探索環境政策的聯結機制
——基于北京市新“限塑令”政策文本分析研究

李紅玉，姚佳利，何心怡，阿爾法·買買提，孟 鑾

（中國礦業大學（北京），北京 100083）

隨著社會經濟的發展，具有全球性影響的環境問題日益突出[1]。在全球各國日益重視環境衛生、走可持續發展道路的背景下，我國于2020年頒布《關于進一步加強塑料污染治理的通知》，對塑料制品從生產、流通、使用和回收處置全過程的各個環節都做出了更加詳細的規定[2]。為貫徹落實黨中央、國務院關于進一步加強塑料污染治理的決策部署，各地區、各部門出臺了相關法規文件，這些政策文件也被稱為新“限塑令”。本文以北京市為例，在充分閱讀北京市“限塑令”政策的基本概念和理論的基礎上，對北京市2020年以來發布的新“限塑令”政策進行梳理，總結我國塑料污染治理的現狀和困境，探索環境政策的連接機制，針對分析結果，給出“限塑令”政策的優化建議。

1 政策文本收集與選擇

1.1 政策文本收集及篩選

本文遵循質性研究方法論框架，采用政策文本量化的方法對收集篩選到的文本進行深入研究。政策文本的收集渠道有兩個：一是進入北京市人民政府網站，在“政策文件”、“要聞動態”及“政務信息”等版塊進行“塑料”“塑料污染”關鍵字查找；二是在百度中搜索北京市關于“限塑令”政策的新聞。為確保所研究的政策文本契合研究主題且避免重復分析，本文所選政策文本為北京市級各部門出臺的政策。政策文本的收集及篩選遵循以下三個原則：第一，相關性原則，政策文本的內容中必須含有“限塑令”政策等字眼，以保證文本與“限塑令”政策有關；第二，規范性原則，即選擇的文本應為政府發布的規范性文件等；第三，時效性原則，即文本應為2020年1月1日之后發布的政策文本。基于以上三個原則，從2020年1月1日起截至2021年7月30日，最終篩選出11份市級政策文本。所選研究政策見表1。

表1 市級政策文本

1.2 政策文本類型化分析

1.2.1 文本類型分析

2020年以來北京市關于新“限塑令”政策的文本類型涵蓋了計劃、管理條例、通知、標準、意見、公示信息6種，其中通知占6項，計劃占1項，公示信息占1項，標準要求占1項，管理條例占1項，意見占1項。由此可見，北京市發布的“限塑令”政策文本類型較多。此外，北京市發布的“限塑令”政策文本類型以“通知”居多，合計占比 54.5%。

1.2.2 發行主體分析

政策文本的發行主體主要分為獨立發布和聯合發布。在市級發布的政策文本中，獨立發布的政策有7項，占政策文本總數的63.6%。兩部門聯合發布的政策有3項，占政策文本總數的27.3%。4個部門聯合出臺的政策有1項，占政策文本總數的9.0%。在市級發布的政策文本中，北京市發展和改革委員會和北京市生態環境局作為參與主體，起到了主要的政策引導作用。可見，關于“限塑令”政策的制定主要是由單一的部門獨立發布的。

2 政策文本內容分析

2.1 分析單元與編碼分析

“編碼是標簽或標示在研究中所匯集描述性或推論性資料的意義單位”[3]。“將資料簡化成為有組織且條理連貫想法的組合”[4]。編碼目的是對政策內容進行提煉并概括為不同節點，直至無法提煉出新的節點。筆者使用 Nvivo11.0PLUS工具對篩選出的11份市級政策內容逐句進行編碼。具體編碼過程如下：首先，通過上文所述方法及規則搜集政策文本。其次，對所選政策文本進行分類、梳理和重新命名，然后將文本資料內容導入Nvivo11.0PLUS 工具中，對政策文件內容進行仔細閱讀與逐句分析，不涉及“限塑令”政策工具及政策作用對象的文本為無效政策文本，而后對所有有效文本內容進行提煉并設置節點，最終形成自由節點3大類共16小類（命令控制型政策工具節點7個，經濟激勵型政策工具4個、自愿型政策工具5個），參考點共107個（見表2）。邀請另一位編碼人員基于同樣的文本資料進行二次編碼，最終編碼一致率為86.9%，一般認為計算結果達到 80% 以上就符合信度檢驗的標準，說明本文的編碼具有較高的可信度。

表2 對“限塑令”的部分編碼

2.2 政策分析框架的構建

2.2.1 政策工具維度——X維度

根據政策工具發揮作用的強弱程度，將環境政策工具分為命令控制型政策工具、經濟激勵型政策工具和公眾參與型政策工具三類[5]。這三類政策工具為“限塑令”政策分析框架的X維度（見表3）。

表3 “限塑令”的政策工具

命令控制型政策工具來源于國家機關的強制性權力，具有較強的控制性和約束性[6]，在分析中包括管制、行政處罰、標準規范、制定目錄、制定相關制度方案、實行目標責任制和監督檢查這7個具體的政策工具；經濟激勵型政策工具主要是利用市場將環境行為與成本收益聯系起來，釋放市場信號刺激人的行為動機[7]。在分析中，經濟激勵型政策工具包括市場化機制、用者付費、獎懲結合和政府采購4個具體的工具；社會參與型政策工具更加強調除政府以外的公民、企業和社會組織等主體的參與，注重培養各主體的“限塑”觀念，從而促進行為的改變，分析中將社會參與型政策工具分為宣傳教育鼓勵、信息公開、社會組織參與、企業參與和公民參與五個具體工具。

2.2.2 政策作用對象的角度——Y維度

根據環境政策作用對象的類型，將“限塑”政策的作用對象分為公共機構、企業、居民和公共設施及場所這四種類型[8]。限塑”政策作用于不同的主體表現為各主體所要承擔的責任和執行的政策不同。以這四種政策作用對象的類型作為“限塑令”政策分析框架的Y維度。最終以政策工具的類型為X維度，政策作用對象為Y維度構建“限塑令”政策二維分析框架。如圖1。

圖1

2.3 “限塑令”政策量化分析

2.3.1 政策工具維度政策量化分析——X維度

通過對北京市市級層面新出臺的11項政策的相關政策文本導入Nvivo中建立節點，對文本進行逐字編碼，最終確定16個節點，107個參考點，得出北京市“限塑令”政策在基本政策工具維度的頻數統計，如圖2。

圖2

統計數據顯示，命令控制型政策使用率最高，占到政策工具總量的 70.1%。其次是占比24.3%的社會參與型政策工具和占比5.6%的經濟激勵型政策工具。在命令控制型政策工具中管制工具占比最高，達27.1%。其次是監督檢查政策工具，占比達15.9%，占比最少的是制定目錄的政策工具。在經濟激勵型政策工具中，主要運用到獎懲結合、市場化機制、用者付費和政府采購這四項工具，但是占比都很小。在社會參與型政策工具中，宣傳教育工具運用最多，占比達到14.0%，其次是企業參與，占比5.6%，公民參與、社會組織參與和政府信息公開這三種工具的使用比例最低。橫向對比可知，這三種政策工具的使用比例差異懸殊，政策制定者更偏向于使用命令控制型政策工具，采取強制性手段來“限塑”，并輔之以社會參與型的政策工具，對經濟激勵型政策工具的使用占比最低。

在具體的政策工具中，政府的管制工具使用最多，監督檢查工具使用數量次之，說明政府更多的是運用監督和管制等手段來禁止塑料制品的使用，社會參與工具的使用比重雖然相對來說較低，但是使用比較頻繁，可以看出政府也越來越傾向于從改變各主體的觀念入手治理塑料污染，經濟激勵型政策工具使用比重最低，可以看出政府吸取了舊“限塑令”主要使用經濟杠桿和價格機制的教訓，更注重管理和監督。

2.3.2 政策作用對象維度政策量化分析——Y維度

在政策工具維度的分析的基礎上，將具體的政策節點進一步分析，將每一政策工具所針對的不同政策作用主體進行統計，分析結果如圖3。

圖3

在“限塑令”政策作用的對象中，107條編碼內容中涉及公共機構、企業、居民、公共設施的條款數量分別為51，36，7，13，其中公共機構占比最高，達到47.7%，其次是企業，占到總量的33.6%，二者受關注程度差別不大，而作用于居民的政策條款較少僅占6.5%。可見，我國塑料污染治理工作中的政策作用對象仍以公共機構為主，政府決策的重點多集中于用規章制度、管制、監督管理、技術標準等手段來指導“限塑”工作。一方面，這是吸收了舊“限塑令”缺少監管的“教訓”的結果，另一方面是因為我國政府更多的是一個“包攬”各項事務的政府，政府的權力是較大的。但是，政府過多的“包攬”各項事務，也會導致社會各主體自主參與到“限塑”工作中的積極性不高，而過度依賴于政府。但是，隨著政府管控逐漸發揮作用，“限塑”宣傳工作在社會中的不斷推進，居民自主參與感也會逐漸增強，需要更多地開發更加豐富的社會參與型政策工具和富有激勵效果的經濟激勵型政策工具，使“限塑”政策能夠持續地進行下去。

3 結論及反思

3.1 新“限塑令”政策存在的問題及反思

3.1.1 社會主體單一，各主體參與積極性不高政策工具所針對的目標對象主要以政府部門、企業等為主，至于針對民眾的則很少。主體單一造成的影響是北京市新“限塑令”政策表面上是政府主導，政府包攬了各項事務，但實際上是政策的執行缺乏執行力，社會各主體自主參與到“限塑”工作中的積極性不高，參與不充分。另外，“限塑”工作面大，全由政府大包大攬的治理方式不僅制約了其他主體的發展，也必將造成“限塑”工作管理的欠缺，影響新“限塑令”政策的治理效果[9]。

3.1.2 政策多使用命令控制型政策工具，具有一定的局限性北京市在新“限塑令”相關的政策工具結構相對而言是失衡的，政策以命令控制型政策工具為主，而與之相輔相成的經濟激勵型政策工具和社會參與型政策工具領域相對而言則略顯空白。激勵政策少而懲罰政策多，這樣的政策結構會導致民眾積極性不高，參與意愿不強，沒有興趣或不愿參與到政策中去，這也就導致了政策推行的進程緩慢，難以在短時間內達到可觀的效果。命令控制型政策工具能在較短時間內實現“限塑”治理，適用效果的可達性和確定性存在優勢。但命令控制型政策工具存在監督和制裁成本較高、對企業缺乏足夠的激勵、適用范圍有限等局限，可能使得“限塑”工作治理效果缺乏可持續性[10]。單一地依賴控制命令型政策工具，不可避免地會導致官僚主義甚至腐敗等問題，而政策執行的持久性不足，前期“聲音大”，后期“效果差”的現象屢見不鮮[9]。較少使用經濟激勵型政策工具和社會參與型政策工具，也抑制了市場和社會在“限塑”工作上的力量和作用。

3.2 政策建議

3.2.1 強化獎懲并行制度

國家既要注重監督和執法，又要開拓相應的經濟激勵和獎勵機制，激發市場的活力。如對塑料替代品研發廠家和零售商家的激勵及對使用環保材料的消費者的激勵，激發群眾自覺消費環保產品，企業商家自覺使用環保產品[11]。要獎懲并行，才能使公眾更能接受國家的政策，提高參與感與積極性。

3.2.2 明確“限塑”的主體責任，全社會多元參與

由于“限塑令”政策關系到多個執行部門，因此明確責任歸屬十分必要，以此來避免因部門過多而造成的多頭管理或是責任推諉。各級政府要發揮好統領作用，協調各所屬部門，引導部門之間實現通力配合[12]。同時，要向社會宣傳新“限塑令”政策，拓寬非政府部門組織、社會公眾參與“限塑”工作的渠道和方法，調動起積極性和參與度。

3.2.3 加強政策工具之間的優化組合

由于每種政策工具都有各自的優勢和局限性，使“限塑”工作具有復雜性，需要多種政策工具的組合。首先，應優化命令控制型政策工具，適當減少懲處、禁令和整改等工具的使用頻率；其次，漸進式擴充經濟激勵型政策工具；最后，拓展社會參與型政策工具的使用方法，探索“限塑”工作公眾參與和社會監督的新渠道和新途徑[13]。多種政策工具配套使用，使政策工具多元化的可行性成為可能，推動新“限塑令”政策更好地推進落實。