粵港澳大灣區主要城市居家養老服務政策研究

陳曉黎 印田彬 魏嫚

[摘 ?要]隨著社會老齡化問題的逐漸加劇，我國對于養老的認識在思想上也發生了巨大的改變，人們的養老觀念將傳統與現代進行了結合，這種結合體現在養老模式的改變上，當前的養老模式注重社區居家養老。“粵港澳大灣區”這個區域性概念的提出到落實整整歷時20多年，這是一項國家的區域發展戰略，加快推進粵港澳大灣區經濟、社會、環境、制度等等方面的構建，需要粵港澳大灣區各城市地方政府在政策上的協調發展，形成協同治理這樣一個效果，而其中當然也包括養老服務政策的協調，特別是針對當前熱點話題的居家養老政策的出臺與協調。本文對粵港澳大灣區（珠三角9個城市、香港、澳門）三個主要城市（廣州、澳門、香港）的社區居家養老服務政策的當前情況進行整理及分析，以此來判斷現今粵港澳大灣區各個城市對社區居家養老服務這樣一種養老模式的重視程度，為進一步統籌粵港澳大灣區在構建社區居家養老保障政策協調的推進路徑，最終完善適用于粵港澳大灣區的整體性的社區居家養老政策奠定相應的理論基礎。

[關鍵詞]粵港澳大灣區;居家養老;政策研究

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

總所周知，老齡化的日益嚴重已成為一個必須重視的社會問題，也是急需解決的民生問題，根據國家相關單位發布的數據，截至2019年末，我國65歲及以上人口數量達到17603萬人，占總人口比重達到12.6%，而按照聯合國的標準（7%），我國早已步入老齡化社會。廣東的老齡化在全國來說也算是非常嚴重的地區，就粵港澳大灣區而言，總人口約6800萬人，人口數量前三的城市分別是廣州（1404萬人），深圳（1190萬人），東莞（826萬人），香港排在第四，人口數量為739萬人。據統計數據發現，香港地區65歲及以上老年人口數量已經達到121萬人，占總人口比例為16%，是粵港澳三地中老齡化最嚴重的地區。粵港澳大灣區作為國家發展戰略，在各方面都協調發展對于粵港澳大灣區的建設就顯得至關重要，其中當然也包括對于養老服務政策的協同研究與發展。前期我們已經對廣東省的居家養老服務進行了相關研究并取得了階段性的成果，在這樣一個背景下當前又選擇了粵港澳大灣區居家養老服務政策進行研究，研究典型城市所具有的居家養老服務政策發展，為之后的研究奠定基礎。

1 ?廣州市居家養老服務政策研究

廣州市居家養老服務政策的提出也歷時10多年，最早是2005年5月，廣州市民政局印發了《關于推進我市社區居家養老服務工作的意見》（穗民[2005]84號）的通知，該通知上面制定了相關的關于如何推進社區居家養老服務的各項意見，在該意見提出的基礎上，同年12月，廣州市民政局又印發《關于進一步推進我市社區居家養老服務工作的通知》（穗民[2005]180號），在之前的工作推進的過程中做出了相應的改進措施，并且同樣的落實到位相關的政策措施，此后兩年時間一直按照該方案執行，2007年5月，廣州市人民政府辦公廳公布了《關于進一步加強老年人社區管理服務工作的意見》（穗府辦[2007]17號），該份文件中就強調了在老年人服務工作中社區管理工作的重要性，也是從這個時候開始重視社區這個機構的作用，到了2012年，廣州市又修巧頒布了《廣州市社區居家養老服務實施辦法》，該辦法中制定了社區居家養老服務機構的設立與管理辦法，明確了社區居家養老相關的服務機構的設立、服務范圍、服務程序、服務內容及如何進行機構評估的措施，到了 2015年12月，廣州市政府發布了《廣州市人民政府關于加快養老服務業綜合改革的實施意見》（穗府[2015]27號）。之后幾年，廣州市在已有的相關政策文件的基礎上，大力推進社區居家養老服務工作的建設進度，全市建成了多家專屬老年的服務機構，社區也完善了老年服務中心，在人才的培養上也著重培養服務機構的相關工作人員，形成了高素質、高能力、高水平的志愿者服務隊伍，整體上提高了整個廣州市養老工作的開展進度及力度。

綜上所述，廣州市的居家養老服務經過十多年的發展，通過各項政策制度的頒布并有效實施，通過市政府、社會機構、家庭單位的共同努力，廣州市社區居家養老服務的工作從根本上得到了有效地推進開展，廣州已成為珠三角地區居家養老工作較為完善的城市，并且這樣的一種工作開展促進了廣州市老年人思想觀念的轉變，對于居家養老也更加接受，同時在政府、社區、家庭的不斷努力下，各個社區居家養老服務工作的硬件設施也得到了完善，建成了得到老年群體普遍認可的老年活動中心，而社區機構在注重硬件設施建設的過程中，其服務在內容上不斷完善，并且對從事服務的工作人員也進行了很好的培訓，整個廣州市的居家養老服務工作都得到了社會各界的認可并且形成了自己的養老方式格局。

2 ?澳門居家養老服務政策研究

澳門在居家養老服務工作的建設上，主要體現在安老養老模式上，自從澳門回歸后，澳門特區政府就開始重視老齡化問題，并著力建設適合澳門老年人的服務體系和社會制度。2009 年澳門啟動《長者權益保障法律制度》立法工作，此工作的開展宣告了澳門特區政府希望著力解決老年人問題的決心，在這樣的立法工作驅動下，澳門特區政府從 2012 年開始探討建立適合當地老年人的養老保障機制。2016 年 4 月，《澳門特別行政區養老保障機制及 2016 至 2025 年長者服務十年行動計劃》發布，這個計劃中包含了從衣食住行等等方面構建老年人生活服務圈，并且明確了養老是政府、社會、社區和家庭的共同責任。發布的文件中政府更是進行了清晰的定位：以“家庭照顧、原居安老”為主要的養老方針，并通過在技術、資金等等上面進行資助支持社會民間組織積極參與到養老事業中。在澳門政府所確認的這個養老方針的指引下，為了更好地配合方針的實施，澳門政府在各方面推進相應的措施對方針給予支持，如推廣服務人員參與居家護老的培訓課程，提高自身的技能水平，在網絡上也建立了專門的網絡設施以便更好地收集數據、開展工作。到2018年底，澳門政府通過上述形式支持了18家安老院、3家長者綜合服務中心、11間長者日間中心、7 家家居照護服務組織以及2個獨居長者服務平臺和1個平安通呼援服務中心。并且在此基礎上，澳門政府還通過各種在生活上給予照顧的方式為老年人提供相應的生活福利去改善老年人的生活水平。

從政策的角度來進行分析，澳門的養老政策的變化體現出了其對于養老事業的空前重視，從被動接受到主動積極探索途徑改變老齡化現狀，現在澳門的養老服務政策已經由以前的單純的施政目標轉變為了社會積極參與養老事業的共同發展目標。從當前的情況及澳門政府的運作來看，以后澳門政府對于養老政策的方針肯定會繼續堅持當前的“家庭照顧、原居安老”的政策方針，并著重強調社區服務、家庭參與的重要性，將會更加在社會普及居家養老的概念，澳門政府已經看到作為中國人而言，老年人的養老觀念仍舊是傳統的，老年人仍舊是希望在子女的照顧下過好自己的老年生活，所以未來政府也會加大力度進行宣傳，強調在養老的進程中家庭參與的重要性，注重子女參與養老的功能性，在此基礎上構建適合老年人居住的社區環境，包括社區醫療、社區安健、社區文化、社區服務等等方面的構建和普及。

3 ?香港居家養老服務政策研究

居家養老模式在香港的建立經歷了一個過程。1965 年，當地政府發表了《香港社會福利工作之目標與政策》，首次將年老無依者納入社會福利工作照顧的對象中。早在1972 年當地政府就成立了專門的工作方案小組對當地老年人的需求進行實地調查研究，在經過了深入的調查研究后，向政府提交了工作報告，報告中指出需要確定香港在養老服務政策上應該把方針定位為“居家養老”，自此后居家養老成為了香港養老政府的主要目標。在確定了“居家養老”的養老方針后，相關部門又在1977年發布了《老人服務綠皮書》，該綠皮書又提出了為老年人提供社區照顧的構想，建議政府增設社區老年服務中心、日間護理中心等等舉措，結合居家養老方針使老年人仍舊能夠在家中進行養老，只不過是相應的養老環境變得更好了。到了1979 年當地政府又頒布了《香港社會福利白皮書——進入八十年代的社會福利》，在這份文件中著重肯定了社區居家養老的概念，肯定了社區照顧與家庭照顧的重要性，也明確了政府在社區照顧中應該履行的責任與義務，此后幾十年中，特別是香港回歸后，更是把社區居家養老這樣的養老服務政策堅定地落實下去，到了2004年，全香港共有60多支綜合家居照顧服務隊為老人服務，又經過數年的積累和改進，當前香港已構建起了關于居家養老服務政策的相應體系建設。

社區居家養老服務在香港能夠成為養老的主流，其實最主要的原因也是和傳統觀念是分不開的，老年人由于傳統觀念的影響，他們希望自己的老年生活是在子女繞膝的換了中度過，而不是希望去養老院，政府也是看到了這樣的一種情況，而且一直有一種傳統觀念是尊老愛幼，所以為老年人提供舒適的晚年生活一直是香港社會的公認的理念與責任，所以在這樣一種觀念與責任的驅動下，政府就提倡了居家養老的概念。

從上述對粵港澳大灣區三個主要城市的居家養老服務政策的梳理研究中我們可以發現，在老齡化日趨嚴重的進程中，幾個城市都發現了居家養老的重要性，養老不是一個簡單的問題，其涉及到政府、社會、社區、家庭幾個方面都應該有自己關注的點并且推進相關的工作，政府也在這個方面不斷地改進自己的政策建議，使政策的制定更具有可行性，在今后的研究中，我們將以協同治理視角為切入點，在了解當前社會老齡化的情況下，對粵港澳大灣區（珠三角9個城市、香港、澳門）城市的社區居家養老保障政策文本及其執行情況進行分析，從分析中找出粵港澳大灣區中珠三角9市與香港、澳門在居家養老服務政策中的相同點與不同點，然后從不同點入手進行分析尋找原因及問題，并且構建起能夠讓粵港澳大灣區居家養老服務政策協同發展的對策與建議，現在粵港澳大灣區中已在肇慶市新區構建了“香港城”社區，該社區就是為了提供給香港居民特別是香港退休居民一個好的生活環境、養老環境，所以我們可以看到政府已經在為粵港澳大灣區的養老協同治理而努力，爭取為大灣區所有老年人提供一個舒適的養老環境，使其老有所樂！

參考文獻：

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[基金項目]2020年度廣東理工學院校級科技項目“粵港澳大灣區背景下社區居家養老服務政策協同機制研究”（項目編號：2020GKJSK003）;肇慶市哲學社會科學“十四五”規劃項目——學科共建項目“粵港澳大灣區政策協同背景下肇慶市社區居家養老服務政策研究”（項目編號：21GJ-61）。

[作者簡介]陳曉黎（1986-），女，貴州遵義人，碩士研究生，講師，研究方向：公共行政理論與實踐;印田彬（1991-），女，重慶人，碩士研究生，研究方向：企業管理與人力資源管理。