深入研究探索 推動內部審計高質量發展

李鳳雛

審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更

好發揮審計監督的作用，需要國家審計、內部審計、社會審計密切配合、通力協作、形成合力。促進內部審計高質量發展，既是適應我國經濟社會進入高質量發展階段的需要，也是內部審計革故鼎新守正出新返本開新的需要。當前應當加強以下八個方面的研究探索。

一、推動內部審計領導機制建設，保障內部審計領導體制權威高效

新修訂的審計法規定國家實行審計監督制度，“堅持中國共產黨對審計工作的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”。《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱《規定》）明確內部審計的領導體制是在本單位黨組織、董事會（或者主要負責人）直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作。建立健全黨組織領導內部審計工作的體制，應當貫徹黨中央決策部署，結合部門單位實際，加強與體制相匹配并能保障體制權威高效的機制建設。總體上，應當以堅持和加強黨的全面領導為統領，把內部審計機構職責調整優化同健全完善制度機制有機統一起來，以推進部門單位內部審計機構職能優化協同高效為著力點，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，著力健全協作配合機制，形成配置科學、權責協同、運行高效的監督網，更好發揮內部審計的監督、評價、建議功能作用。依據原理、制度、實踐，加強黨組織領導內部審計工作體制所需要的機制建設，應當進一步深入研究推進以下六個方面工作。一是黨組織研究決定內部審計重大事項，督促內部審計工作報告制度建立健全，明確報告的內容、形式、頻次等。二是落實內部審計機構嚴格執行重大事項報告制度，內部審計計劃確定、審計情況報告、違規事項處理、違法問題移送等及時向黨組織報告。三是上級內部審計機構加強對下級內部審計工作的指導，在審計計劃、審計工作方案、審計項目實施重點等工作內容中體現黨組織的領導意圖，將黨組織重要決策部署貫徹到內部審計工作始終。四是切實發揮董事會審計委員會管理和指導作用，落實董事會審計委員會作為董事會專門工作機構的職責，審計委員會定期或不定期召開有關會議并形成會議記錄、紀要，加強對審計計劃、重點任務、整改落實等重要事項的管理和指導，督促年度審計計劃及任務組織實施，研究重大審計結論和整改落實工作，評價內部審計機構工作成效，及時將有關情況報告董事會或提請董事會審議。五是建立總審計師制度作為黨組織、董事會（或者主要負責人）領導內部審計管理體制的具體實現形式。總審計師相對于內部審計機構主要負責人的權限層次更高、職責范圍更廣、工作力度更大，是連接董事會（或者主要負責人）和內部審計機構的橋梁和紐帶。建立總審計師制度能夠進一步提升內部審計工作的獨立性和權威性，有利于保障內部審計職責的充分履行，提升內部審計工作質量與效率。六是審計機關履行內部審計指導監督職責應當持續關注內部審計工作的領導體制、職責權限、人員配備、經費保障、審計結果運用和責任追究等情況，注重了解總審計師、內部審計機構負責人的任免情況，必要時提供意見和建議。

二、做好“十四五”內部審計規劃，進一步明確內部審計發展目標

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。中央審計委員會辦公室、審計署發布的《“十四五”國家審計工作發展規劃》，要求加強對內部審計工作的指導和監督，依法核查社會審計機構出具的審計報告，增強審計監督合力。國有企業、金融機構和地方審計機關都在積極制定本單位或本地區內部審計工作的“十四五”規劃，助力推動內部審計實現高質量發展。貫徹落實《“十四五”國家審計工作發展規劃》，制定內部審計發展規劃在基本原則方面應當做到“六個堅持”。即，堅持黨的全面領導，全面落實本部門本單位黨組織對內部審計工作領導的各項要求，堅持和完善黨領導內部審計工作的制度機制;堅持聚焦主責主業，依照法定職責、權限和程序履行職責，堅持原則，恪盡職守，始終做到查真相、說真話、報實情，客觀審慎作出評價和結論;堅持監督與服務并重，準確履行內部審計監督、評價、建議職能，以查核違法違規問題和揭露風險隱患為基礎，深入分析原因，提出建議，推動整改，促進組織完善治理、實現目標;堅持底線思維和風險意識，準確把握新發展階段內部審計工作新特征新趨勢，提高風險研判能力，掌握應對和化解風險的策略，促進單位防范化解重大風險健康平穩運行;堅持改革創新，創新理念、思路和方法，及時揭示和反映新情況、新問題、新趨勢，做到揭示問題與推動解決問題相統一，揭示問題、規范管理、促進改革一體推進;堅持系統觀念，強化統籌協調、整體推進和督促落實，加強上級單位內部審計機構對下級單位內部審計機構的領導，增強工作的前瞻性、整體性和協同性，圍繞“國之大者”謀劃和開展內部審計工作。

經濟學的比較優勢原理告訴我們，內部審計要將有限的時間、精力和資源專注于做好本職工作，聚焦主責主業，切實履職盡責，實現高質量發展，才能更有利于促進組織總價值達到最大。審計機關應當圍繞優化審計資源配置、提高審計監督質效、發揮審計監督效能，持續加強指導和監督，推動內部審計從“有”向“好”“優”發展。基于既有基礎，內部審計應樹立并努力實現“五個更加”的目標。即，內部審計領導體制更加健全，堅持和完善部門單位黨組織領導內部審計工作的體制，構建覆蓋部門單位上下貫通、執行有力的組織體系，健全重要事項向黨組織請示報告制度;內部審計工作機制更加高效，合理配置內部審計機構和人員，構建計劃立項、組織實施、復核審理、督促整改等既相互分離又相互制約的工作運行機制，建立健全與內部其他監督力量的貫通機制;內部審計制度更加完備，依據法律法規及審計機關、行業主管部門的新要求，建立健全和修訂完善本部門本單位內部審計制度，形成覆蓋各業務領域各工作環節的制度體系;內部審計管理更加規范，以提升審計質量為導向，進一步強化審計方案制定、現場實施、問題定性、成果反映、整改落實等管理，強化內部審計人員責任，形成規范有序的管理機制，防范審計風險;內部審計成果更加豐富，扎實開展好各類審計項目，堅持縱向到底、橫向到邊，拓展內部審計監督的廣度和深度，實現機構和業務審計全覆蓋，消除監督盲區。強化審計整改、線索移送和責任追究。

三、積極穩妥探索內部審計工作檢查和社會審計報告核查工作，提升監督效能

《規定》明確，審計機關可以采取日常監督、結合審計項目監督、專項檢查等方式，對單位的內部審計制度建立健全、內部審計工作質量情況等進行指導和監督。對內部審計制度建設和內部審計工作質量存在問題的，審計機關應當督促單位內部審計機構及時進行整改并書面報告整改情況;情節嚴重的，應當通報有關主管部門并追究相關人員責任。《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》（以下簡稱《意見》）進一步明確了審計機關開展日常監督、結合審計項目監督、專項檢查的具體方式和內容等。通過內部審計工作檢查，審計機關能夠及時掌握內部審計機構依法履行職責情況，能夠更加直接、深入了解指導監督對象內部審計制度建立健全情況、內部審計工作開展以及質量效果等情況，指出存在的問題并督促解決，推動規范內部審計行為，強化內部審計質量控制，防范內部審計風險，提高內部審計工作質量和水平。審計機關近年來結合審計項目單獨開展了一些內部審計工作檢查，既總結了內部審計工作經驗，也發現了內部審計體制機制制度不完善、職責履行不充分、審計程序不規范、審計整改不到位等問題，并有針對性地提出了改進的意見建議。被檢查單位積極支持配合檢查，高度重視檢查發現問題整改，進一步健全內部審計工作制度，明確內部審計工作的領導體制、職責權限、人員配備、經費保障、審計結果運用和責任追究等內容，建立檢查發現問題整改臺賬，明確整改期限、責任人和整改完成標準，將檢查發現問題作為參考標準發送到所屬各單位開展全面自查，積極推進解決檢查發現的審計整改不到位問題，制定制度規范審計項目作業流程。實踐表明，加強內部審計工作檢查是促進內部審計高質量發展的重要手段。核查社會審計機構出具的審計報告是審計機關的法定職責。新修訂的審計法規定“社會審計機構審計的單位依法屬于被審計單位的，審計機關按照國務院的規定，有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查”。現行審計法實施條例規定，審計機關進行審計或者專項審計調查時，有權對社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。審計機關開展內部審計工作檢查、社會審計機構出具的審計報告核查，既有利于推動內部審計更加規范開展，促進不斷提升內部審計工作質量和成效，也有利于推進單位重視內部審計工作，在機構設置、人員配備、經費支出等方面給予更多保障。審計機關內部審計指導監督職能部門和組織實施審計的職能部門都應當重視和加強檢查核查工作。當前，檢查、核查工作還處于探索階段，內部審計指導監督部門開展此類工作需要研究把握以下幾個方面：一是既肯定內部審計工作，又對檢查核查發現的問題充分征求內部審計機構、社會審計機構的意見，得到內部審計機構、社會審計機構充分理解和支持，共同推動檢查、核查工作平穩有效開展;二是與審計項目相結合，提前與審計機關組織實施審計的職能部門做好溝通協調，將檢查、核查工作的主要內容和重點等納入審計工作方案，防范檢查、核查風險;三是做好總結提升，推進形成檢查核查方式、內容、重點、問題處理等一系列有章可循的規范，為進一步深化檢查、核查工作奠定基礎;四是加強與審計機關組織實施審計的職能部門的日常溝通聯系，就開展檢查、核查工作對提升內部審計工作質量進而提高國家審計工作效率的重要意義與業務部門達成共識，增強其在審計項目中進行檢查、核查的積極性，增強檢查、核查工作廣泛開展的合力。

四、促進多方協同，推動形成內部審計指導監督合力

內部審計工作涉及我國經濟社會各個領域、各個行業、各個方面。樹立系統性觀念，促進多方協同，推動形成內部審計指導監督合力至關重要。一是加強審計機關內部審計指導監督職能部門與組織實施審計的職能部門間協同。建立內部審計指導監督職能部門與審計委員會辦公室秘書機構及財政、企業、金融、經濟責任審計職能機構溝通協調機制，及時聯系分享內部審計指導監督工作規劃、要點、重大舉措、重點工作推進情況、典型經驗做法、工作成果成效，及時溝通分享黨委政府對相應領域審計工作的重要決策部署、相應領域年度審計工作總體安排、審計項目立項情況、審計項目主要內容和審計重點，以及審計發現的主要問題和整改情況，溝通審計機關利用內部審計成果、被審計單位內部審計工作開展、聘請社會審計開展內部審計工作以及社會審計機構出具的審計報告質量情況。同時，建立與審計機關派出機構的溝通協調機制，充分發揮其派駐覆蓋面廣，與內部審計指導監督對象離得近、看得清、溝通方便的優勢，加強對內部審計工作的日常指導和監督檢查。二是加強審計機關與內部審計所在行業主管部門間協同。《意見》明確要求建立健全與主管部門的協作機制。審計機關應當注重發揮行業主管部門的作用，加強工作聯系，根據行業屬性、業務特點、資金規模等因素，會同制定行業性內部審計指導意見、內部審計工作指引等，協調開展被審計單位內部審計工作分類指導，及時通報監督檢查結果，形成監督合力。三是加強內部審計指導與內部審計監督間協同。《規定》《意見》賦予審計機關內部審計指導和監督兩項職責，審計機關在日常工作中可以通過調研座談、經驗交流、培訓研討、以審代訓等多種方式加強內部審計指導監督對象業務指導，可以采取日常監督、結合審計項目監督、專項檢查等方式，對指導監督對象進行監督。指導和監督應該是相互依存、相互促進的關系。指導是監督的基礎，即先有指導，再有監督;監督是指導效果的檢驗，同時也是以問題為導向的指導。指導做基礎，指的是審計機關應當大力推介、宣傳內部審計應當遵循的原則、應當實現的目標以及應當遵守的規范;監督找不足，指的是審計機關通過監督檢查，發現內部審計存在的問題，提出建議、督促整改;協同促發展，指的是結合監督檢查發現的問題和整改經驗進一步開展指導工作，促進內部審計指導監督工作更好發展。四是用好備案材料促進內部審計與國家審計間協同。《規定》明確，審計機關可以根據工作需要，要求單位將內部審計工作計劃、審計報告、審計整改情況、工作總結等向其備案。實行備案制度以后，審計機關應當積極探索深入研究、分析備案材料的科學方法，真正將備案材料用起來，為審計機關編制年度審計項目計劃、實施審計項目、指導監督內部審計工作提供參考依據，將備案材料作為聯系國家審計與內部審計的重要紐帶，推動內部審計與國家審計協同，切實形成監督合力。

五、促進內部審計工作規范化，筑牢高質量發展基礎

審計監督的基本特點是以事實為依據、以法規為準繩、以查證為手段、以判斷為基礎，這就決定了規范化建設在審計工作中的重要地位。內部審計工作的不斷規范化，不僅能夠提高工作效率、防范審計風險，還能夠創造出更多內部審計成果，提升內部審計的公信度和權威性，是推動新時代內部審計高質量發展的前提和基礎。規范制定是一項長期的系統性工程，既要有法規支持，又要有實踐基礎，還要有條件保障。自2012年起，中國內部審計協會對其2003年至2011年期間發布的內部審計準則進行了全面、系統的修訂，至今形成了包括內部審計基本準則、內部審計人員職業道德規范、23項內部審計具體準則和3個實務指南在內的中國內部審計準則體系。我們應當認識到中國內部審計協會發布的內部審計準則體系具有普遍的適用性，內部審計機構應當結合實際加以運用，審計機關應當積極推進此項工作，藉以促進提升內部審計工作規范化水平。該準則體系包括三個層次。內部審計基本準則作為內部審計準則的總綱，是制定內部審計具體準則、內部審計實務指南的基本依據，是開展內部審計工作應當遵循的基本規范;內部審計具體準則依據內部審計基本準則制定，是內部審計機構和人員開展內部審計應當遵循的具體規范;內部審計實務指南依據內部審計基本準則、內部審計具體準則制定，為內部審計機構和人員開展內部審計提供具有可操作性的指導意見。制度的生命力在于執行，準則的價值在于運用。我們應當通過鼓勵學習、組織培訓、實踐運用等多種途徑，推進廣大內部審計人員懂得原理、知曉規則、熟練應用。比如，應當發揮《第2306號內部審計具體準則——內部審計質量控制》作用，明確內部審計質量控制目標，區分內部審計質量控制類別，從不同角度設定質量控制的責任主體、應當考慮的因素和具體措施等，從內部審計機構建立并實施內部審計質量控制制度、程序和方法方面推進以保障和提高內部審計質量為核心的規范化建設。發揮《第2205號內部審計具體準則——經濟責任審計》作用，結合內部審計實際，貫徹落實《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，從經濟責任審計的對象、內容、程序方法、審計評價、審計報告及成果運用等方面，進一步規范內部經濟責任審計工作。發揮《第2309號內部審計具體準則——內部審計業務外包管理》作用，規范內部審計業務外包中介機構選擇、合同簽訂、外包審計項目質量控制、中介機構質量評價等工作。信息技術的飛速發展和大數據、云計算等先進信息科技成果的廣泛應用，特別是“互聯網+”模式和大數據技術的廣泛運用，使審計線索變得難以捕捉把握，審計證據更加難以固定，審計風險伴隨數據安全性風險的凸顯而前所未有地加大。目前內部審計信息化系統配備和技術方法使用遠落后于單位信息化程度，內部審計人員運用信息化手段能力尚待提升，多種科技手段與內部審計有機融合需要探索。應當發揮《第2203號內部審計具體準則——信息系統審計》作用，著力破解制約大數據審計發展的短板和瓶頸，提升用數據說話、用數據決策、用數據管理的大數據思維，利用好審計數據的大集中、大綜合、大關聯特征，優化審計組織流程，通過實施非現場、聯網跟蹤審計，實時監控風險預警和整改進度等新模式，提升內部審計各個階段的自動化、智能化工作水平。以上所舉幾例表明的是準則體系反映了我國內部審計的最新發展，體現了先進的內部審計理念，具有較強的指導性、適用性、科學性和先進性，能夠很好適應我國內部審計發展需要，更好促進內部審計規范化。推動準則體系執行應當研究推進加強學習，為掌握并熟練運用準則體系及其具體規則提供保障;明確運用準則體系促進內部審計規范化的近期目標是推進《規定》貫徹落實;審計機關以審代訓或組織內部審計統一開展特定的國家審計項目時，注重引導內部審計人員熟悉國家審計準則的規范要求，逐步推進內部審計準則與國家審計準則共同發揮推進內部審計高質量發展的作用。

六、推動整改體系不斷完善，促進提升內部審計成果質量

內部審計成果是內部審計的工作結晶，是內部審計投入產出的核心“產品”，是內部審計工作成效的集中反映。發現問題和整改問題是內部審計成果一枚硬幣的兩面，發現問題體現的是內部審計效率，整改問題體現的是內部審計公平，內部審計只有致力于效率和公平的成果創造，才能進入促進單位完善治理、實現目標境界。《規定》明確，審計機關在審計中，特別是在國家機關、事業單位和國有企業三級以下單位審計中，應當有效利用內部審計力量和成果。對內部審計發現且已經糾正的問題不再在審計報告中反映。《意見》也強調，審計機關要重視內部審計成果運用，審計中涉及國家機關、事業單位和國有企業三級以下單位時，可以在評估被審計單位內部審計工作質量的基礎上，積極有效利用內部審計成果。對內部審計已經發現并糾正的問題不再在審計報告中反映，對糾正不及時不到位的問題應當依法提出處理意見并督促整改。高質量的內部審計成果，不僅能夠助力國家審計節約資源、提高效率，更能夠促進提升內部審計的公信力和權威性。內部審計應當牢固樹立審計成果的產品意識，努力打造高質量基礎上內部審計“精品”的高產量，不斷提升內部審計價值創造水平。內部審計工作檢查情況表明，內部審計結果轉化為成果還存在一些瓶頸和制約，特別需要推動內部審計發現問題整改加強“廢、改、立”和“做、督、查”工作。一方面內部審計要在推進整改問題的“廢、改、立”上下功夫，推動被審計單位廢除導致問題發生的制度規定和習慣程式，深化改革適應新形勢要求解決業已存在的問題，建立有效避免問題再次發生的體制機制和制度;另一方面內部審計要在推進整改工作“做、督、查”中見成效，履行協助單位主要負責人督促落實審計發現問題整改工作的職責，促進建立被審計單位主要負責人整改第一責任人、被審計單位問題整改主體、職能部門負責職責領域問題整改落實的“三位一體”責任體系，推進單位主要負責人加強內部審計發現問題整改工作的檢查和督促，同時內部審計強化跟蹤審計，用“屢犯屢審”的勁頭抓住“屢審屢犯”的問題不放，督促追責問責，建立完善問題整改臺賬管理和銷號制度，對長期未整改的問題開展跟蹤審計和整改回頭看。

七、全面推進，突出重點，進一步深化國有企業內部審計指導監督工作

我國內部審計體系構成決定了內部審計指導監督對象包括黨政機關、事業單位、國有企業、金融機構的內部審計工作，審計機關應當全面履行內部審計指導監督職責，推進內部審計體系建設，促進內部審計高質量發展。與此同時，應當根據內部審計體系各構成部分的特點，在全面推進的基礎上有重點地開展內部審計指導監督工作。習近平總書記強調，要堅定不移把國有企業做強做優做大。國務院辦公廳2015年印發了《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》，對加強和改進國有資產監督，防范國有資產流失提出了具體要求。近年來，國務院國資委采取多種方式推動建立健全中央企業審計監督工作機制，加強對內部審計工作的指導和管理，印發了《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》，督促指導中央企業建章立制，規范內部審計管理，研究制定并實施了內部審計工作效能評估指標體系，推動出資人監督與紀檢監督、國家審計、巡視、法律等監督力量的貫通協同，積極推進內部審計監督全覆蓋。中央企業內部審計工作為中央企業貫徹落實黨和國家重大決策部署提供保障，促進提升企業發展質量和管理水平，推動防范化解重大經營風險，督促審計查出問題整改落實見效發揮了重要作用。審計機關開展內部審計指導監督始終注重促進國有企業內部審計發展，推動內部審計專題交流，組織培訓研討和經驗宣傳，邀請國有企業主要負責人談內部審計，開展內部審計檢查和社會審計報告核查等取得了良好效果。深化國有企業內部審計指導監督工作，需要研究推進以下幾個方面工作：一是地方審計機關應當加強與當地國資監管部門的溝通協調，及時了解國資監管部門在推動國有企業內部審計工作中的做法、出臺的相關制度等，加強與其在指導監督工作中的協同;二是推動加大建立總審計師制度的力度，研究總審計師的任職條件、履職模式等，科學、合理、合規配備總審計師;三是加強國有企業內部審計工作檢查，推動國有企業建立健全內部審計領導體制和工作機制，推動內部審計機構全面履行職責，進一步提升審計質量，加強內部審計發現問題的整改;四是探索社會審計報告核查工作，加強對核查對象的分析研究，合理合法確定核查對象，強化核查過程中的有效溝通，嚴格核查工作程序，確保核查取得證據的充分性和相關性，保障核查結果的準確、合法、有效。

八、扎實開展內部審計統計工作，全面掌握有效運用內部審計基礎數據

2020年度內部審計統計調查工作，是審計署新制定的《內部審計統計調查制度》（以下稱《制度》）第一次應用，也是近年來審計機關首次對全國內部審計工作情況進行的全面統計調查。在各級審計機關和依法屬于審計機關審計監督對象單位的積極配合下取得了較好成效，一方面基本摸清了全國審計監督對象內部審計機構設置、人員配備和內部審計成果情況，另一方面通過數據分析進一步揭示了內部審計發展的特點。《制度》依據審計法、統計法和《規定》，經國家統計局批準制定，旨在全面、準確、完整掌握內部審計機構、人員基本情況和內部審計工作開展情況，把握內部審計工作發展規律，促進加強內部審計工作，建立健全內部審計制度，提升內部審計工作質量，充分發揮內部審計作用。高質量的內部審計統計數據具有基礎性、全面性、系統性特點，不僅可以全面、準確、客觀反映內部審計開展情況，推動做好新形勢下內部審計及其指導監督工作，而且可以為審計委員會決策、審計機關部署工作提供重要參考。因此，應當進一步做好內部審計統計工作，確保統計數據規范準確好用，成為推進內部審計事業發展可以信賴、依賴的基礎數據。一是統計制度實施單位應進一步深入理解掌握《制度》，準確把握各項指標的評判標準，準確填報、審查、匯總數據;二是加強統計工作指導監督確保數據質量，審計機關在內部審計工作檢查中應加強統計數據的核查力度，揭示統計指標理解把握存在的問題，通過培訓交流、現場指導等方式促進統計制度統一規范實施;三是審計機關、行業主管部門應加大內部審計統計數據分析力度，將統計數據與實踐工作調研情況進行綜合分析，深入研究內部審計機構設置、人員配備、內部審計成果等指標，找到其中存在的內部聯系和發展規律，掌握本地區、本行業內部審計發展特點，有針對性地開展內部審計指導監督工作;四是不斷探索創新運用統計數據的方式方法，發揮統計數據的證明、評價、推進功能，用統計數據證明內部審計高質量發展程度，用統計數據評價內部審計高質量發展水平，用統計數據查找薄弱環節從而推進內部審計高質量發展，促進統計結果價值提升。