黨領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的回顧與啟示

陳晨

摘 ? 要：建黨一百年來村級(jí)權(quán)力監(jiān)督主要經(jīng)歷了萌芽、初步建立、深化改革和全面創(chuàng)新的歷史過程。從政黨-國(guó)家-社會(huì)的研究視角，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的演變邏輯可以概括為：從宣傳式教育向制度化約束轉(zhuǎn)變，從單一性治理向系統(tǒng)性治理轉(zhuǎn)變，從運(yùn)動(dòng)式參與向法治化參與轉(zhuǎn)變。在一百年來村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的艱辛探索實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨在村級(jí)權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行方面積累了彌足珍貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，特別是在黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心、綜合監(jiān)督和法治思維等方面為新時(shí)代創(chuàng)新村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制提供了啟示。

關(guān)鍵詞：村級(jí);權(quán)力;監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D267 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.004

文章編號(hào)：1009-6922（2021）06-24-06

村級(jí)權(quán)力監(jiān)督是全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的基本內(nèi)容，也是高水平全面建成小康社會(huì)和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。建黨一百年來，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督制度不斷完善，監(jiān)督機(jī)制不斷豐富，監(jiān)督實(shí)踐不斷創(chuàng)新，深入考察建黨一百年來村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的演進(jìn)與邏輯，對(duì)于加快村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)具有一定的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、建黨一百年來村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的演變歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來重視農(nóng)村工作，并在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)和改革實(shí)踐中，就如何監(jiān)督村級(jí)權(quán)力進(jìn)行了不斷的探索和實(shí)踐。中華人民共和國(guó)成立前，黨主要在革命根據(jù)地對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督進(jìn)行初步的探索。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家政權(quán)全面介入鄉(xiāng)村，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制初步確定，但由于種種原因，該階段的探索出現(xiàn)曲折，直至改革開放，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督步入正軌，并在體制機(jī)制上進(jìn)行了深入改革。黨的十八大以后，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督進(jìn)入全面創(chuàng)新階段。

（一）萌芽階段（1921—1949）：思想教育、黨內(nèi)監(jiān)督與整頓村級(jí)財(cái)政相結(jié)合

黨在創(chuàng)設(shè)初期就高度重視農(nóng)村。1927年召開的“八七會(huì)議”確定了土地革命和武裝起義的總方針，將黨的工作重心由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，中國(guó)共產(chǎn)黨廣泛開辟敵后戰(zhàn)場(chǎng)和建立敵后抗日根據(jù)地，許多貧苦工農(nóng)出身的積極分子取得了管理根據(jù)地農(nóng)村的地位。村民通過政治參與直接介入到管理中來。但是，由于農(nóng)民黨員干部文化水平和政治理論水平相對(duì)較低，其無產(chǎn)階級(jí)思想尚未形成，個(gè)人權(quán)威代替組織權(quán)威的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。毛澤東同志曾指出：“黨內(nèi)種種不正確思想的來源，自然是由于黨的組織基礎(chǔ)的最大部分是由農(nóng)民和其他小資產(chǎn)階級(jí)出身的成份所構(gòu)成的。”[1]

該階段，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的主要形式有：一是思想政治教育。這是建黨初期對(duì)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的主要形式。特別是以農(nóng)民運(yùn)動(dòng)為主要載體，黨開展了廣泛的農(nóng)民思想政治教育活動(dòng)，如制定農(nóng)民問題和農(nóng)民教育相關(guān)政策，開辦農(nóng)民夜校和農(nóng)民運(yùn)動(dòng)講習(xí)所等。二是實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督。如《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)政府干部獎(jiǎng)懲暫行條例（草案）》明文規(guī)定：“腐化墮落、假公濟(jì)私、貪贓枉法、包庇蒙蔽者”應(yīng)予懲戒[2]。三是整頓村級(jí)財(cái)政。如晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)規(guī)定了村財(cái)?shù)氖杖牒椭С龅木唧w內(nèi)容，出臺(tái)了《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村概算的規(guī)定》等文件，規(guī)定以邊區(qū)村財(cái)政委員會(huì)負(fù)責(zé)擬定村財(cái)政，然后呈交給村民代表大會(huì)，經(jīng)由村民代表討論，決定通過后再提交區(qū)公所審核并轉(zhuǎn)縣政府備案[3]。

（二）初步建立階段（1949—1978）：國(guó)家政權(quán)全面介入，群眾性政治運(yùn)動(dòng)突出

中華人民共和國(guó)成立以后，為迅速恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民全面開展土地改革。到1952年底，全國(guó)基本完成了土地改革。1958年8月，《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》對(duì)“人民公社是形勢(shì)發(fā)展的必然趨勢(shì)”等六個(gè)方面的問題進(jìn)行了討論。人民公社實(shí)行“政社合一”。但是權(quán)力的高度集中和生產(chǎn)力量的高度集聚使農(nóng)村資源實(shí)現(xiàn)了更高程度的整合，受高指標(biāo)、浮夸風(fēng)和“共產(chǎn)風(fēng)”等影響，村級(jí)權(quán)力濫用、失范等現(xiàn)象一定程度存在[4]。

這一時(shí)期，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的主要形式有：一是發(fā)動(dòng)群眾政治運(yùn)動(dòng)。中央相繼在農(nóng)村掀起“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)、整風(fēng)整社運(yùn)動(dòng)、社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)。如為了從根本上解決“共產(chǎn)風(fēng)”問題，1960年中共中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，明確要“放手發(fā)動(dòng)群眾，整風(fēng)整社”[5]。二是開展廉政教育。在各類運(yùn)動(dòng)中加強(qiáng)思想政治教育，如在農(nóng)村中開展“三反”運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)“教育為主，懲辦為輔”，“目的是團(tuán)結(jié)和教育極大多數(shù)”[6]。三是建立村級(jí)監(jiān)察組織。1962年，黨的八屆十中全會(huì)上正式通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》明確規(guī)定了人民公社各級(jí)監(jiān)察組織的職權(quán)，如“檢查干部有沒有侵犯社員的公民權(quán)利和社員權(quán)利，有沒有其他違法亂紀(jì)的行為”，“檢查徇私舞弊、鋪張浪費(fèi)、多吃多占、貪污盜竊和破壞公共財(cái)產(chǎn)的行為”等。它在機(jī)制上強(qiáng)調(diào)了中央的監(jiān)管，明確提出了中央監(jiān)察機(jī)關(guān)可以“直接過問”[7]。

（三）深化改革階段（1978—2012）：群眾自治機(jī)制不斷深化，監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍建立

隨著改革的深入發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)環(huán)境發(fā)生了顯著變化。1982年，村民委員會(huì)被寫入《中華人民共和國(guó)憲法》，這明確了村級(jí)群眾性自治組織的法律地位。但是這一時(shí)期，許多村干部特別是一些富裕村、城中村的干部權(quán)力明顯增大，在涉及征地、拆遷、項(xiàng)目建設(shè)等問題時(shí)，有關(guān)部門需要依靠村干部幫助推進(jìn)工作。如何加強(qiáng)對(duì)村級(jí)公共事務(wù)的規(guī)范和管理顯得尤為迫切。

這一時(shí)期，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的主要形式有：一是建立村級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)。1987年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，要求“收支帳目應(yīng)當(dāng)按期公布，接受村民和本村經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督”。2004年，浙江省金華市武義縣后陳村建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)村務(wù)、財(cái)務(wù)等實(shí)施監(jiān)督。2010年，修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。”此后，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在全國(guó)各村普遍設(shè)立。二是突出強(qiáng)調(diào)村務(wù)公開。1997年8月，民政部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步建立健全村務(wù)公開制度深化農(nóng)村村民自治工作的通知》，要求各地民政部門提高認(rèn)識(shí)，加大對(duì)村務(wù)公開工作的指導(dǎo)力度。1998年修訂通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》提出：“村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。”2006年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》進(jìn)一步明確規(guī)定：“全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開、村務(wù)公開和黨務(wù)公開。”三是創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。制度的完善推進(jìn)了村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的擴(kuò)面提質(zhì)，各地突出問題導(dǎo)向，相繼探索出了一系列行之有效的民主監(jiān)督形式。如：2002年，天津市薊縣開始探索試行《村“兩委”班子履行職責(zé)承諾書》和《村民權(quán)利義務(wù)約定書》。該承諾書和約定書明確規(guī)定了村“兩委”班子必須怎么辦和群眾可以做什么，實(shí)現(xiàn)了村干部和村民的雙向約束和雙向監(jiān)督;2001年，中共溫嶺市委推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，組織和引導(dǎo)群眾廣泛參與對(duì)公共事務(wù)的決策、管理、監(jiān)督，并把“民主懇談”引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的預(yù)算審查、監(jiān)督過程。

（四）全面創(chuàng)新階段（2012至今）：黨的領(lǐng)導(dǎo)不斷強(qiáng)化，監(jiān)督體系基本形成

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸作出一系列重要論述，多次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作，這為村級(jí)權(quán)力監(jiān)督提供了基本遵循。2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》，從定位、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍、工作方式、管理組織等方面為村級(jí)權(quán)力監(jiān)督指明了方向。

這一時(shí)期，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的主要形式有：一是強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定：“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的各項(xiàng)工作都要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。”以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)誕生地——武義為例，其村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任100%由村黨組織成員兼任。2019年，中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第七條規(guī)定：“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織具備單獨(dú)成立黨組織條件的，根據(jù)工作需要，可以成立黨組織，一般由所在村黨組織或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。在跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織中成立的黨組織，由批準(zhǔn)其成立的上級(jí)黨組織或者縣級(jí)黨委組織部門確定隸屬關(guān)系。”這意味著村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本村的各類組織和各項(xiàng)工作。二是建立立體化監(jiān)督體系。2018年，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》出臺(tái)，明確將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察范圍。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確提出形成“全程實(shí)時(shí)、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系”。這個(gè)部署既體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)建構(gòu)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系的政治考量，也反映了村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系在鄉(xiāng)村治理體系中的重要地位。三是數(shù)字化監(jiān)督平臺(tái)的運(yùn)用。隨著數(shù)字化技術(shù)的普及，村莊借助電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)開展監(jiān)督較為普遍。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出：“推動(dòng)黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)網(wǎng)上公開，暢通社情民意。”2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室印發(fā)的《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》明確提出：“逐步實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、民情收集、議事協(xié)商、公共服務(wù)等村級(jí)事務(wù)網(wǎng)上運(yùn)行。”實(shí)踐中各地也在積極探索，如：2014年，山東省壽光市在全市推行“網(wǎng)上陽(yáng)光村務(wù)”監(jiān)督平臺(tái);2019年，浙江省義烏市開通“村務(wù)清廉釘辦”平臺(tái)等，暢通了村民監(jiān)督的渠道。

二、村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的演變邏輯

建黨一百年來，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨自身所處的歷史方位的深刻變化，村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督在政黨、國(guó)家和社會(huì)層面均發(fā)生了重大的歷史性轉(zhuǎn)變：推動(dòng)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督從事前教育為主到以教育和制度并重的全過程監(jiān)督，從國(guó)家政權(quán)的單一監(jiān)督到多元系統(tǒng)性監(jiān)督，從無序監(jiān)督走向規(guī)范監(jiān)督。

（一）政黨向度：從宣傳式教育向制度化約束轉(zhuǎn)變

農(nóng)村權(quán)力監(jiān)督的發(fā)展，一個(gè)重要指向是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，深入推進(jìn)基層民主自治，涵養(yǎng)山清水秀的基層政治生態(tài)。建黨初期，新生政權(quán)將村級(jí)干部的權(quán)力濫用定性為“干部作風(fēng)”問題，所以教育成為權(quán)力約束的主要形式。在人民公社時(shí)期，開展教育是運(yùn)動(dòng)型監(jiān)督最為明顯的特征。這一時(shí)期，雖然從國(guó)家層面制定了若干村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的政策，但都散落在各種具體制度之中，且由于制度和機(jī)制的不完善，其實(shí)際對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督作用較為有限。改革開放后，各類監(jiān)督制度漸成體系，黨中央從全局視角對(duì)村務(wù)公開、民主管理和村務(wù)監(jiān)督等進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，為深化村級(jí)權(quán)力監(jiān)督提供了制度保障。特別是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村級(jí)監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督結(jié)構(gòu)進(jìn)行了明確的界定，《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》等一系列配套制度的制定，體現(xiàn)了村級(jí)權(quán)力監(jiān)督運(yùn)用法治思維和制度規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)作的過程。

（二）國(guó)家向度：從單一性治理向系統(tǒng)性治理轉(zhuǎn)變

土地革命勝利后，新生政權(quán)得以深入中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部。中華人民共和國(guó)成立后，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家層面從鄉(xiāng)村汲取資源反哺城市，于是村級(jí)權(quán)力承擔(dān)了國(guó)家下派的各項(xiàng)任務(wù)，普通村民權(quán)力運(yùn)作空間被極度壓縮。這一時(shí)期，村莊雖然建立了村級(jí)監(jiān)察組織，但其作用發(fā)揮有限。稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，資金、資產(chǎn)、資源在農(nóng)村基層加速聚集，農(nóng)村可調(diào)配的資源、資金日漸增多，村干部手中的權(quán)力也越來越大，農(nóng)村基層的利益矛盾與沖突更加多元、復(fù)雜。這也促使黨政部門采取廉政教育、財(cái)務(wù)審計(jì)、履責(zé)督查等方式約束村級(jí)權(quán)力。與此同時(shí)，農(nóng)民的平等意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。各地結(jié)合實(shí)際自發(fā)創(chuàng)造出具有“草根性”的監(jiān)督組織和監(jiān)督機(jī)制，如：浙江省武義縣的“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”、浙江省寧海縣的“村級(jí)小微權(quán)力清單三十六條”等。政府持續(xù)不斷完善村務(wù)監(jiān)督制度。最終，這些創(chuàng)新上升為國(guó)家制度，實(shí)現(xiàn)了基層實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)的良性互動(dòng)。

（三）社會(huì)向度：從運(yùn)動(dòng)式參與向法治化參與轉(zhuǎn)變

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)初期，群眾運(yùn)動(dòng)較為溫和，且農(nóng)民與干部地位上的平等使得農(nóng)民的民主監(jiān)督權(quán)力在形式上有了保障。但是，為應(yīng)對(duì)抗戰(zhàn)困難，鞏固根據(jù)地，群眾運(yùn)動(dòng)逐漸走上激進(jìn)的階級(jí)斗爭(zhēng)模式[8]。在人民公社后期，針對(duì)基層出現(xiàn)的干部作風(fēng)問題、腐化問題，國(guó)家通過向農(nóng)村基層派駐工作隊(duì)的形式對(duì)基層干部開展社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)等群眾運(yùn)動(dòng)，以揭發(fā)、教育、批判等方式監(jiān)督基層干部的權(quán)力。“在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，中共的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為這是由于反對(duì)革命的力量破壞及新興精英的‘蛻化變質(zhì)所引起的。為此，中共通過從外部派工作隊(duì)的方式持續(xù)不斷地開展政治運(yùn)動(dòng)加以整肅。”[9]這種政治式群眾運(yùn)動(dòng)存在著盲目性、不可控性、缺乏規(guī)范性等缺陷。為了改變這一現(xiàn)狀，村級(jí)群眾自治組織建立并不斷完善，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督逐漸超越以往運(yùn)動(dòng)式、功利化的“群眾運(yùn)動(dòng)”，轉(zhuǎn)向常態(tài)化、法治化的“群眾路線”。各地通過實(shí)施民主懇談會(huì)、民主聽證會(huì)、民主議事會(huì)和民情溝通日等形式，主動(dòng)組織、引導(dǎo)群眾參與農(nóng)村政策制定、實(shí)施、監(jiān)督，將涉及村里公共利益的“人”“事”“財(cái)”作為監(jiān)督對(duì)象，將監(jiān)督貫穿于整個(gè)村莊公共事務(wù)管理的過程中，充分調(diào)動(dòng)群眾參與村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的積極性，暢通村民常態(tài)化行使民主權(quán)利的通道。

三、村級(jí)權(quán)力監(jiān)督演變的經(jīng)驗(yàn)啟示

建黨一百年來，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督在政黨、國(guó)家和社會(huì)層面均取得了明顯的成效。這些成效不僅體現(xiàn)在小微權(quán)力腐敗案例的查處上，也體現(xiàn)在黨的基層執(zhí)政合法性的鞏固和執(zhí)政能力的提升上。在一百年來村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的艱辛探索實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨在監(jiān)督村級(jí)權(quán)力運(yùn)行方面積累了彌足珍貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)代創(chuàng)新村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制提供了啟示。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，著力鞏固黨的基層基礎(chǔ)，發(fā)揮黨對(duì)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的政治引領(lǐng)作用

政黨組織在鄉(xiāng)村政治整合中發(fā)揮著重要的作用[10]。村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的演變伴隨鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變遷和黨自身建設(shè)的發(fā)展。黨組織作為鄉(xiāng)村治理的核心主體，逐步嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)行動(dòng)中，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和引領(lǐng)社會(huì)治理。在村級(jí)組織體系中，黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，監(jiān)委會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證村級(jí)權(quán)力監(jiān)督朝著正確方向前進(jìn)，才能保證權(quán)力有序行使。

新時(shí)代，加強(qiáng)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的根本點(diǎn)在于：通過黨建嵌入，發(fā)揮政黨力量的政治資源、組織資源和黨政資源等比較優(yōu)勢(shì)，使黨的基層組織在鄉(xiāng)村社會(huì)得到延伸和滲透。一是加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)，謀劃村務(wù)監(jiān)督發(fā)展方向、基本原則、重大政策，鞏固發(fā)展好村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村現(xiàn)代治理格局。二是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。積極推進(jìn)村黨組織班子成員兼任村民委員會(huì)成員、村黨組織副書記或分管紀(jì)檢工作的成員兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任，提高村民代表中的黨員比例，從制度上保證黨組織對(duì)基層各類組織的領(lǐng)導(dǎo)。三是加強(qiáng)工作領(lǐng)導(dǎo)。完善村級(jí)重大事務(wù)決策“五議兩公開”機(jī)制，積極支持村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)依法行使職權(quán)，把基層黨建和基層治理及規(guī)范村級(jí)運(yùn)行結(jié)合起來，不斷夯實(shí)基層基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持以人民為中心，著力貫徹黨的群眾路線，發(fā)揮群眾在監(jiān)督中的主體作用

毛澤東曾多次強(qiáng)調(diào)“讓人民來監(jiān)督政府”。黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“讓人民監(jiān)督權(quán)力”。人民群眾亦是村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的主體，但依靠人民群眾并不等同于一定要發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)。改革開放前，群眾運(yùn)動(dòng)成為村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的主要形式之一，并長(zhǎng)期被納入“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的軌道，這種做法曾使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)為此付出了沉重代價(jià)。改革開放后，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的歷史演變展示了群眾對(duì)自身利益的關(guān)注、對(duì)法律賦予監(jiān)督權(quán)的行使、對(duì)村級(jí)治理現(xiàn)代化的探索實(shí)踐，是基層群眾首創(chuàng)精神的集中體現(xiàn)。特別是黨的十八大以來，黨領(lǐng)導(dǎo)并帶動(dòng)群眾共同參與村級(jí)權(quán)力監(jiān)督，形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，打造了共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。

新時(shí)代，加強(qiáng)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的關(guān)鍵點(diǎn)在于：提振村民對(duì)權(quán)力監(jiān)督和鄉(xiāng)村治理的信心，提升他們對(duì)權(quán)力監(jiān)督的關(guān)注度、參與度，強(qiáng)化利益相關(guān)性和組織化程度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村的身份回歸、利益回歸和情感回歸。具體而言，一是要通過監(jiān)督方式方法的創(chuàng)新拓展使村級(jí)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共決策供給與村民參與有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)村民的獲得感，從根本上提高村民自愿參與監(jiān)督的積極性。二是要增強(qiáng)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督組織成員的監(jiān)督能力。突出政治標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以購(gòu)買服務(wù)的方式引導(dǎo)專業(yè)人員進(jìn)入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)隊(duì)伍。針對(duì)不同村的特點(diǎn)，精準(zhǔn)配備民情監(jiān)督員，增強(qiáng)群眾監(jiān)督力量。三是要保障和落實(shí)群眾的監(jiān)督權(quán)，規(guī)范集體資產(chǎn)、農(nóng)民建房、干部報(bào)酬、財(cái)務(wù)收支管理等村務(wù)工作，滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的新期待，把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政的全部活動(dòng)之中。

（三）堅(jiān)持綜合監(jiān)督，著力健全村級(jí)權(quán)力運(yùn)行體系，搭建立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

村級(jí)權(quán)力監(jiān)督不斷演進(jìn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力來自基層黨委政府和鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)村莊有效治理的共同訴求，破解權(quán)力不對(duì)稱和信息不對(duì)稱下的“信任危機(jī)”。從“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與制約理論來看，村級(jí)小微權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了從黨的一元監(jiān)督到“書記-主任”二元制約，再到多元監(jiān)督的權(quán)力配置之結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換必然引起監(jiān)督系統(tǒng)的重新構(gòu)建。歷史經(jīng)驗(yàn)也證明，隨著農(nóng)村社會(huì)的快速變遷和原子化程度不斷加深，完全依靠村級(jí)內(nèi)生力量實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實(shí)的，而是需要國(guó)家進(jìn)一步整合權(quán)力，為有效監(jiān)督提供條件，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理有效。

新時(shí)代，加強(qiáng)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的著力點(diǎn)在于：理順村級(jí)組織之間的關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行監(jiān)督力量的系統(tǒng)整合，規(guī)范村級(jí)權(quán)力的有序運(yùn)行，推動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的上下貫通。一是整合監(jiān)督力量。構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、“第一書記”監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督和村民群眾監(jiān)督的高效融合體系。優(yōu)化村級(jí)班子結(jié)構(gòu)，全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村級(jí)紀(jì)檢組織、村經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)督委員會(huì)的合署運(yùn)作。二是規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)行。制定“小微權(quán)力”清單，繪制村級(jí)重大事項(xiàng)決策流程圖。嚴(yán)格執(zhí)行村級(jí)重大事項(xiàng)決策“五議兩公開”制度，推行村級(jí)事務(wù)票決機(jī)制，實(shí)行村級(jí)重大事項(xiàng)提級(jí)管理。三是創(chuàng)新監(jiān)督方式。運(yùn)用村級(jí)權(quán)力智慧監(jiān)督系統(tǒng)，突破傳統(tǒng)監(jiān)督形態(tài)，對(duì)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督組織“賦能”、對(duì)村民“賦權(quán)”，為村民監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供可能和技術(shù)支持，進(jìn)而使村級(jí)治理走向“以民為本”的治理轉(zhuǎn)型之路。

（四）堅(jiān)持法治思維，著力推進(jìn)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的制度建設(shè)，建立健全監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)制度建設(shè)，形成完善有效的監(jiān)督機(jī)制，是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的根本途徑。改革開放以前，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督注重從思想道德上加強(qiáng)對(duì)人的教育和“改造”，忽視從制度上強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的規(guī)制和約束，這導(dǎo)致監(jiān)督出現(xiàn)隨意性甚至破壞性。只有作出規(guī)范的剛性制度安排，把權(quán)力運(yùn)行納入法治軌道，才能保證村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的穩(wěn)定性、連續(xù)性和有效性。

新時(shí)代，加強(qiáng)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的支撐點(diǎn)在于：突出用制度管權(quán)、管事、管人，著力把村級(jí)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，把厲行法治作為治本之策，圍繞授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，完善決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。一是在用制度管權(quán)上，明確村級(jí)權(quán)力事項(xiàng)內(nèi)容、實(shí)施主體、權(quán)力依據(jù)及操作流程，進(jìn)一步健全“小微權(quán)力”規(guī)范運(yùn)行體系。二是在按制度辦事上，總結(jié)、提煉村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)做法，構(gòu)建包含監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督流程等要素在內(nèi)的村務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)對(duì)村級(jí)決策事務(wù)運(yùn)行的事前、事中、事后監(jiān)督，健全村級(jí)重大事項(xiàng)糾偏機(jī)制，建立村干部廉情評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步完善監(jiān)督制衡機(jī)制。三是在靠制度管人上，圍繞村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的考核、保障、退出機(jī)制等方面，著力形成相互配套、相互銜接的激勵(lì)體系。各項(xiàng)村務(wù)監(jiān)督制度有機(jī)聯(lián)結(jié)成一個(gè)科學(xué)完整的閉合系統(tǒng)，以此保障整個(gè)監(jiān)督工作的良性運(yùn)作，有效實(shí)現(xiàn)制度對(duì)權(quán)力的規(guī)制功能。

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