國家審計助力“雙循環”戰略發展的路徑研究

張雅淇 楊榮美

[摘要]本文通過對“雙循環”戰略背景下國家審計監督效能進行梳理，分析國家審計監督對助力這一戰略的促進作用，并為提升監督效能提供對策建議。

[關鍵詞]國家審計 ? 監督效能 ? 雙循環

一、文獻回顧

（一）“雙循環”戰略

“構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，最早于2020年5月14日在中共中央政治局常委會會議上提出。之后，習近平總書記強調要“逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。新發展格局是根據我國發展階段、環境、條件變化提出來的，是重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略抉擇。甄新偉（2020）從五個維度闡釋了“雙循環”的內涵。程實和錢智俊（2021）認為“雙循環”演進的深層邏輯為，以升級產業為主導，以激活消費升級為目標，協同供給側和需求側兩端促進“內循環”，并最終以“內循環”拉動“外循環”。

為有效布局“雙循環”，學者們提供了多種路徑，首先是在擴大消費方面，以擴大內需為主。李玫昌（2021）指出以需求導向為目標，整合零售企業供應鏈資源，線上線下資源融合，豐富農村消費場景。李小玉、陶虹佼等（2021）通過對江西省農村消費情況分析，提出刺激農村居民消費的路徑。楊遠根（2021）分析了國內大循環與鄉村振興之間的關系，發現有效推進鄉村振興，是暢通國內循環的重中之重。在供給方面，張厚明、關兵（2020）以解決中國制造業產業鏈供應鏈中存在的問題來促進“雙循環”發展格局的構建。王靜（2021）提出了有效應對供應鏈“逆卷化”風險的措施，以促進經濟循環暢通。周劍明、王鵬（2021）認為，新發展格局給產業鏈帶來諸多挑戰，產業結構應當適時升級改革，以滿足新發展格局的需要。

（二）國家審計在經濟中的作用

文獻表明，提升審計監督效能，對發展經濟具有積極作用。唐凱桃（2018）指出國家審計助推供給側改革，對改善經濟增長質量具有重要意義。陳煒煜、顧煜（2020）強調要消除審計監督盲區，實現審計監督全覆蓋，拓展審計的廣度和深度，提升審計監督效能，及時反映經濟社會運行中各領域暴露出的新情況、新問題、新趨勢。王美華等（2020）指出應通過審計全覆蓋實現問題充分披露、推進“經濟體檢”常態化等方面提升審計監督效能。

二、國家審計與“雙循環”戰略之間的作用關系

（一）國家審計監督效能

當前我國經濟進入高質量發展階段，國家審計監督活動能及時預防經濟運行中的風險隱患，敏銳捕捉不利于經濟發展的因素，為我國經濟建設與經濟改革提供有利環境。具體而言主要有以下效能：

1.經濟政策的督促者。經濟政策的執行主體是各級政府，政府運行能力與運行質量的高低會影響經濟體制機制改革的結果。國家審計可以通過監督經濟政策落實情況與政府領導干部行為提升政府運行效力。在監督國家政策方面，根據跟蹤審計不斷追蹤政策落實情況，并貫穿經濟政策的開始制定到下達與執行再到最后公示，全過程監督有利于發現并糾正每個環節存在的漏洞，保證政策執行質量。在監督政府領導干部方面，通過定期與不定期審計相結合的方式，監督其履行經濟責任過程中的行為，避免公共權力的濫用，建立激勵考核機制，避免不作為行為。

2.財政秩序的維持者。楊翟婷、王金秀（2020）研究認為，國家審計作為獨立的監督主體，在提升財政收支的合規性方面發揮了重要作用。首先，任劍濤（2011）指出，國家審計能關注財政資金使用過程中的薄弱環節，防止財政資金在下達過程中被公權私用，減少財政資金的浪費，提升公共資金的使用效率，確保財政政策的有效落實。其次，通過有效的審計程序與審計方法，嚴格督查各項財政財務收支情況，保證財政收支的真實性、合法性，維持財政秩序。

3.金融風險的防范者。周立和王子明（2002）以1978—2000年中國各地區金融發展與經濟發展間的關系進行實證研究得出結論，金融發展有利于經濟長期穩定快速有質量的增長。然而系統性金融風險的存在使金融市場的穩定性受到威脅，進而對國家經濟發展產生不利影響。審計監督的一大功能是風險管理，充分發揮審計對潛在金融風險的監測與防御功能，直接關系到我國金融領域，影響著未來經濟建設的成果。這就要求國家審計密切關注金融市場的運營管理、資產配置等內容，阻斷金融風險傳導機制。

4.經濟健康的體檢師。國家審計不僅能夠從宏觀跟蹤經濟政策執行情況，以推動經濟變革，還能從微觀關注各項資金的配置，提升資金的績效，通過監督如操縱市場、內幕交易等違法犯罪行為，以有效規避市場經濟運行過程中潛在的風險，建立健全市場經濟體制、優化市場運行機制，維護我國經濟安全。

（二）“雙循環”戰略的實現路徑

“雙循環”戰略的提出，旨在提升我國經濟實力，保障我國經濟安全，創造及時發現和扼殺影響國家經濟安全的苗頭性、傾向性問題及系統性、區域性風險，拓寬新增長空間，降低對外需的依賴，推動我國外向型經濟向多邊經濟的轉變，因此“雙循環”戰略的重點在強化內循環。需要指出的是，以國內大循環為主體，并不是再一次閉關鎖國，而是意味著減少對國外的依賴程度，將經濟重心更多放在國內，充分調動我國內需潛力，更好地融合和聯通國內和國際兩個市場、兩種資源，助推我國經濟向更高質量發展。李揚（2021）認為，經濟循環包括生產、分配、流通、消費四個階段，因此發展“內循環”就要激活生產、合理分配，促進流通、擴大消費。

1.激活生產，解決的是供給問題。幸運的是，中國在改革開放以來發展和儲備了諸多優勢，包括雄厚的物質資源和產業基礎、世界上規模最大且最完整的工業產業鏈，為激活生產提供了一定的基礎條件。應該重視供給側結構改革，通過重塑產業鏈，促進產業鏈升級;通過改進傳統工藝，引入高新技術，促進技術結構升級;通過優化產業布局，促進產業結構升級，打通生產的各個環節。

2.合理分配，應該做到對資源的優化配置。其中，資源既包括用于生產的原料、人力資源和產業鏈條，也包括新型技術要素。發展落后地區對于這些資源的需求更加迫切。為了打破落后地區與發達地區之間的鴻溝，以發達地區帶動落后地區，就更應該加大對于交通和通訊的建設，促進雙方之間的交流，傳授先進的生產方式，使得有限的資源得到更大的生產效益。

3.促進流通，關鍵是要有良好的營商環境和經濟環境。優化營商環境，要建立健全相關的法規，促進市場的透明化、公平化、法制化，保護市場主體的合法權益，引導公平競爭機制，鼓勵和支持市場主體對商業模式、產品、技術的創新，推動市場向創新模式發展。凈化經濟環境，要有效監督經濟社會運行中的潛在風險，尤其是關注金融風險對市場經濟的危害，避免“黑天鵝”事件的發生。

4.擴大消費，解決的是需求問題，這也是供求循環中最重要的組成。我國超紅利的人口規模和多達總人口四分之一的中產階級群體，為擴大內需提供了動力，但與此同時，由于我國較大的貧富差距問題，導致不同階級人群消費水平和消費能力不均衡。擴大消費關鍵是要解決低收入人群的消費能力，刺激消費需求。消費能力與個人收入水平直接相關，提升消費能力就要解決人民收入問題，除了國家對一些弱勢群體的補助，還需要拉動就業。此外，人民的消費能力還與財產安全有著莫大關系，維護金融市場的穩定性，保證金融市場的活力，是對人民財產的有效保障。刺激消費需求，需要做到產品多樣化、消費場景多元化，以滿足不同人群的需求。加大基建投資，比如，交通運輸、醫療衛生、科教文化、通訊設施等，不僅能夠帶動當地的經濟發展，改善人民生活環境，同時也是拉動消費的重要方式。此外，積極發展鄉村振興戰略，是鞏固脫貧攻堅成果的重要手段，是降低城鄉差距的重要方式，更是暢通城鄉經濟循環，擴大農村需求的方式。

（三）國家審計對“雙循環”戰略的監督效能

國家審計監督效能主要包括以上四個方面，這與“雙循環”戰略實現路徑之間有著千絲萬縷的關系，抓住兩者之間的作用關系才能更好地推動國家審計服務“雙循環”戰略。

“十四五”時期，供給側改革成為發展“雙循環”的重點，供給側改革工作的重心是“三去一降一補”，其中補短板依然是當前尚未解決的難題。短板問題的解決還有賴于政策發力。國家審計作為政策督促者，亦能在“雙循環”戰略的落實中發揮作用，進而助推“雙循環”進程。

國家審計監督“雙循環”財政補貼資金的運用。有學者指出財政能夠優化配置資源，促進經濟協調發展，不斷增進社會福利。實現“雙循環”新發展格局要暢通生產消費的堵點。暢通生產需要構建數字新基建，優化配置生產資源，重塑產業鏈，調整發揮國家審計在提升經濟質量中的作用，首先要了解兩者的內在關聯。調整產業結構，攻克技術難題，這對于經濟弱勢企業而言，離開財政的貼息補助，沒有貨幣政策的定向扶持，將難以開展。暢通消費需要激發消費需求，升級消費結構。消費水平與人民的收入水平相關，這就要求政府解決收入分配問題，提升對低收入水平人群的補貼。然而財政資金體量龐大，容易出現不當使用，擾亂市場經濟秩序。因此合理高效地將財政資金用于“雙循環”新發展格局構建，離不開國家審計的保駕護航。

國家審計凈化“雙循環”戰略的經濟環境。國家經濟安全的內涵廣闊，如資源安全、產業安全、財政安全等，資源、產業、財政都是“雙循環”戰略實施的基礎，因此“雙循環”戰略的落實是建立在安全健康的經濟環境之上。國家審計能夠監測經濟運行中存在的矛盾與問題，維護國家經濟安全穩定，這為實施“雙循環”戰略提供了良好的基礎。

三、國家審計對“雙循環”戰略發展的限制性因素

（一）國家審計體制與經濟體制不匹配

國家審計通過保證經濟政策和制度的執行，防范社會主義市場經濟體制運行中的風險，進而促進國民經濟健康發展。我國市場經濟隨著經濟結構變化不斷完善，國家審計體制作為市場經濟的維護者也應隨之進行調整。黨的十九大對審計體制改革做出了戰略部署，然而在落實中受到眾多因素影響。首先，未能及時建立健全與新政策新要求相適應的新辦法和新規則。其次，我國審計工作的依據是法律，目前不合時宜、制約發展的法律和行政法規尚未及時清理完善，約束審計監督職能的發揮。如審計法在與其他相關領域的法律銜接上仍然不夠。國家審計機關的執法權屬未能明確，導致其對被審計主體問責時處于被動，執行監督權力面臨重重阻礙。

（二）國家審計在技術運用方面存在瓶頸

審計工作離不開信息收集、處理與分析，依靠傳統技術方法工作量大，面對繁雜的信息容易出現人為失誤，增加了審計風險發生的概率，影響審計監督職能的發揮。尤其是國家審計面對的審計對象具有一定的特殊性，比社會審計的對象復雜性和難度系數較高，風險也比之繁多，因此為了保證“雙循環”戰略的成功，國家審計的技術要更加先進，技術的運用要更加成熟。首先，大數據技術的產生與運用，理論上講是可以大大地提高審計工作效率與質量，然而當前大數據技術在審計當中初步應用，國家審計大數據分析工具的構建還不夠成熟，實踐經驗不足，技術瓶頸還未充分解決，這些問題影響了審計工作的進程。其次，目前數據保密性不嚴格，在傳輸、存儲中可能會受到外網干擾丟失、泄露，增加了數據安全風險，為此需要付出較高的數據保存成本和防攻擊成本，這是審計技術的固有風險。最后，大數據審計的價值要想充分發揮，對被審計單位與相關部門也提出了要求，只有審計單位與相關部門實現數字化轉型、業財一體化，才有助于大數據審計的應用。

（三）復合型人才緊缺

審計監督的主體是審計人員，人員專業素養影響審計監督的效能。當前審計人才的培養還停留在傳統審計思維模式，致使市場需求與供給不匹配。一方面，國家審計上升到了國家治理層面，審計對象具有一定的特殊性，需要審計人員對國家治理有充分的解讀。且國家審計工作領域在不斷豐富延伸，這決定了審計人員不能僅懂得審計知識，還需注重多學科的學習。比如，財政收支審計，要求審計人員對財政預算的編制有較好的理解，資源環境審計工作要求審計人員懂得環境治理相關內容，然而當前的現狀是大部分審計人員只對審計相關的知識體系有所建樹，對其他學科的掌握還不是很夠。另一方面，審計技術方法不斷更新，而能夠熟練掌握和運用這些技術的人才欠缺，導致技術的優勢未能充分發揮，操作風險加大，因此復合型審計人才是當務之急要解決的問題。

（四）審計結果利用不充分

審計結果是審計監督的成果展現，“雙循環”作為一項經濟政策，可通過政策跟蹤審計監督政策落實情況，揭露政策本身或者是政策落實過程中存在的問題，并及時向上級反饋調整;也可以通過領導干部經濟責任審計等考核相關人員履職的經濟性、效率性和效果性，針對當中存在的問題提出整改意見，這些意見和問題是審計結果的展現。只有這些意見被充分吸收采納，“雙循環”戰略政策對我國經濟效益的提升作用才會有效發揮。如果審計結果不被利用，那么審計督促的成效就沒有真正落到實處。然而，當前審計結果的應用并未得到重視，審計人員的權威性因此受到影響，審計的監督效能也發揮不夠。

四、國家審計助力“雙循環”戰略發展的路徑

國家審計監督要體現時代性，把握規律性，富于創造性。面對以上問題，應該結合時代要求與優勢，積極探索應對策略，及時找到改進措施，加速審計監督效能的提升，并將審計監督效能提升落到“雙循環”戰略中，助力這一戰略發展，助力我國經濟實力的不斷提升。

（一）完善審計體制

審計體制最終要解決兩個問題，一是審計監督無空白。二是審計執行無障礙。針對審計監督空白，有關部門要及時更新審計領域相關的制度法規，彌補實踐工作中的監管漏洞，建立健全與當前“雙循環”戰略相適應的新審計辦法和新審計規則。針對審計監督障礙，要求協調并清晰劃分審計與金融、國資運營等部門的管理權限，明確審計監督的邊界，要求被監督主體自覺接受審計，保證審計證據的獲取過程無障礙。此外，應圍繞黨的十九大對經濟體系建設的目標和要求，探索制定與中國特色社會主義的經濟體制相協調的中國特色社會主義審計體制，充分發揮審計在供給側改革、鄉村振興等重大政策的跟蹤監督職能，從而推動“雙循環”戰略的發展。

（二）改進和引入新型審計技術

國家審計的審計對象較為特殊，審計難度較大，因此對審計技術提出較高要求。當前，大數據、區塊鏈等技術的發展為審計技術提升帶來福音。應該加速構建數字化新基建，利用大數據技術，構建涵蓋金融、宏觀經濟、行業發展、財政資金等各方面的數據庫，建立數據共享中心，為審計人員獲取審計證據提供有效途徑。要將區塊鏈技術與國家審計有效協同，保證相關審計數據存儲與共享方面的安全問題。通過區塊鏈實時采集歸類相關審計數據，及時分析得出審計結論，將事后審計轉變為全過程跟蹤審計，審計監督效能發揮在經濟運行的各個環節。

（三）培養“雙循環”戰略下的審計人才

這對我國高校人才培養模式提出新要求。審計人才的主要輸出來源是高校，高校培養人才的質量對審計發展具有不可估量的作用。學生最終的歸屬是社會，學生與社會需求成功對接，是衡量高校培養人才質量的重要考核指標。現實中高校老師專注于自己所在專業理論的研究，由于與社會實踐脫節，忽視了學科交叉的重要性，他們傳達出的思想僅僅提升了學生對審計理論的認知與思考，實踐中對于涉及的其他學科理解有限，因此高校在培養學生時應注重教育內容多元化，打破學院之間的壁壘，進行跨學科交流，實現“政、產、學、研、用”協同培養模式、通專結合培養模式和跨專業聯合培養模式的轉變。此外，要特別關注學生對于新興技術的了解與學習，審計技術在不斷發展，傳統的審計方法、體系在不斷淘汰，很多高校并未跟隨時代發展調整教學內容，主要原因在于教師與資金。大多有閱歷的教師對于新技術的接受與學習能力的降低，使得他們觀念上抗拒教學內容的轉變。此外，新型審計技術的引入需要高額資金，使得學校難以負擔。為此，高校應積極引入學習與適應能力較強的年輕教師，由經驗老道的教師與年輕教師搭配，共同完成教學設計。而政府應加大對高校的扶植力度。

（四）重視和充分利用審計結果

一方面通過審計結果向領導干部傳達出實質有效的信息，從而提升審計結果的利用率。另一方面通過審計委員會督促相關部門對于審計結果的落實程度，充分發揮審計的后續評價職能，提高相關部門對審計意見不重視及對相關問題整改不到位的處罰力度和其的違規成本。

（作者單位：蘭州財經大學，郵政編碼：730020，電子郵箱：1679552364@qq.com）

主要參考文獻

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