實現我國“碳達峰、碳中和”目標財稅激勵政策路徑探析

姚玥

【摘要】全球氣候變化無常，環境治理迫在眉睫，2021年我國明確“碳達峰、碳中和”戰略目標。財稅政策作為促進綠色低碳發展的重要手段，發揮著調節、保障和引導作用。然而目前我國財稅政策在促進綠色低碳發展方面還存在諸多問題，財政補貼不合理，低碳發展的財政投入總量小，低碳稅收體系不健全等。為此，政府應發揮財稅政策的調控作用，大力支持新能源產業發展和技術創新，同時完善綠色稅收制度，落實稅收優惠政策，從而實現雙碳目標，推動我國綠色低碳發展。

【關鍵詞】碳達峰、碳中和；綠色低碳；財稅政策

【中圖分類號】F812.42

一、引言

全球氣候問題是當前國際經濟發展面臨的一個重大難題，世界各國氣候應對措施也在不斷改進和完善，各國共同協作應對環境惡化已經是大勢所趨。2003年英國頒布的白皮書《我們的能源未來：發展低碳經濟》中，率先意識到低碳發展的重要性并提出推進低碳經濟發展，隨后發達國家也陸續投入到低碳經濟改革和發展當中。我國作為最大的發展中國家，也是能源消耗大國，“低排放、低耗能、低污染”的低碳經濟發展刻不容緩。近期習近平出席上海合作組織成員國元首理事會第二十一次會議發表的重要講話中提到走開放通融之路，提倡綠色能源，支持綠色低碳可持續發展項目等，深化各國經貿、能源、創新、環保等領域合作，堅持以人為本，實現可持續發展1。此次講話提到的發展綠色能源、低碳經濟是實現我國高質量發展的重要環節。

何為“碳達峰、碳中和”？“碳達峰”是我國二氧化碳的排放在某個時間點不再是增長的趨勢，而達到一個峰值后逐步回落。我國承諾將在2030年前實現傳統化石燃料活動以及工業生產過程與自然資源利用等活動產生的溫室氣體排放不再增長，而是達到一個峰值。“碳中和”是指國家、企業、個人在一定時間內直接或間接產生的二氧化碳或溫室氣體排放的總量，通過植樹造林、節能減排等形式，以抵消碳排放量，實現正負抵消，達到相對的“零排放”2。

“低碳”顧名思義就是減少空氣中二氧化碳的含量并控制二氧化碳的排放量，低碳經濟則是在減少傳統化石能源消耗的依賴，利用現代技術在降低大氣污染的情況下促進經濟發展。財稅政策是政府促進綠色低碳發展的重要手段，發揮著引導、調節、保障作用。而目前，我國碳排放離達到“雙碳”目標還有著很大一段距離，同時低碳經濟發展存在市場失靈現象，低碳技術創新升級、污染排放治理等低碳發展成本加重，可能導致市場存在不可控的狀況，由于綠色低碳經濟發展擁有正外部性的作用，因此需要政府利用財稅手段，落實節能減排、使用清潔能源，優化產業結構調整；為了推動綠色能源轉型，促進低碳技術創新，我國各級政府通過財稅政策的引導和激勵作用，緩解低碳技術投入以及環境治理成本壓力，助力實現“雙碳”目標。

二、促進實現雙碳目標財稅政策現狀

（一）我國低碳經濟發展的現狀

目前，我國低碳發展面臨著諸多挑戰：首先我國傳統化石燃料需求、能源消耗仍然大量存在，經濟結構優化與能源轉型困難。我國目前還處在工業化中期，隨著人口的增加以及城鎮化進程的加快，對于化石能源的需求也持續增加，因此短時間內中國經濟不可能徹底擺脫對傳統化石能源的依賴，也正是因為我國工業化、城鎮化任務還尚未完成，既要發展經濟，同時又要控制能源使用和CO2的排放，能源使用主要以傳統化石為主，其中傳統化石所產生的絕大組成部分是二氧化碳氣體，因此傳統化石燃料還大量利用在工業生產中。其次是人口規模一定程度上阻礙低碳經濟發展，我國作為人口大國，在經濟發展和人民生活消費中也在產生大量二氧化碳氣體。據統計，在生活耗能方面，2019年人均能源消費量同比上漲1.8%，其中人均電力、天然氣消費量同比上漲5.4%和6.8%，人均二氧化碳排放量為7.1噸，因人口規模大造成碳排放量的規模較為龐大。最后是低碳技術創新資金投入成本高、回報時間長、收益不穩定為低碳轉型帶來了不確定性。低碳技術的創新能夠合理、高效的利用能源，促進綠色低碳轉型，為節能減排提供有效的技術途徑。其中包括碳捕捉、碳交易。碳捕捉、利用和封存技術對工業所產生的CO2搜集起來，并利用合理方法將其儲存，避免排放到大氣當中，被捕獲的碳可以用來進行石油開采、煉制等。碳交易是我國減少碳排放實施的一種市場機制，交易對象通常為主要溫室氣體CO2的排放配額。2011年我國對深圳、上海、北京、廣州等8個城市采取“碳交易”實施試點，從成交情況來看，歷史平均成交價格約為30元/噸，價格波動區間為15～45元/噸，而同期歐洲碳市場排放許可期貨成交價已突破50歐元/噸（折合人民幣約400元/噸），目前國內試點碳市場價格相較發展多年的歐盟市場仍有一定差距，碳交易價格區間不穩定、碳捕捉所需成本高對低碳技術創新產生不利影響。

（二）我國推進綠色低碳發展的財稅政策現狀及問題分析

促進綠色低碳發展的財稅激勵政策主要有財政環保支出、財政補貼、稅式支出和稅收優惠、政府采購和投資等政策。

在財政支出、補貼方面，據2010—2019年近十年的財政支出數據來看我國環保財政支出金額持續上升，可見我國逐漸對環境問題的重視，環保支出力度在不斷加強，截至2019年，財政環保支出占一般公共財政支出3.09%，僅占GDP比重為0.74%，要達到“碳中和、碳達峰”目標還遠遠不夠，沒有充分發揮財政的支持和保障作用；同時財政專項基金支出，包括燃料處置、污水處理、油污處理和廢棄電器處理等，2019年燃料和污水處理基金支出是全國基金支出的0.65%，占比仍然較小。

在稅收政策方面，2018年出臺《環境保護稅法》，正式將環保稅立法。2019年我國環境保護稅稅收收入為221.16億元，占稅收收入的0.14%；資源稅由從量計征改為從價計征，增值稅、消費稅有關石油、天然氣等自然資源的勘探、開采利用加征計稅等稅收措施對煤炭、石油等自然資源的使用起到了限制作用。但是2019年環境保護稅僅占稅收收入比重的0.14%，說明環境保護稅在稅收制度中的作用并不顯著，且稅率設計還具有不合理現象，如稅率低、稅目分類不明確等。目前稅收優惠還存在一定的問題，如優惠政策推廣不全面、落實不到位，致使企業對稅收優惠政策條例不夠了解等。

在政府綠色采購以及投資方面，政府采購、投資作為發展綠色低碳的政府財政工具，政府部門對環保項目和低碳創新技術進行采購以及專項投資，該措施能夠引導和激勵企業積極環保技術創新。然而政府采購制度不完善，政府—市場的信息不對稱導致企業無法準確獲得政府公開信息以及市場數據；同時綠色金融投資市場機制尚不成熟，導致碳交易、碳期貨等金融市場沒有準確的綠色標準，還存在傳統金融交易問題如信息不夠公開、透明等。最后由于我國低碳技術不成熟，企業環保意識欠缺，對于創新綠色低碳相關的產品，研發技術成本高、回報周期長、不能夠在短時間內獲利，致使企業不愿投入大量資金，因此綠色產業發展緩慢。

三、促進實現“碳達峰、碳中和”目標的財稅激勵政策建議

（一）優化綠色稅制，促進稅制低碳化

稅收政策是具有引導性的一種調節手段，在現有的稅收結構下，繼續深入落實節能環保、新能源、生態建設等相關領域的稅收優惠政策，建立一套完整的稅收優惠體系，如增值稅、企業所得稅對環保項目稅率式優惠以及稅額式優惠，減少稅額，引導企業積極投入環境污染治理、環保技術創新等；其次提高資源稅稅率，拓寬煤炭資源稅稅目，能夠有效控制煤炭資源、能源的利用，促進節能減排；可以提高直接稅比重，通過消費稅引導企業等經濟主體進行低碳活動；加強稅收監管制度，提高企業對綠色稅制的征納意識，能夠有效防控企業污染行為。

（二）健全綠色財政收支體系，引導綠色低碳發展

政府財政支出包括財政補貼、專項基金支出、綠色采購和投資等方式。完善政府財政結構改革，調整政府財政支出結構，合理把握中央與地方財政事權。主要措施包括對企業低碳創新技術給予財政補貼，減輕企業低碳技術創新的成本壓力，對于技術研發回報期長的專利能夠有較為充分的經濟支持；大力發展綠色產業和高新技術產業等新型產業，政府加大對綠色產品的采購以及新型產業的投資，積極引導產業結構優化、綠色能源經濟高效發展；利用財政手段推進社會綠色生產—消費，引導人們低碳生活、低碳出行；合理劃分中央與地方的財政分權以及相關事權，自上而下帶動各地區的綠色低碳發展。

（三）提出區域間差異化綠色低碳財稅政策

東部地區低碳技術發展的水平較高、經濟增長以及生態資源環境也整體偏上，因此對于東部地區，財政應該進一步加大對綠色低碳技術創新支持力度，利用財政環保專項補貼、綠色采購以及稅式支出引導企業創新，吸引企業投資綠色科技產品，提升企業自主創新地位，利用東部地區優先發展，帶動中西部地區平穩發展。

夯實中部地區的經濟增長基礎，尤其中部大多數省份為資源型省份，對資源依賴性強，進行資源改革，優化傳統產業勢必對中部地區經濟發展有一定的沖擊，因此要加強經濟基礎；積極落實產業結構優化措施，推進節能減排的實施，支持發展第三產業，利用中部、東北產業結構轉型、人才補貼的等政策來引進東部地區的高科技創新人才；提高生態改善，政府可以增加財政環保支出，加大中部地區的綠化面積建設、垃圾分類、環境污染治理；提高基層環衛工人的工資，加強基層環保人才隊伍的建設等，提高環保執行力度。

西部地區著力增強經濟平穩發展的財政支出政策，首先是利用西部地區的新型能源如風能、太陽能的優勢，推廣新能源產業發展；其次是加強環保基礎設施建設，如擴大植樹造林面積，提高森林覆蓋率，加大自然碳匯；增加西部地區的社會福利，如教育、民生支出，提高西部地區人的生活水平和教育水平，有利于提高當地人民綠色發展的意識。

（四）建立綠色低碳發展的相關配套措施，發揮市場機制作用

推進“碳達峰、碳中和”目標的實現，需要加強多領域融合。利用環境規制倒逼企業轉型、產業優化、技術創新，環境規制通過收取污染費、排污費等能夠限制高污染、高耗能企業對環境的破壞，需要指定并完善各地區的環境制度，全面落實《環境保護法》等相關法律；各級政府部門也可以利用市場機制，完善“碳交易”“碳投資”等金融交易制度，將碳排放量作為一種商品在市場上進行交易，碳交易被認為是用市場機制應對氣候變化的有效工具，交易對象通常為溫室氣體CO2的排放配額，政府部門對碳排放配額進行總量控制，使得企業碳排放量受到約束，再引入市場交易機制，通過碳排放限額交易來實現資源的最優配置，能夠有效控制碳排放量。

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