中國退役軍人工作體系的決策邏輯與機制重塑

王增文

摘要：中國共產黨成立百年以來，退役軍人工作體系的決策邏輯和治理機制不斷演進，嵌含于革命戰爭、計劃經濟和社會主義市場經濟發展的變遷之中。不同的歷史階段塑造了不同的內容、模式和方式。通過梳理退役軍人工作體系的政策演變過程，探尋中國退役軍人工作體系的決策邏輯，剖釋不同決策主體與行動主體社會合作網絡治理機制及互動博弈關系。從決策邏輯來看，退役軍人工作體系政策安排呈現出顯著的多元化圖景，形成了由復原優撫到政府安置再到靈活就業最后到服務與保障體系的演進方式;從功能邏輯來看，退役軍人工作體系的建構過程集中體現為由補償到保障再到彈性最后到內生激活的演變方式;從機制邏輯來看，機構的協同機制則呈現為從緊密縱向協同到松散政府—市場橫向協同再到緊密綜合交叉多元主體協同的演化機制。在探尋這一系列變遷動力因素和行動機制的基礎之上，從組織合力、協調機制兩個方面優化退役軍人工作體系的決策邏輯和機制重塑路徑。

關鍵詞：退役軍人工作體系;決策邏輯;機制重塑

中圖分類號：C913? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）05-0155-007

一、引 言

中國共產黨成立百年以來，退役軍人工作體系決策邏輯和治理機制的變遷歷程表明，由復原優撫到政府安置、靈活就業再到服務與保障體系的演進方式，在本質屬性上型塑了從外生干預到內生激活、從系統性到復雜性的演化趨勢。習近平總書記指出：“各級黨委政府要高度重視建立健全退役軍人服務保障體系，盡快推進這項工作，努力做到全覆蓋，實現有機構、有編制、有人員、有經費、有保障。”因此，退役軍人工作體系理念的建構、決策邏輯的形成和決策機制的優化凸顯的并非是“量”的疊加，而是“質”的提升，這種演進性的邏輯逐步“嵌含”于退役軍人工作體系的構建和實踐之中。退役軍人工作體系有交叉性與復雜性等顯著特性，在實踐過程中，既存在中央軍委機關與國務院各機構間的職能銜接、轉換與交叉問題，同時也涵蓋了地方各級政府主體機構與社會機構間的權責配置問題。基于此，2018年3月的國務院機構改革方案整合了中央軍委政治工作部、后勤保障部、民政部、人力資源和社會保障部的相關職能，組建了“退役軍人事務部”，從體制上理順了權責的匹配職能。

由于退役軍人工作體系涉及多元客體，涵蓋了退役士兵、復員干部、轉業干部、離退休軍人和傷殘軍人等。不同客體的工作體系所需的保障機制、生產要素、服務資源以及價值訴求呈現出明顯的差異化、多元性、個體化特征。然而，退役軍人工作政策體系在決策和執行過程中陷入了供給不足、迭代滯后、權責模糊和協同不暢的行動困境。十八大以來，為適應退役軍人的多元化工作需求，不斷優化中國退役軍人工作的政策體系，軍隊機關和黨政機構相繼出臺了市場化安置、職業教育、技能培訓、稅收優惠和服務提供等一系列工作保障政策體系。[1]在多元化政策體系的驅動下，退役軍人工作政策體系在安置舉措、保障措施和服務供給等方面呈現出新的發展特征。有鑒于此，本文將在梳理退役軍人工作體系的政策演變過程基礎上，探尋中國退役軍人工作體系的決策邏輯，剖釋不同決策主體與行動主體社會合作網絡治理機制及其互動博弈關系，在探尋這一系列變遷的動力因素和行動機制之后，從組織合力、協調機制兩個方面重塑退役軍人工作體系的決策邏輯和運行機制。

二、退役軍人工作體系決策的基本原理

退役軍人保障的價值內核兼具國家補償屬性[2]、社會保障屬性[3-4]和公共服務屬性[5-6]的復合性特征，因此，退役軍人工作體系決策原理應從勞動屬性切入，“國家補償說”可以界定為公共產品屬性，“社會保障”說則體現為工作體系的準公共產品屬性，而工作體系的“服務保障說”則集中體現為公共服務屬性。這構成了構建新時代中國特色退役軍人工作體系決策的基本原理與理論基礎，并以此進行退役軍人工作體系決策的頂層設計，重塑新時代中國退役軍人工作體系的運行機制。一方面，要建立與完善退役軍人工作體系的國家補償制度，重構退役軍人的工作相關權利的救濟，滿足其再就業的合法權益;國家補償制度體系下的就業優先權是退役軍人工作制度的前置性約束。另一方面，要整合完善現有退役軍人社會保障制度體系，將服務保障體系與之相耦合，在做好社會保障與就業系統推進的同時，通過完善服務保障來重塑工作體系的內生激活性，并為剛性的社會保障機制“解套”。

退役軍人這一群體除了國家提供一定的補償外，政府會通過社會保障這一反向杠桿機制將其納入風險保障行列，化解其面臨的基本經濟社會風險;實際上，僅僅通過物質的保障遠遠不能真正解決這一群體面臨的各種社會問題，特別是在退役軍人工作體系的搭建方面，除了通過補償和社會保障提供的保障外，良好的就業環境及再就業和創業能力成為時代課題，而服務保障成為退役軍人工作體系構建的重要生態機制，使每一個退役軍人都能夠在多元化服務保障的平臺下找到適合自身發展的“生態位”。在這個服務保障的提供過程中，如果完全訴諸國家的補償機制和社會保障機制，顯然很難奏效，因為無論是國家的補償機制還是社會保障機制，其基本功能屬性都是標準化和規模化的供給，而軍人工作體系的搭建是整個經濟社會生態下的多元化和個性化需要的滿足。因此，政府需要綜合協調體制內和體制外各個主體和部門。從體制內的部門保障系統來看，軍人事務部門需要協同民政、人社、教育和公安等部門，創造體制內的工作保障體系;從體制外的服務建構系統來看，政府要與市場、社會和社區形成多元主體協同的服務保障體系，搭建退役軍人的二次就業創業培訓渠道、信息和服務保障平臺。

基于對退役軍人工作體系的決策基本原理的剖釋，我們發現，退役軍人工作體系的搭建過程是一個涵蓋了標準化體系建設和多元化體系建設的系統性決策機制。通過國家的補償性退役金，退役軍人可以獲得一個二次就業的補償性啟動資金;通過社會保障的風險保障機制可以獲得一個基本的風險保障和生活保障;在此基礎之上，需要進一步激活退役軍人的人力資本存量和增量，以此來實現其“二次專業化”，激活其內生再就業創業動力，也需要進一步挖掘退役軍人自身的優勢和人力資本的內生性差異，搭建多元化的工作服務保障體系。

三、退役軍人工作機制重塑理念演進

從治理理念來看，整個退役軍人工作保障機制的演化“耦合”于整個經濟社會的變遷過程。理解這一變遷過程，需要從政策入手，因為政策是探尋退役軍人工作體系的決策邏輯與機制重塑的重要“支點”。在政策供給端，資源配置模式、生產要素組合方式和工作價值理念的演變深入影響著退役軍人的工作類型和偏好。布魯爾認為，政策演變的過程是連續性的往復過程，而政策不斷迭代升級，升級的基礎是原生性政策的優化和調整。[7-8]從這個意義上來說，政策本身不存在優劣，政策的有效性取決于政策的適用場景。由此，從退役軍人保障政策的執行過程來看，存在的問題是政策供給嚴重不足，政策缺乏迭代更新導致政策陳舊、供給不足，政策的供給與需求錯位，使得資源配置模式與經濟社會發展相脫節。[9-10]通常來說，政策變遷包括政策維持、政策疊加、政策銜接和政策創新四核層面。[11-12]從目前對退役軍人工作體系的研究文獻來看，大多聚焦于政策本身，并從歷史的維度來梳理制度的變遷，研究過程呈現出零散化和碎片化的樣態，在研究政策的變遷過程中，只是注重政策的羅列和疊加，并未涉及以下兩大問題：一是通過退役軍人工作政策體系變遷中的政策維持、政策疊加、政策銜接和政策創新四核層面來梳理和探尋制度之間的承接性和替代性問題;二是通過政策變遷的邏輯來預測其未來發展圖景，探尋退役軍人工作體系的決策邏輯，以此來重塑退役軍人的工作機制問題。新中國成立以來，適應于經濟社會不同發展階段的需要，中國退役軍人工作體系的決策邏輯、管理體制和服務保障機制集中體現為“三個轉型”：

一是從決策邏輯來看，退役軍人工作體系政策由政府安置轉向市場調節、由統包統配轉向積極就業。計劃經濟時代，退役軍人工作安置政策的基本特征是統包統配，但政策靈動性方面則體現為工作安置政策目標隨著國家與國防建設的需要常做邊緣性調整。隨著經濟體制的轉型，特別是改革開放以后，市場調節下的積極、多元就業體系成為退役軍人工作政策體系構建的主要內容，即在國家統籌規劃下，與經濟體制相契合，實施勞動部門介紹就業和自謀職業相結合的多元就業模式和工作安置方式，搭建起“工作扶持+就業促進+社會保障+工作服務”為主要內容的工作政策保障體系。

二是從管理體制和機制來看，退役軍人工作安置機構由單部門吸納走向多部門協同，最后轉向系統整合。在各級退役軍人事務部門成立前，退役軍人工作保障主要由中共中央和國務院負責決策和協同，形成了各級退伍軍人和軍隊退休干部安置領導小組、軍隊轉業干部安置工作小組、轉業建設委員會和復員委員會，但職能的分散化使得權責在各部門和單位間的配置與協同產生了不協同困境。實際上，退役軍人工作的政策體系和管理機制分屬不同部門，條塊分割的權責配置模式與工作方式在特定歷史情境下有效地保障了退役軍人的工作權益。但完全由政府提供工作安置，本身就與政府的“放管服”精神相背離，也不適應于經濟社會發展的基本要求。隨著經濟社會形勢的發展，在集中統一解決物質補償、風險轉移的社會保障前置性條件下，國務院于2018年組建了退役軍人事務部，有效促進和保障了退役軍人工作安置機構由單部門吸納走向由多部門協同，而最后轉向系統整合的體制機制的權責順暢性。

三是從服務保障機制來看，退役軍人工作安置轉向物質保障、風險規避和服務支撐為主要內容的系統化服務保障體系。2018年以來，隨著退役軍人事務部和各級垂直軍人事務管理部門的相繼成立，中國退役軍人工作安置和保障體系進一步向縱深發展，信息化和數字化的經濟社會轉型促使退役軍人的工作需求產生了多元化和個性化特征，由此導致退役軍人安置保障工作的復雜性加深。為理順基層部門工作流程和提升服務內容的規范化和制度化水平，做好退役軍人服務遞送的“最后一公里”保障工作，習近平總書記指出：“在國家層面加強對退役軍人管理保障工作的組織領導，健全服務保障體系和相關政策制度。”隨著對退役軍人工作服務保障理念的深入理解，根據中共中央和國務院的決策部署，各層級的退役軍人事務部門及各級退役軍人服務中心（站）正積極構建平臺、健全機制和創新工具方法，不斷完善服務內容和模式，依法及時就地解決退役軍人工作服務過程中遇到的異質性矛盾。各級退役軍人事務機構與服務中心（站）正從體制機制上進行完善，并按照“機構+編制+經費+保障”的標準化要求，逐步形成一個橫向到邊、縱向到底的退役軍人服務保障體系。

黨的十九屆三中全會以來，中國逐步建立和完善退役軍人事務系統，有效協調了各方面力量，以更好地為退役軍人服務。通過內部治理結構的科學優化，政府逐步建構讓退役軍人滿意的服務型保障機制。從管理機制的尺度來看，一方面，縱向的管理體制通過退役軍人事務系統的職能定位，能夠發揮其合法性和有效性保障的功能，能夠有效保障退役軍人的補償權、健康權、工作權和發展權等權益;另一方面，從橫向的服務保障機制來看，通過協調政府、市場和社會等多元主體，為退役軍人工作提供多元化和個性化服務。但無論是機制保障還是服務保障，均需要做好軍地間、部門內部、府際間和政社間的協調與溝通，形成各方協同的體制機制。從服務理念的尺度來看，組建退役軍人事務部及各級退役軍人服務中心（站）的根本宗旨在于更好地為退役軍人工作和安置提供服務保障。由此，退役軍人保障和服務機構正逐步通過內部治理結構的協同來全面彰顯保障服務的有效性和高效性，用服務質量的提升作為衡量退役軍人事務內部治理結構有效性的唯一準則，進而為退役軍人提供多元化的優質服務。

四、退役軍人工作保障政策體系的決策理念與治理機制演變

退役軍人工作保障政策體系的演變進程呈現為兩種樣態：固化狀態和演進狀態。固化狀態集中體現在“文化大革命”階段，1966—1976年期間，退役軍人工作保障幾乎停滯，退役軍人工作安置體制癱瘓，各相關工作安置部門被撤銷，地方各級退役軍人工作安置機構處于停擺狀態。演進狀態集中體現在兩個階段，階段一是1949—1965年期間，作為一個農業大國，為休養生息恢復生產，中國政府通過總結歷史經驗，對近千萬退役軍人進行基本的退役安置。階段二是改革開放以來，國家通過持續性的政策項目搭建和部門的設立來為退役軍人工作提供保障，在此基礎之上逐步形成了有效、系統、協同和相對完善的退役軍人工作保障政策體系，目前正逐步探索由政策體系構建向與之相配套的機構整合和部門協同的方向演進，由物質補償和多元化安置向與之相配套的服務保障演進。

在退役軍人事務部成立之前，退役軍人工作保障政策的運行機制體現為各相關的橫向事務性機構各自為政[1]，其中涵蓋了總政治部、總參謀部、總后勤部、民政部門和人社部門等。當退役軍人事務部成立后，這種分散治理、各自為政的運行機制開始以“傳送帶”的方式逐步走向系統化和協同化。換言之，系統治理理念取代了各自為政的單一部門管理理念。總政治部、總參謀部、總后勤部、民政部和人社部逐步從配合主導和牽頭主導向協同支持和協同配合轉型。在這個過程中，補償性理念和風險保障理念開始逐步深化，以制度的體系化形成系統化治理模式，并通過物質保障機制、風險保險機制和服務保障機制逐步落實，人社部門、民政部門和財政部門在退役軍人工作保障中的職能進一步下沉，并繼續深化，從決策端逐步向執行端和功能端拓展。這種轉型逐步以服務保障的形式來呈現，從起初的協助性支持到服務保障職能的延拓暗含著在退役軍人工作體系的構建中，各部門的功能已經從事務決策向政策執行和服務保障轉變，從協同決策和自主決策向協同配合和服務提供轉變。

退役軍人工作保障政策體系的決策理念與治理機制演變過程總體上呈現為政策演進的驅動與動力機制的變遷。這個變遷過程總體上是為了適應退役軍人在經濟社會發展中差異化和多元化的工作需求，具體表征為不同階段政策供給的非匹配性或供給不足而引起一系列的社會問題，由此倒逼與退役軍人工作保障相關的部門不得不重新配置相關決策權與執行權，并不斷催生出新的制度模式和機構協同模式，這也成為退役軍人工作保障體系重構的內生動力源。從協同理念的生成到協同機制的推進還暗含著更多的“默會知識”，這個探索過程的基本意涵是通過補償性的退役金、社會保障制度和差異化的服務保障對不同對象的差異化工作需求實施不同的干預舉措。從經濟社會發展的演變趨勢來看，縱向的決策體系與橫向的治理機構間的協同合作模式為未來中國退役軍人的工作保障體系的構建提供了一種全新的實踐理路。

五、退役軍人工作體系決策機制重塑路徑

中國退役軍人工作體系決策邏輯與治理機制的演進嵌含于革命戰爭、計劃經濟和社會主義市場經濟發展的變遷之中。不同階段的歷史使命塑造了退役軍人工作體系的異質性內容、模式及方式。通過梳理退役軍人工作體系的政策演變過程，探尋中國退役軍人工作體系的決策邏輯，本文剖釋了不同階段、不同決策主體和執行主體社會合作網絡治理機制及其合作博弈關系。從決策體制邏輯來看，退役軍人工作體系政策安排呈現為明顯的多元化樣態，形成了復原優撫→政府安置→靈活就業→服務與保障體系的變遷路徑;從功能邏輯來看，退役軍人工作體系的建構過程則集中體現為補償→保障→彈性→內生激活的演變方式;從運行機制邏輯來看，機構的協同機制則呈現為從緊密縱向協同→松散政府—市場橫向協同→緊密綜合交叉多元主體協同的演化機制。在探尋這一系列變遷動力因素和行動機制的基礎之上，本文提出了中國退役軍人工作體系的政策演變和機構間關系的協同機制，應該從組織合力和協調機制兩方面來全面優化退役軍人工作體系制度層面的決策體制和落地層面的運行機制。綜合上述理論和實踐探索，本文結合習近平新時代中國特色社會主義思想對中國退役軍人工作體系建設的戰略要求，就退役軍人工作提出如下的重塑路徑。

（一）充分調動決策和執行主體的協同積極性

在退役軍人事務部成立后，退役軍人工作保障體系逐步形成合法有序、規范科學的組織保障和管理體制、工作運行機制和政策服務保障體系，可以持續提升退役軍人工作保障的統籌力度與執行的有效性。在此基礎之上，完善保障退役軍人就業權利的相關立法，建立相應的制度基礎，要充分吸納軍隊、市場主體和社會組織三大力量，在供給端逐步建立系統完善的退役軍人工作培訓體系;在需求端搭建起國家、市場和社會就業的需求體系，暢通退役軍人的就業信息渠道，為保障新時代退役軍人安置工作提供重要的信息基礎。通過多主體共同推進，建立起完善的退役軍人工作保障的體系，讓更多的退役軍人能夠擁有暢通化的就業渠道，以此滿足其多元化的就業需求，從而以最小的成本找到適合的工作崗位。這個過程要充分發揮退役軍人事務部門在軍隊、市場主體、社會組織方面組織協同的核心優勢，形成多元共治的工作合力。由此，應當從組織合力、協調機制兩個方面來全方位優化退役軍人工作體系的決策邏輯和協同、銜接機制。

（二）建立信息共享、功能完備和銜接順暢的協調機制

從機構的運行機制來看，各機構的職能都比較單一，無法解決退役軍人工作的多元化需求，而且機構間各自為政，缺乏合作決策和協同推進的動力機制，由此導致總體合作治理的規模小、領域交叉滲透能力弱等現象普遍存在。由此，在重塑退役軍人工作保障體系的治理機制的過程中，應通過退役軍人事務部和退役軍人服務保障中心（站）對內做好職能協調，按照有效的權責配置進行職責分工;對外機構間要建立系統有效協同推進的合作機制，重構退役軍人事務部門和民政部門、人社部門、財政部門、軍委機關部門及其他社會組織的橫向協同機制。通過暢通內外體制機制，逐步重構黨中央決策、退役軍人事務部負責、相關政府機構協同、部門服務的退役軍人工作保障體系。具體來看，應當搭建退役軍人工作的“1+2+3”保障體系。

1.搭建“1”個中央—省—市—縣—鎮有機融合的“央—地”五級工作平臺。按照屬地化執行保障原則，中央及省級層面的行動機制主要體現為依其所管轄的央企及國企的子企為主要保安置渠道，適時擴大到地方其他央企及子企;地方行動機制中的“地”，主要是市、縣（區）相關職能部門為主要行動平臺，以街道（鎮）為服務中樞推進多元化保障。由此完善服務機制，促進保障的有效性和行動的精準化。

2.重構“2”項橫向交流與協商協調運行機制。這就要求平臺能夠做到定期舉行會議，中央部委，省、市、區、縣和鄉鎮能夠一同開會（如視頻會議），摒棄以往會議層層傳達所引發的失真問題，實時開展工作交流，完善信息溝通機制;基層服務部門提出退役軍人服務保障的各類問題，通過平臺“自下而上”地收集和討論“最后一公里”的政策落地問題，以此找到工作中存在的痛點和難點問題。

3.構建“3”級立體服務網絡，第一級網絡為央地的各退役軍人服務中心，協調落實就業創業、工作權益保障和數據信息采集等有關政策措施，組織實施退役軍人適應性培訓和職業教育、技能培訓等服務;第二級網絡為基層黨組織、各社區、村“兩委”積極配合退役軍人服務中心（站），做好退役軍人工作服務保障的宣傳員、信息員、聯絡員和服務員，利用信息優勢就近聽取退役軍人的工作訴求，突出個性化、一對一、面對面服務，主動登門入戶宣講工作保障政策、解決實際問題;第三級網絡為社會組織、社工和社區間協同推進，退役軍人事務部門主要提供標準化服務，而通過“三社聯動”的行動機制，可以為退役軍人工作提供多元化和個性化的服務保障。

（三）建立系統完備、軍地銜接、信息共享的服務協同機制

1.退役軍人工作培訓體系在政策目標上應由注重“信息暢通”和“機會拓展”向“能力延展”和“質量提升”轉型。縱觀改革開放以來中國退役軍人工作培訓政策體系的演變過程，我們發現政策維持和政策疊加是退役軍人工作培訓體系的主要特征，并聚焦于退役軍人職業培訓信息的提供。這種政策體系的建構模式是典型的“沖擊—回應”模式，與改革開放以來經濟社會發展的模式和價值理念相關聯，與社會主要矛盾的演變過程相耦合。由此，退役軍人職業培訓績效的最終檢驗標準在于能否順利實現就業，通過獲得合適的工作而重新融入社會。那么，這個過程一方面取決于退役軍人接受工作培訓的機會，另一方面更取決于接受到高質量的工作培訓機會，這兩者最終由作為“中樞”的用人單位進行檢驗。 基于此，退役軍人工作培訓體系在政策目標上由注重“信息暢通”和“機會拓展”轉向“能力延展”和“質量提升”。

2.在退役軍人工作決策方面，社會組織、院校和企事業等利益相關主體應由“外驅力參與”轉向“內驅力參與”，在這個過程中，決策主體要秉承退役軍人工作保障的補償性理念、風險規避理念和服務保障理念。向退役軍人提供學歷教育和職業培訓是對其為國防安全付出的“特別犧牲”而實施補償的一種形式，本質上是給予該特殊群體從部隊走向社會的一種功能性“平滑”過渡。這個性質決定了退役軍人教育和職業培訓決策要以風險規避為一個基本邏輯起點，促使軍隊、政府、院校和企業等重要主體積極參與決策，最終以服務保障的理念來協同貫徹各項保障政策。

五、結 語

在實際的決策過程中，退役軍人教育和職業培訓政策體系的搭建幾乎完全是訴諸各級政府，軍隊、企事業與院校等利益相關者并未真正參與，也缺乏參與的積極性。企事業單位用工權和招聘屬性隨市場經濟的變化而不斷地調整，由此使得政府強制性地為退役軍人提供就業機會的可行性越來越小。那么，就必須在退役軍人從軍隊系統走向社會系統間設計一個緩沖系統，即借助學歷教育和職業培訓，提升退役軍人的人力資本水平成為退役軍人工作保障的最優選擇。在新時代軍事與國防現代化系統性改革的背景下，退役軍人事務部和退役軍人各級服務中心相繼成立后，退役軍人工作保障決策與行動就有了一個“中樞”平臺，在這個“中樞”平臺下，形成軍隊、院校、企事業單位、退役軍人代表和教育、培訓專家等主動參與的協同機制，共同研究退役軍人教育和職業培訓的決策問題，使得政策的出臺更加科學性、有效性和民主性，由此形成退役軍人學歷教育與職業培訓的責任共同體和利益共同體。唯有如此，方能使得退役軍人真正習得技能，獲得適合自身稟賦和意愿的職業，也能夠提升能力，為未來的可持續發展提供動力，在退役軍人從軍隊系統走向社會系統間能有一個“平滑”的緩沖系統為其提供前進的動力保障。

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（責任編輯 焦德武）