已有30個(gè)省份實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策，但很多省份將養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼內(nèi)容融合在高齡津貼、失能老人護(hù)理補(bǔ)貼等政策方案之中，僅有北京等12個(gè)省份（1）的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策相對(duì)獨(dú)立和全面，故下文以這些省份的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策文本和相關(guān)數(shù)據(jù)為主要依據(jù)，深入探究這一制度面臨的困境。

（一）制度存在碎片化現(xiàn)象

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和老齡化程度存在不同程度的差異，各省市開展養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度試點(diǎn)的時(shí)間并不一致。上海是我國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，加之處于全國(guó)領(lǐng)先地位的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，成為全國(guó)最早實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的地方。但是，由于各地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼在資金來源、責(zé)任主體、保障對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及管理體系等方面存在一定的差異，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度出現(xiàn)碎片化。制度的碎片化會(huì)引發(fā)兩方面的嚴(yán)重后果：一是影響制度的公平性，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的碎片化導(dǎo)致各地老年人享受的補(bǔ)貼待遇存在顯著差異，人為地制造了“差別對(duì)待”;二是為今后制度的整合帶來挑戰(zhàn)，碎片化的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度不僅制約養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)化配置，影響制度整體功能的充分發(fā)揮和不斷優(yōu)化，而且阻礙未來制度的有效協(xié)調(diào)與科學(xué)整合。

（二）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低

對(duì)老年人而言，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的高低在很大程度上決定了其養(yǎng)老服務(wù)需求能否得到有效滿足。由12個(gè)省份的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策方案可知，各地的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。上海、北京和江蘇等地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)大約為60～1000元/月·人，而且只有上海需要全天候照護(hù)的重度失能老年人才能享有1000元/月·人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)老年人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為100～500元/月·人。江蘇的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)只有60元/月·人。從湖南、山西和甘肅等中西部地區(qū)來看，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)基本上是50～100元/月·人，只有重慶和四川的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了200～300元/月·人。雖然江蘇、湖南和四川等地設(shè)置了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的下限，如湖南在2015年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是原則上不低于20元/月·人，但很多省份為了節(jié)省財(cái)政開支，基本上是按照最低標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)貼。2018年南京市三居室的上門家務(wù)料理的費(fèi)用為80元/次[15]，即江蘇不低于60元/月的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅能負(fù)擔(dān)三居室的一次上門料理費(fèi)用，遑論其他養(yǎng)老服務(wù)需求。

（三）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏科學(xué)依據(jù)

養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度作為一項(xiàng)面向數(shù)以億計(jì)老年人的福利制度，具備科學(xué)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是其可持續(xù)發(fā)展的重要保證。然而，各地不僅沒有提出一個(gè)合理完善的參考體系，而且缺乏明確且科學(xué)的制定依據(jù)。譬如遼寧規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)變動(dòng)情況和服務(wù)價(jià)格情況自主決定，有條件的地方可制定統(tǒng)一的市級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，甚至有些地區(qū)是以家政服務(wù)的價(jià)格來制定養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[5]，很少有地區(qū)是在充分調(diào)查和科學(xué)評(píng)估老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（四）資金來源渠道單一

充足且可靠的資金來源是養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度順利運(yùn)行的根本保障。從12個(gè)省份的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策來看，各地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的資金主要來源于地方財(cái)政，有些地區(qū)由省級(jí)財(cái)政獨(dú)自承擔(dān)（如山西和吉林），有些地區(qū)來源于省市縣三級(jí)財(cái)政（如遼寧、湖南、西藏和甘肅），還有些地區(qū)來自市區(qū)兩級(jí)財(cái)政或者區(qū)級(jí)財(cái)政（如天津、重慶和北京），只有上海、江蘇和四川等少數(shù)地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼資金還來源于彩票公益金，尚無省份涉及家庭、社區(qū)、企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)組織等其他重要資金來源渠道。

（五）制度的覆蓋范圍狹窄

毋庸置疑，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼覆蓋范圍的大小不僅關(guān)乎這一制度的實(shí)施效果，而且關(guān)乎其公平與否。由12個(gè)省份的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策可知，各地在確定覆蓋范圍時(shí)主要考慮年齡、收入、健康狀況、居住狀況、是否低保和戶籍等因素，其中年齡、收入和健康狀況是最常用的指標(biāo)。在具體實(shí)踐中，各地基本上是綜合其中的幾個(gè)因素來確定補(bǔ)貼對(duì)象，比如2016年湖南根據(jù)戶籍、收入狀況、健康狀況來確定補(bǔ)貼對(duì)象，當(dāng)年只有26.3萬(wàn)老年人符合條件[14]，而2019年北京則以健康狀況、經(jīng)濟(jì)狀況和年齡來確定補(bǔ)貼對(duì)象，當(dāng)年僅有75萬(wàn)老年人符合條件[16]。由是觀之，各地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度主要覆蓋失能失智老人和經(jīng)濟(jì)困難老人等特殊群體。截至2019年4月，全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的惠及人數(shù)僅為360.4萬(wàn)，然而與此同時(shí)，我國(guó)65歲以上的老人和失能半失能老人分別高達(dá)1.76億和4000多萬(wàn)。[17]換言之，當(dāng)前僅有2.05%的65歲以上老年人和9.01%的失能半失能老人被養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度所覆蓋，絕大多數(shù)老年人仍被拒之門外，不僅嚴(yán)重影響制度的實(shí)施效果，而且會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的“懸崖效應(yīng)”。

四、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度優(yōu)化路徑

面對(duì)來勢(shì)洶洶的老齡化社會(huì)，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的順利推進(jìn)除了要遵循社會(huì)福利制度的運(yùn)行機(jī)制和發(fā)展規(guī)律外，更要以服務(wù)對(duì)象的基本需求為基礎(chǔ)，并充分考慮我國(guó)的基本國(guó)情。簡(jiǎn)而言之，在保障目標(biāo)上，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度應(yīng)當(dāng)使老年人的生活質(zhì)量不斷提高，力求使其活得體面且有尊嚴(yán);在保障水平上，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并滿足老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求;在保障內(nèi)容上，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度應(yīng)當(dāng)以老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求為基礎(chǔ)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和老年人的合理福利訴求予以完善。進(jìn)而言之，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)適度普惠原則，從當(dāng)前的照顧弱者向惠及全體老年人的方向發(fā)展。[18]為此，必須進(jìn)一步優(yōu)化和完善養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。

（一）做好制度頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度之所以存在短板，很大程度上是源于各地在制度建立過程中“摸著石頭過河”而導(dǎo)致的制度碎片化。養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的碎片化嚴(yán)重制約其可持續(xù)發(fā)展，因此當(dāng)務(wù)之急要從“摸著石頭過河”的底線思維走向“架橋過河”的戰(zhàn)略思維，做好養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的頂層設(shè)計(jì)。應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院或者相關(guān)部委在充分調(diào)查和科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上出臺(tái)國(guó)家層面的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策方案，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的基本原則、關(guān)鍵問題和核心事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定，使各地在探索建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度時(shí)“有章可循、有據(jù)可查”，進(jìn)而建立相對(duì)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。建議相關(guān)部門以《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出“完善經(jīng)濟(jì)困難高齡失能老年人補(bǔ)貼制度”[19]為重要契機(jī)，對(duì)各地的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，以實(shí)現(xiàn)各地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的相對(duì)統(tǒng)一。

（二）適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度作為一項(xiàng)適度普惠型的福利項(xiàng)目，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的高低意味著老年人所能享有的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的多寡，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)無論是偏高還是偏低都不利于這一制度的發(fā)展與完善：補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏高在誘發(fā)老年人不合理福利訴求的同時(shí)會(huì)加大各地的財(cái)政支付壓力，而補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低則無法有效滿足老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。因此，各地政府應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研和科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，以老年人的合理福利訴求、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及政府的財(cái)政實(shí)力為主要依據(jù)，適度提高養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并逐步建立與物價(jià)指數(shù)、平均工資以及服務(wù)價(jià)格等要素有機(jī)聯(lián)動(dòng)的科學(xué)調(diào)整機(jī)制，從而有效地滿足老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。

（三）制定科學(xué)的補(bǔ)貼依據(jù)

各地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏科學(xué)的依據(jù)，不僅造成寶貴的養(yǎng)老服務(wù)資源錯(cuò)配，而且不利于這一制度的高質(zhì)量發(fā)展。事實(shí)上，數(shù)以億計(jì)的老年人是一個(gè)顯著的異質(zhì)性群體，尤其是數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的失能老人更是如此，可以概要地把他們分為輕度失能老年人、中度失能老年人和重度失能老年人，這些不同程度失能老年人在基本養(yǎng)老服務(wù)需求方面存在顯著差異。因此，為了瞄準(zhǔn)和滿足不同老年人群的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼依據(jù)，根據(jù)不同老年人群體的經(jīng)濟(jì)、健康和居住狀況以及其他因素（認(rèn)知、年齡和社會(huì)貢獻(xiàn)等）進(jìn)行分層分類，然后進(jìn)行科學(xué)合理的測(cè)算和評(píng)估，力求制定的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)能夠有效匹配不同類型老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，從而實(shí)現(xiàn)這一制度的高質(zhì)量發(fā)展。

（四）拓寬資金來源渠道

按照福利多元主義理論，福利資源的供給不能也不應(yīng)當(dāng)完全依靠政府，企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)和家庭等主體也負(fù)有不可推卸的責(zé)任。包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)改革實(shí)踐的基本方向是政府主導(dǎo)下的多元合作供給。[20]實(shí)際上，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度存在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低和制度覆蓋面窄等問題，均與資金來源渠道單一緊密相關(guān)。故而，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，大力拓寬資金來源渠道，積極引入社會(huì)力量[21]，尤其是企業(yè)、社區(qū)和社會(huì)組織等重要責(zé)任主體，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的人力、物力和財(cái)力，構(gòu)建政府與企業(yè)、社區(qū)以及社會(huì)組織等重要主體互聯(lián)互通的多元化責(zé)任體系，在養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度資金供給責(zé)任上實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與多方分責(zé)，實(shí)現(xiàn)資金來源渠道多元化和社會(huì)化。這不僅可以有效彌補(bǔ)政府福利資源的不足，而且可以增強(qiáng)重要責(zé)任主體的責(zé)任意識(shí)，還可以為老年人提供更加豐富的服務(wù)項(xiàng)目，從而有效提升老年人的生活福祉。

（五）擴(kuò)大制度覆蓋面

養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度作為緩解老年人養(yǎng)老服務(wù)困境的一項(xiàng)重要制度安排，覆蓋盡可能多的老年人是有效發(fā)揮其積極功能的重要前提。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度覆蓋面的高低，也關(guān)乎這一制度的公平與正義。因此，針對(duì)各地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的覆蓋面嚴(yán)重偏低問題，應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)大這一制度的覆蓋面，適度放寬養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的獲取條件，將盡可能多的老年人納入其中，使更多的老年人從中受益，進(jìn)而有效降低福利的“懸崖效應(yīng)”。為此，各地在合理評(píng)估和科學(xué)測(cè)算當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與政府財(cái)政實(shí)力的前提下，可以考慮從以下幾方面著手：一是由80歲及以上的高齡老年人逐步拓展至75—79歲的中高齡老年人，二是由失能失智老年人和經(jīng)濟(jì)貧困老年人等適度延伸至部分相對(duì)困難的普通老年人，三是由城鎮(zhèn)老年人逐步拓展至農(nóng)村老年人，使越來越多的老年人共享改革與發(fā)展紅利，進(jìn)而有效提高其生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。

注釋：

（1）12個(gè)省份分別為北京、上海、天津、江蘇、遼寧、吉林、山西、湖南、重慶、四川、甘肅和西藏。如無特殊說明，后文中的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和資金來源等數(shù)據(jù)均來源于這些省份的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策方案。

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（責(zé)任編輯 焦德武）