關于土地儲備專項債券實務運用的思考

易再超

[摘要]土地儲備專項債券作為地方政府專項債券的重要品種，對于合法保障土地儲備資金來源，有效防范地方政府隱性債務風險發揮了重要作用。2017年正式發行以來，發行規模逐年擴大，實務運用中的問題也逐步顯現。本文通過對土地儲備專項債券政策背景、頂層設計、償債風險等進行研究，分析實務運用中存在的現實問題，嘗試提出儲備計劃編制、專債項目精準包裝、構建債券及項目全生命周期管理制度體系等方面的對策建議。

[關鍵詞]土地儲備;地方政府專項債券;償債風險;對策建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

近年來，我國土地儲備融資方式進行了一次大的調整。2017年6月，財政部、原國土資源部頒布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，土地儲備專項債券正式走向前臺，成為土地儲備融資唯一法定渠道，經過三年多以來的實踐運用，獲得了長足發展，有力的保障了各地土地儲備融資需求，有效的防范了地方政府債務風險，但在實務運用中也存在一些現實問題。本文從當前六省一市先期試點土地儲備項目全生命周期預算管理的背景出發，從專債項目包裝、資金使用等方面對土地儲備專項債券實務運用進行探討。

1 ? 土地儲備專項債券現行政策

1.1 ? 政策背景及沿革

2016年以前，地方政府土地儲備資金的來源主要為銀行發放的土地儲備貸款，增信措施以各地土地儲備中心名下的儲備土地抵押為主，另一種方式為通過地方政府融資平臺公司向銀行貸款融資來籌集。實務工作中，很多地方政府不經過土地儲備中心，將大量儲備土地低成本劃撥給融資平臺公司，使其通過土地抵押等方式申請銀行貸款，用于儲備土地一級開發和各類城市基礎設施項目建設支出。此類融資方式游離在地方政府債務限額管理之外，隨著債務規模的逐年增長，政府隱性債務風險逐漸凸顯。

為遏制土地儲備債務融資規模增速，嚴防地方政府債務風險，2016年2月，在新《預算法》實施的背景下，財政部、原國土資源部、中國人民銀行、原銀監會四部委聯合印發了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），明確自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。至此，土地儲備貸款融資之門關閉。

貸款融資被叫停后，各地土地儲備支出僅能依靠地方財政預算資金投入，其遠遠不能滿足需求，土地儲備資金存有較大缺口。因此，為解決地方政府土地儲備資金來源問題，2017年5月，財政部和原國土資源部聯合印發了《關于印發<地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）>的通知》（財綜〔2017〕62號），規定地方政府可通過發行土地儲備專項債券為土地儲備籌集資金，土地儲備專項債券正式走向前臺。

1.2 ?頂層設計

《辦法》共四十四條，囊括土地儲備專項債券額度管理、預算編制、預算執行和決算、監督管理、職責分工等多方面，對于土地儲備專項債券的發行、使用、監督、償還工作進行了明確和規范，具有以下特點：

1.2.1 ? 債券規模納入限額管理。

各省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度依法納入地方政府專項債務限額管理，在國務院批準的分地區專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，同時抄送自然資源部。

1.2.2 ? 項目收益與融資需自求平衡。

土地儲備專項債券作為地方政府專項債券的一個品種，擬發債的土地儲備項目應當有穩定的償債資金來源，在債券存續期內能實現國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入來保障償還債券本金和利息，以滿足項目收益和融資自求平衡要求。

1.2.3 ? 債券嚴格對應到項目。

《辦法》明確，土地儲備專項債券發行嚴格對應到項目;債券發行期限與債券項目實施期限應當匹配;債券資金的支出也必須明確用于債券項目，做到專款專用;債券項目取得的土地出讓收入，只能償還對應的債券本息，不得跨項目償還。

1.2.4 ? 加強儲備土地資產管理。

《辦法》要求，各地應加強儲備土地的動態監管和日常統計，及時在土地儲備監測監管系統中填報相關信息，實時反映土地儲備專項債券項目實施情況;建立土地儲備項目庫，為發行土地儲備專項債券做好前期項目儲備工作;嚴格儲備土地融資管理，地方政府不得通過其他方式舉借土地儲備債務，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

1.2.5 ? 明確各方責任，加強配合協調。

《辦法》中自上而下明確了各級職能部門的職責分工，有利于各司其職、認真盡責;強化了財政部門、自然資源部門的協調配合，以保障債券發行、使用和償還工作的順利進行。

2 ? 土地儲備專項債券存在的問題

2.1 ? 儲備計劃與專債項目銜接不夠緊密。

一是大多數地區每年度土地儲備計劃的編制偏重計劃層面，注重完成每年的“規定動作”，而實際執行中難以按計劃一一對應實施，計劃與實操環節存在一定的脫節。二是每年度土地儲備計劃編制、上報時間與專債項目包裝時間不匹配，易成為專債項目申報的障礙點。根據現行政策規定，下年度的土地儲備計劃在上年度的第三季度就要完成編制和上報，而下年度的專債項目難以在上年度三季度就完成籌劃。這就可能出現下年度有新的儲備項目擬申報土儲專債時，因未納入當年的土地儲備計劃而不滿足發行條件，導致無法申報的情況。

2.2 ? 專債資金使用、償還限制較多，易造成資金閑置。

一是某些地方在專債資金使用實踐中發現，申報的專債項目實施進度快的，專債資金使用效率高，甚至資金還存有缺口;而實施進度慢的，專債資金使用效率偏低，資金有所閑置。但根據專債資金嚴格對應到項目的規定，不同專債項目間不能調劑使用。二是根據土地儲備項目實施的一般規律，一個儲備項目順利實施需要2-3年時間，甚至更快，但各地大部分土儲專債發行期限為5年期，只有少數地方發行了3年期。這就容易導致項目實現土地出讓收入后，因專債未到期且不能提前還款，而造成資金閑置。

2.3 ? 專債資金還款來源易受政策影響，存有一定的償債風險。

土地出讓收入作為土儲專債的唯一還款來源，易受土地市場價格波動、房地產政策調控等政策影響，本身就存有一定的不確定性。一旦在專債項目前期的選擇、包裝上有所偏差，就有可能出現項目土地不能按計劃出讓，造成土地出讓收入難以按期實現，影響債券本金到期償還的情況，導致發生償債風險。雖然政策規定可在專項債務限額內“借新還舊”，但畢竟不為上策。

3 ? 完善土地儲備專項債券政策的對策建議

3.1 ? 強化土地儲備計劃與專債項目的銜接。

首先，各地土地儲備機構應注重年度土地儲備計劃編制的合理性和機動性，在編制下年度土地儲備計劃時，結合土儲專債項目庫，先行謀劃，提前摸底，盡可能將下年度擬發債的項目納入計劃，在儲備面積、資金需求上留足彈性，以利于專債申報。其次，年度土地儲備計劃可改革為自上年度的第四季度開始編制，在下年度專項債額度下達前上報省級自然資源部門，并取得批復。這樣可在編制時間上與各地征拆計劃編制基本匹配，提高年度土地儲備計劃的機動性和適用性，便于儲備計劃編制和土儲專債工作的銜接。

3.2 ?精準、合理包裝專債項目。

專債項目采取“打大包”形式，整體包裝申報、按需分期發行。各地土地儲備機構在進行專債項目包裝時，應當緊密結合當年度的征地、拆遷計劃，選取當年以及未來一年內需要實際投入資金的項目，將同一區域內的多個地塊集合成一個大的項目包進行整體申報，后續根據項目實施進度、付款時序分當年和未來幾個年度來申報專債額度。這樣既可保證專債項目建設資金的持續到位，有利于項目包內部的資金調劑使用，增加資金使用靈活度，又可有效規避資金閑置風險。

3.3 ?探索建立專債資金靈活償還機制。

《辦法》中明確：土地儲備專項債券發行時，可根據土地出讓收入情況設定提前償還債券本金的條款，并鼓勵地方政府通過結構化創新，合理設計債券期限結構。各地一是可根據擬發債項目的預期實施進度分類，靈活安排專債發行期限（3年或5年）;二是可在發行方案中加入提前還款條款，當專債項目實施進度達到提前還款條件時即可提前償還債券本金;三是可探索設計固定期限加浮動期限的債券期限結構，如2+N年期、3+N年期等，更為靈活的償還債券本金。

3.4 ? 結合試點新政，防控專項債務風險。

2019年6月21日，財政部、自然資源部在《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》中提出，在六省一市先期試點土地儲備項目全生命周期預算管理，構建地方專項債及項目全生命周期管理制度體系。通過對試點新政的全面解讀，先期試點的土地儲備項目全生命周期預算管理主要目的在于健全土地儲備專項債券項目控制機制，有效防控專項債務風險。首先，有條件的地區可借鑒試點新政要求，提前謀劃，對專債資金進行全流程管理，并針對實踐中發現的問題對管理方式進行適時修改完善。其次，各地要加快專債項目推進，綜合考慮項目土地出讓計劃和土地市場行情，確保在專項債券存續期內如期實現土地出讓。再次，可由當地財政部門牽頭，自然資源部門、土地儲備機構協同配合，按照“一事一議”原則，根據每個專債項目的不同情況，擬定專債償還資金保障方案;同時，可探索引入風險準備金制度：對于項目土地的分期出讓收入，除按年度付息外，可按一定的比例計提償本風險準備金，風險準備金計提總額達到債券本金規模后不再提取。這樣既可確保專債項目合理的滾動開發資金規模，也可確保專債項目還本付息的資金風險。

4 ? 結語

土地儲備專項債券作為當前各地土地儲備資金的重要來源之一，在保障土地儲備工作順利開展方面發揮了重要作用，但在實際工作中仍然存在很多需要優化完善之處。在實務方面可從儲備計劃編制、專債項目精準包裝、構建債券及項目全生命周期管理制度體系等方面出發，進一步探索和研究，找到合理的解決之策，推動土地儲備專項債券工作有序健康發展。

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