中國老年人力資源開發的路徑選擇

全俊戈 陳寧

摘 ? 要：以老年人力資源優化開發來積極應對人口老齡化是我國今后的戰略安排。低齡老年人力資源豐富、預期壽命和健康預期壽命逐步增長、老年人平均受教育水平提高和工作經驗優勢突出是我國開發老年人力資源的優勢。但是目前我國經濟欠發達地區老年人力資源閑置問題嚴重、尚未形成全面細致的相關法律、老年教育不全面不均衡等問題仍然突出。破解老年人力資源開發困境需要從完善老年人就業法規、建立靈活的退休機制、加強老年就業的社會宣傳力度、大力發展老年教育、因地制宜開發鄉村老年人力資源、創新老年人力資源開發形式等幾個方面著力。

關鍵詞：老年人力資源;老年紅利;積極老齡化

中圖分類號：C91 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.017

文章編號：1009-6922（2021）06-93-06

我國自2000年進入老齡化社會以來，經過20年的發展，即將從輕度老齡化邁向中度老齡化，老齡社會新形態的格局已經形成且不可逆轉。與老年人口規模快速擴張、勞動年齡人口規模與比例持續下降、少子化態勢進一步加深的新人口格局相伴，經濟社會發展格局也正在進行深刻的變革和調整。2020年，黨的十九屆五中全會提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”“積極開發老齡人力資源”，必將推動我國應對人口老齡化的相關公共政策和制度環境建設。為此，有效破解制度梗阻，消除老年歧視，探索開發和利用老年人力資源的新路徑，充分發揮老年群體的規模優勢，使“人口紅利”轉向“老年紅利”，將對緩解人口老齡化帶來的社會經濟壓力提供堅實的支撐。

一、老年負擔轉向老年紅利的現實需求

2000年第五次全國人口普查結果顯示，我國60歲以上人口達到1.3億，占總人口比重為10.2%，表明我國在21世紀初期就已經進入老齡化社會。此后，中國的老齡化水平與老年人口規模“疊加增長”。2020年第七次全國人口普查結果顯示我國60歲以上人口已達2.64億，占總人口比重達18.7%，較2000年翻了近一番。其中65歲以上人口為1.9億，占比13.5%[1]。數據表明，“十四五”時期，中國將邁入深度老齡社會[2]。

如此龐大的老齡人口數量與正在發展中的社會經濟共同構成了我國社會“未富先老”的局面。勞動年齡人口數量和比例的雙雙下降使得老年撫養比不斷攀升，人口數量紅利進入尾聲，醫療供給、養老金等社會保障問題愈發突出，老齡化帶給中青年人和社會保障系統的壓力不容小覷。如何突破“未富先老”“未備先老”的困境，在高速老齡化和經濟發展之間尋求平衡，實現“老有所養”和“老有所為”，是一個亟待突破的現實問題。

發達國家“銀發經濟”起步較早，并針對老年人力資源開發制定了較為完善的法律法規。韓國早在1991年就制定頒布了《老年人就業促進法》，規定了老年人基準雇傭率、稅收減免政策、老年職位培訓等相關政策，規定企業有義務雇傭高齡勞動者。日本在2007年頒布的《老年人雇傭促進法》確定了政府等公共部門在招聘時應優先考慮老年人的47種職業類別[3]。“銀發經濟”的實踐經驗為我們提供了老年人力資源開發可借鑒的實例，事實證明在不可逆轉的老齡化背景下，開發老年人力資源可以促使一部分人從消費轉移到生產，減輕家庭養老負擔，緩解勞動力短缺，促進社會經濟的發展。

我國在2019年印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》中，把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，提出要提升新增勞動力質量、構建老有所學的終身學習體系，提高我國人力資源總體素質。要推進人力資源開發利用，實現更高質量和更加充分就業，確保積極應對老齡化的人力資源總量足、素質高，以此改善人口老齡化背景下的勞動力有效供給。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，進一步提出要積極開發老齡人力資源，發展銀發經濟，實施漸進式延遲法定退休年齡。這些政策措施無不反映了國家要以老年人力資源優化開發來積極應對人口老齡化的戰略安排。當前及今后很長一段時間，人口老齡化都是我國的基本國情。老齡化態勢已然不可逆轉，只有積極應對，化被動為主動，識別阻滯老年人力資源開發中的現實困境，精準施策推動“老年負擔”轉化為推動社會發展的“老年紅利”，才能有效摘除老齡社會中盛行的“老年負擔論”的負面標簽，進而在快速人口老齡化進程中實現第一次人口紅利向第二次人口紅利的躍升。

二、老年人力資源開發的可行性

（一）低齡老年人力資源豐富

“低齡老年人力資源”是指年齡在60至69歲具有勞動意愿和勞動能力的老年人口。第七次全國人口普查數據顯示，60-69歲的低齡老年人口占我國60歲及以上人口的55.83%，約有1.9億，是我國老年人口的主力軍。這個階段的人們剛剛退出工作不久，身體健康，對工作較為熟悉，參與社會活動的意愿較中高齡老年人更加強烈。年齡的增長會帶來需求的改變，根據馬斯洛需求層次理論，這一年齡段的老年人大部分已經實現了較低層次的需求，已經習慣于參與社會勞動，不希望在退休后被邊緣化，社會責任感和奉獻意識較強，渴望繼續發揮余熱以實現自我價值。

雖然低齡老年人的就業意愿較強，但是近年來中國老年人口就業率整體偏低且在持續下滑[4]。2017年我國低齡老年人口就業率不足5%，70歲以上老年人口就業率遠低于60-69歲老年人，同韓國32.9%的老齡人口就業率相比有不小的差距。分地區來看，鄉村老年人口第一產業就業率較高，由于沒有退休金的支持，他們不得不選擇繼續務農以維持生計，但第二、第三產業就業率明顯偏低;城鎮老人生活條件相對較好，他們的生活負擔壓力較小，就業率較鄉村老人來說偏低一些。有研究表明，老人就業率雖然不高，但是他們照料孫子女和參加社區志愿活動的意愿和比例都處在較高水平，證明了老年人社會參與意識較強，開發潛力大。

（二）預期壽命和健康預期壽命逐步增長

伴隨著改革開放以來經濟水平的不斷提高，尤其是醫療技術的發展迅速和社會保障制度的逐步健全，居民人均預期壽命有所增長。根據國家衛健委發布的《2019年我國衛生健康事業發展統計公報》顯示，2019年我國居民平均預期壽命為77.3歲，健康預期壽命也增長至68.7歲，主要健康指標總體上優于中高收入國家的平均水平，我國人口的平均預期壽命正處于不斷延長的階段。低齡老年人口大多處于較為健康的狀態，仍有精力參與工作，居民的繼續勞動的時間得到了有效延長。更長的預期壽命意味著老年人力資源更新速度可以適當放緩，老年教育與培訓的成本更低而收益更大。平均預期壽命的延長與身體健康素質的提高使得老年人力資源的開發有了堅實的生理基礎[5]。

（三）老年人受教育水平較高和工作經驗優勢突出

根據《老齡藍皮書：中國老年人生活質量發展報告（2019）》公布的數據來看，低齡老年人受教育年限整體高于高齡老年人，60-69歲的低齡老年人未上過學的比例為21.5%，而80歲及以上老年人未接受過學校教育的比例高達53.7%。分地區來看，城鎮老年人接受過中學教育的比例為35.5%，高出鄉村老年人（15.6%）近20個百分點;城鎮老年人接受過大學及以上教育比例（5.9%）遠遠高于鄉村地區（0.1%），可見城鎮低齡老年人口受教育程度更高而就業率較低，蘊含巨大開發潛力。

長期的工作經歷使老年人累積了青年人無法比擬的經驗優勢，豐富的生活閱歷賦予了他們做出更合理決策的認知基礎，也減少了他們接受新知識和新技術的認知成本。現代社會需要智力勞動的工作愈發增多，高級技術和更深領域的研究需要更多有知識有經驗的人參與，這給了已經無法從事高強度體力工作但擁有智力優勢的老年人更多的就業機會。

三、我國老年人力資源開發面臨的困境

（一）經濟欠發達地區老年人力資源閑置

我國的老齡化有一個顯著的特點就是城鄉差異明顯。從第七次全國人口普查公布的2020年城鄉人口的結構來看，城鎮人口占比63.89%，鄉村人口占比36.11%。城鎮人口數量和比例的明顯上升說明在過去的十年里我國的城鎮化建設取得了明顯的成效。但是在更進一步挖掘鄉村數據時我們可以發現，鄉村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%、17.72%，遠遠高于全國平均水平，并與城鎮化趨勢呈負相關。鄉村60歲以上老人數量已超過1.2億，平均5個鄉村人口中就有一個是老年人，但他們在城鎮化過程中卻極容易被忽視。由此可以預見，未來農村養老將會面臨更大的壓力。

青年人口流遷規模的不斷增大帶來的不僅僅是農村老年人數的增多和比例的上升，同時也導致空巢老人數量不斷增多。有數據顯示，2020年我國農村空巢老人數量保守估計已達5000萬人[6]。物價水平的連續上漲讓許多農村老人賴以為生的農業收入不足以支撐其生活支出，他們被迫在農業生產之外尋找其他收入渠道。但是相對城市第三產業的快速發展和高新技術行業的興起，農村經濟發展一直處于薄弱環節，許多經產業轉移從城市來到農村的工作崗位需要繁重的體力勞動和長時間高強度的付出，這并不是大多數60歲以上老人能夠承受的。雖然農村的老年人力資源非常豐富，但現有崗位和農村老人就業能力的不匹配造成了農村老年人力資源的閑置與浪費。

（二）老年人力資源開發政策尚不健全

2018年我國修訂了《中華人民共和國老年人權益保障法》，修訂后的法律圍繞老年人家庭贍養與扶養、社會保障、社會服務、社會優待、宜居環境、參與社會發展和法律責任進行了大方向上的政策指引，但并未有細致的探討和明確的規定，鼓勵老年人再就業和保障老年人參與勞動權利的內容僅在第七章中有所提及。而且，現行的《中華人民共和國勞動法》并不能完全地保護老年人勞動再就業權益，相關領域還存在分歧。根據不同的法律理解，不同的人對老年人與用人單位之間的法律關系有著不同的判斷[7]。

老齡化的本質是人的自然衰老、身體機能的下降，老年人參與勞動工作最令人擔憂的就是安全和健康問題。在資本逐利的背景下，企業雇傭老年人時需要考慮老年人的健康問題，其成本必然會比雇傭青年勞動力高，所以企業可能會通過損害老年人權益或直接雇傭青年勞動者的方式獲取更大的利潤，這無疑會對老年人再就業的積極性造成打擊。然而，目前為止我國還沒有一部成文的法規來規范老年人力資源市場，保障老年人再就業時的合法權益;政府也沒有給予企業相應的財政補貼使企業優先考慮老年員工。

（三）老年教育缺乏全面性、均衡性

老年教育是終身教育體系中的一個環節，所以它和其他教育環節一樣，目的都是促進個體的全面發展，進而促進整個社會的進步。但我國如今的老年教育并沒有發揮出應有的作用，老年大學作為開展老年教育的主陣地，教學內容僅僅局限在福利知識、娛樂知識和保健知識[8]。老年教育的實際內容少，并且很少向老年人傳遞“老有所為”、全面參與社會發展的價值觀。以西安市為例，雖然市內各區縣都有老年大學，但是老年大學仍報名緊張、報名難、一所難求，而且大多數老年大學都場地狹小。各級老年大學質量參差不齊[9]，多數老年大學還停留在“閑暇教育”層次，高質量、差異化課程數量少，教學質量難以保證，很難滿足老年人力資源開發需求[10]。

四、促進我國老年人力資源開發的政策建議

（一）完善老年人就業法規，建立靈活的退休機制

促進高齡勞動者就業是勞動者平等就業權的基本要求之一[11]，權利必須要有具體可行的法律來保障。我國應盡快出臺促進和保障老年人再就業的相關法律，確保老年人力資源的開發有法可依。同時，各級政府應明確政策落實責任，規范老年人力資源市場，積極推動老年人再就業的有序進行。政府應動員社會各界為有意再就業的已退休和失業老年人提供再就業的平臺和機會，同時給予雇傭高齡勞動者的企業一定的財政補貼或稅收減免。

我國現行退休制度沿用的還是1978年的《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》，40余年過去了，市場經濟的發展、人們預期壽命的增加和思想觀念的轉變都在提示我國現行的退休年齡規定不再適合我國經濟社會的發展，亟需變革。“十四五”規劃明確提出，要按照“小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧”等原則，逐步延遲法定退休年齡。延遲退休的政策有助于低齡老年人繼續用自己的知識和技能參與社會勞動，為家庭帶來收入，而且可以減輕社會的老年撫養壓力，緩解勞動力短缺引發的勞動力供需市場矛盾。

不同的職業對退休年齡有著不同的需求，政府可以根據不同職種的職業特點確定各行業的工作年限，在充分考慮老年人身體健康狀況和就業意愿的情況下延長老年人的從業時間。還需要完善政策法律保護繼續從業的老年人的勞動者權益免受侵害，適當給予他們更高的福利津貼和退休金，實現更加靈活、富有彈性的退休制度。

（二）加強“老有所為”宣傳，提高社會認可度

社會上對老年群體參與就業的認識誤區主要有老年負擔論、過時論和搶飯碗論等，這些錯誤認識給老年群體貼上了負面標簽，認為老年人就業意義不大，甚至認為老年人會和青年群體產生就業競爭，影響適齡勞動人口的就業。需要指出的是，老年人再就業一般會選擇繼續從事原來的行業和工作，他們有著經驗優勢和技術優勢，能夠緩解人力資本市場的高級人才短缺問題，具有很強的不可替代性，所以老年人力資源開發與青年群體就業并不沖突。他們甚至還可以將經驗傳授給下一代，為行業培養更多的優秀人才，促進行業的良性發展。加強“老有所為”的宣傳，需要消除負面輿論對老年人就業的影響，弘揚敬老愛老的社會風尚，構建年齡友好型社會，引導更多老年人進入勞動力市場。

開發老年人力資源不僅要讓如今的老年人意識到自己需要勞動工作、繼續為社會奉獻自己的知識和力量，還需要讓即將進入老年即準老年人認識到進入老年期或者是退休并不意味著徹底地休息，而是個人事業的另一種開始，再就業、參與社會勞動是自我價值實現的另一種方式。準老年人在未退休時了解并接受“老有所為”的價值觀，有助于減少后續老年教育的成本，為老年人力資源的可持續開發提供堅實的認識基礎。同時，要在全社會范圍內消除對老年人的就業歧視，逐漸轉變社會舊有的“重養不重用”的養老觀念。

（三）大力發展老年教育

老年教育作為終身教育的一部分，不應只局限于修養和娛樂，它應該為人的繼續發展和全面發展服務。如今科技的快速發展使得許多老年人被隔離在數字世界之外，但是開發老年人力資源要求老年人跟上時代的步伐，掌握更多的現代技術。所以老年教育應該更加實用化、智慧化、數字化，讓老年人在接受老年教育的同時學習并使用數字設備，以便將來在工作生活中實踐運用，利用老年教育化解老年人“數字鴻溝”問題。

老年教育可以利用科技發展，構建智慧老年教育系統[12]，發展遠程教育，平衡教育資源不足帶來的矛盾;可以在互聯網上創建老年論壇、老年法律政策咨詢平臺等，為老年人提供信息交流查詢的渠道。老年大學還可以與職業培訓學校合作[13]，為老年人提供職業技能教育，幫助他們掌握就業本領，實現高效就業。老年教育的發展需要政府和社會不斷增開老年大學，有條件的地方可以在社區養老照料中心開設社區老年大學，突破老年人欲學無門的窘境。老年大學的配套設施要及時更新并進行適老化改造，完善無障礙服務功能[14];課程設置應以人為本，注重專業技能和專業思維的培養，更加具有實用性，切實提高老年大學的教學質量。

（四）因地制宜開發鄉村老年人力資源

鄉村振興，人是最主要因素，眾多的老年人口是鄉村發展的一筆寶貴財富。開發老年人力資源要求我們不能把過多的老年人力資源束縛在土地上，要積極地改進農業生產方式，推進農村土地承包經營權的流轉，在確保農業帶來的收益不變或增多的前提下把老年人從土地中解放出來。在鄉村開發適合當地老年人的產業，充分調動老年人就業的積極性，發揮老年人在當地居住時間長、了解多的優勢發展產業經濟，為老年人提供一些較輕體力、注重經驗的工作，這是老齡化程度不斷加深的鄉村社會可持續發展的路徑之一。例如有特色旅游資源的地方可以依靠老年人對其家鄉的熟悉和熱愛發展特色的鄉村旅游，利用旅游和文創產業帶動鄉村經濟發展;有非物質文化遺產的“手藝”村可以發展特色工藝品制造，老年人可以利用代代相傳的精湛手藝致富，既保護和傳承了非物質文化遺產，又帶動當地就業增收。

在鄉村地區設立村鎮一級的老年就業中心，通過鄉親鄰里之間傳幫帶的方式帶動老年人就業。但熟人幫帶僅僅是一個方面，搭建鄉村就業平臺還需要開發多樣的老年就業渠道，打破老年就業路徑單一的問題。當地政府需要做好招商引資工作，調整產業結構，積極籌劃第三產業發展，大力發展服務業，為老年就業創造條件。

（五）創新老年人力資源開發形式

互助養老、互惠養老模式是鄉村人力資源開發和養老問題相結合的產物。互惠照料是指以政府為主，統籌各方資源，面向失能和半失能老年人提供的養老照料，它是一種類似于市場行為的養老方式，即被照料者或其家屬付費獲取照料服務，照料者付出自身勞動以獲得一定的收入[15]。互惠照料也可以借鑒“時間銀行”模式實現養老的代際傳遞，低齡老年人可以向中高齡老年人提供養老照料并獲取報酬或未來養老資源。這樣一來，低齡老年人在離家不遠的地方即可實現就業，不僅解決了老年人就業問題，也為高齡老年人提供了養老保障。在創新人力資源開發形式的過程中，政府則需要通過加強頂層設計、發放財政基金扶持、組建人力資源隊伍等各種措施減少代際補償機制的負外部效應[16]。

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