國外地方財(cái)政規(guī)則實(shí)施、發(fā)展及經(jīng)驗(yàn)借鑒

[摘要]采用適合本國國情及財(cái)政目標(biāo)的地方財(cái)政規(guī)則，可以有效建立起稅收、政府債務(wù)和政府支出之間的反應(yīng)機(jī)制，達(dá)到維持政府財(cái)政可持續(xù)性和保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的政策目標(biāo)。文章結(jié)合IMF工作論文，對國外地方財(cái)政規(guī)則的實(shí)施、發(fā)展、改進(jìn)措施進(jìn)行介紹，對我國地方財(cái)政規(guī)則的完善具有一定借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政規(guī)則;債務(wù)壓力;雨天基金;預(yù)算平衡

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

賦予地方政府財(cái)政自主權(quán)和實(shí)現(xiàn)地方政府公共財(cái)政可持續(xù)，是各國財(cái)政管理中交織存在的兩個(gè)問題，為了在二者之間取得平衡，越來越多的國家推行地方財(cái)政規(guī)則重建地方財(cái)政紀(jì)律，維持政府財(cái)政可持續(xù)性，保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。

1 ? 推行地方財(cái)政規(guī)則的主要目標(biāo)

各國推行地方財(cái)政規(guī)則以期達(dá)到兩個(gè)目的：一是緩解因政府財(cái)政政策選擇失誤而導(dǎo)致的債務(wù)壓力。該問題主要由三方面原因造成：首先是追求任期內(nèi)效用最大化。地方政府往往傾向于采取增加減稅或增加政府開支的政策以刺激短期經(jīng)濟(jì)增長。其次是軟預(yù)算約束。在財(cái)政分權(quán)的背景下，地方政府出現(xiàn)財(cái)政問題時(shí)，預(yù)期會(huì)得到中央政府的援助，使地方政府敢于舉債和增加支出。最后是公共池效應(yīng)。當(dāng)?shù)胤秸軌蚶幂^小的成本獲得更多的財(cái)政資源時(shí)，這種公共池效應(yīng)將導(dǎo)致地方政府過度支出。二是確保各級(jí)政府間財(cái)政目標(biāo)的一致性。每級(jí)政府組織都是一個(gè)利益集團(tuán)，利益目標(biāo)存在差異，與中央政府相比，地方政府較少關(guān)心其實(shí)施的政策所可能導(dǎo)致的宏觀經(jīng)濟(jì)影響。當(dāng)中央政府推行政策的財(cái)政目標(biāo)和地方產(chǎn)生沖突時(shí)，地方政府往往利用其執(zhí)行政策的有利條件偏離中央預(yù)定的財(cái)政政策目標(biāo)。

2 ? 地方財(cái)政規(guī)則分類及實(shí)施情況

2.1 ? 地方財(cái)政規(guī)則的分類

當(dāng)前各國所實(shí)施的地方財(cái)政規(guī)則主要分為以下四類：一是財(cái)政平衡規(guī)則。主要通過控制財(cái)政赤字確保財(cái)政收支平衡，包括黃金規(guī)則、平衡預(yù)算規(guī)則、經(jīng)常平衡規(guī)則和周期性調(diào)整預(yù)算平衡規(guī)則;二是債務(wù)規(guī)則。主要目的是限制債務(wù)規(guī)模， 一般做法是規(guī)定政府債務(wù)為GDP 的某個(gè)百分比，包括債務(wù)上限規(guī)則和償債上限規(guī)則;三是借款限額規(guī)則。主要通過設(shè)置年度借債上限來約束地方政府新增債務(wù);四是支出規(guī)則。通常是對于政府財(cái)政支出設(shè)定絕對的數(shù)量限制，大多數(shù)情況是以財(cái)政支出占 GDP 的某個(gè)百分比為上限。不存在絕對的“最優(yōu)財(cái)政規(guī)則”，各國（地區(qū)）一般根據(jù)本國國情及財(cái)政目標(biāo)選擇合適的財(cái)政規(guī)則（或財(cái)政規(guī)則組合）。

2.2 ? 地方財(cái)政規(guī)則的實(shí)施情況

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）和世界城市和地方政府聯(lián)盟（UCLG）對全球101個(gè)國家的調(diào)查，截至2016年，共有90個(gè)國家實(shí)施了地方財(cái)政規(guī)則（見表1），其中包括39個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，20個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體和31個(gè)低收入國家。地方財(cái)政規(guī)則的制定和實(shí)施中有如下幾個(gè)特征：一是地方財(cái)政規(guī)則主要由中央政府制定，且同級(jí)地方政府之間的財(cái)政規(guī)則基本一致。僅美國、加拿大、澳大利亞和瑞士四個(gè)聯(lián)邦制國家由地方政府自行制定財(cái)政規(guī)則。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，盡管不同層級(jí)地方政府之間的財(cái)政規(guī)則可能有所不同，但同級(jí)之間的財(cái)政規(guī)則基本一致。二是財(cái)政平衡規(guī)則和債務(wù)規(guī)則廣受各國青睞。有超過40%和34%的國家分別執(zhí)行了黃金規(guī)則和債務(wù)上限規(guī)則，這反映出各國為抑制不斷攀升的政府債務(wù)做出了巨大努力。而支出規(guī)則由于缺乏靈活性且?guī)缀鯚o法防范過度赤字，較少被國家采用。三是地方財(cái)政規(guī)則向多規(guī)則聯(lián)合模式發(fā)展。任何單一的規(guī)則都是存在缺陷的，因此引入地方財(cái)政規(guī)則的國家大多采用了兩項(xiàng)或多項(xiàng)規(guī)則結(jié)合的方式，其中最常見的是黃金規(guī)則和債務(wù)規(guī)則的組合或者黃金規(guī)則和借款限額規(guī)則的組合。此外，平衡預(yù)算規(guī)則和債務(wù)規(guī)則往往與借款限額規(guī)則同時(shí)使用，這一點(diǎn)在新興經(jīng)濟(jì)體和低收入國家中體現(xiàn)得尤為明顯。

3 ? 地方財(cái)政規(guī)則的完善措施

3.1 ? 地方財(cái)政規(guī)則制定中應(yīng)注意的問題

在制定地方財(cái)政規(guī)則的過程中，需考慮以下幾個(gè)問題。一是地方政府過度負(fù)債問題突出。相對于中央政府，地方政府更傾向于過度舉債。二是地方政府財(cái)政空間有限。以一般公共服務(wù)支出為代表的剛性支出占到地方全部財(cái)政支出的一半以上，直接擠占了地方政府的財(cái)政空間。三是財(cái)政信息難以及時(shí)、準(zhǔn)確獲取。OECD成員國中普遍存在延期提交財(cái)政信息且信息不完整的問題，這導(dǎo)致無法及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并準(zhǔn)確甄別財(cái)政周期和選擇合適的財(cái)政規(guī)則。四是確保不會(huì)造成資源配置低效率。地方政府在提供本地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)方面更能滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠛推?，更有益于提高資源配置的效率。五是需考慮不同政體下中央與地方的關(guān)系對地方財(cái)政規(guī)則制定和執(zhí)行的不同影響。

總體而言，在制定地方財(cái)政規(guī)則時(shí)要注意處理好約束力和靈活性的關(guān)系。一方面，地方政府赤字偏差和過度舉債的問題更加嚴(yán)峻，這要求財(cái)政規(guī)則更具約束力;另一方面，為確保充足的財(cái)政空間和提高資源配置的效率，需提高財(cái)政規(guī)則的靈活性。

3.2 ? 地方財(cái)政規(guī)則的改進(jìn)建議

3.2.1 ? 制定更具約束力的地方財(cái)政規(guī)則

對地方債務(wù)管理實(shí)施更嚴(yán)格的約束，從單一的債務(wù)總量約束（債務(wù)上限）到債務(wù)總量和債務(wù)增量（包括借債上限和償債上限）約束并重，以改善地方財(cái)政狀況。

第一，設(shè)定借債上限。對于不允許地方政府舉債的國家（地區(qū)），如果不存在歷史債務(wù)，那么借債上限應(yīng)設(shè)定為零;如果存在歷史債務(wù)，那么應(yīng)隨著待清償債務(wù)的減少，逐步下調(diào)借債上限，且當(dāng)債務(wù)超過法定上限時(shí)，禁止舉借新債。對于允許地方政府舉債的國家（地區(qū)），如果不限定政府借款用途，則可以根據(jù)債務(wù)存量和預(yù)期還款金額來測算借債上限;如果政府借款僅用于資本性支出，那么可以根據(jù)資本存量來測算借債上限。

第二，設(shè)定償債上限。一般采用本期盈余法和審慎法確定償債上限。其中，本期盈余法規(guī)定，地方政府的債務(wù)本金不應(yīng)超過本期財(cái)政盈余，債務(wù)存量不應(yīng)超過本期財(cái)政盈余和債務(wù)期限的乘積。審慎法規(guī)定，地方政府債務(wù)還本付息額不應(yīng)超過全部或部分地方財(cái)政收入。相比本期盈余法，審慎法應(yīng)用更為普遍，據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，各國地方政府還本付息額上限普遍設(shè)定在財(cái)政收入的12%到30%之間。

3.2.2 ? 制定更具靈活性的地方財(cái)政規(guī)則

允許地方政府在短期內(nèi)視經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)整政策目標(biāo)，并有能力應(yīng)對外部因素對地方財(cái)政的沖擊。

第一，周期性調(diào)整預(yù)算平衡規(guī)則。允許在經(jīng)濟(jì)周期中調(diào)整財(cái)政赤字的上限（或財(cái)政盈余的下限），以期保持年度間財(cái)政盈余與財(cái)政赤字的大致相抵，達(dá)到周期內(nèi)的財(cái)政基本平衡，通常用產(chǎn)出缺口 的變化來體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期的變動(dòng)。但地方GDP數(shù)據(jù)獲取存在滯后性，為測算地方產(chǎn)出缺口帶來很大的困難，地方政府較少使用周期性調(diào)整預(yù)算平衡規(guī)則。對此，建議采用以德國為代表的“自上而下法”或以西班牙為代表的“簡化假設(shè)法”降低產(chǎn)出缺口的測算難度。其中自上而下法是指首先測算全國產(chǎn)出缺口以確定全國周期性調(diào)整財(cái)政余額，然后按照一定標(biāo)準(zhǔn)將全國周期性調(diào)整財(cái)政余額分配給各個(gè)地方政府;簡化假設(shè)法是指假設(shè)地方政府的產(chǎn)出缺口與國家產(chǎn)出缺口一致，使用標(biāo)準(zhǔn)公式直接計(jì)算每個(gè)地方政府的周期性調(diào)整財(cái)政余額。

第二，支出規(guī)則。允許在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)向好時(shí)，控制支出并適當(dāng)儲(chǔ)蓄; 在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)定或低于潛在產(chǎn)出水平時(shí)，使用前期儲(chǔ)蓄，甚至擴(kuò)大赤字規(guī)模，而無需大幅消減財(cái)政支出。支出規(guī)則操作簡單，但地方政府仍較少使用。主要是由于地方政府調(diào)整財(cái)政支出的靈活性有限且支出規(guī)則無法防范過度赤字。對此，文章建議將設(shè)置支出上限改為設(shè)置支出增值率上限，且支出增值率上限應(yīng)等同于收入潛在增長率或收入趨勢增長率，而收入增值率也要采用定量分析方式（如比較歷年財(cái)政收入增值率的均值或歷年名義GDP增長率的均值等）來保證其客觀性。

第三，“雨天基金+平衡預(yù)算規(guī)則”的規(guī)則組合。雨天基金指地方政府在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期預(yù)留部分資金以緩解政府在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)的財(cái)政壓力。雨天基金本身并不能抑制財(cái)政赤字，因此建議與平衡預(yù)算規(guī)則一起使用，以避免經(jīng)濟(jì)順周期調(diào)節(jié)和過度赤字。為強(qiáng)化此項(xiàng)規(guī)則組合的執(zhí)行效果，需關(guān)注以下兩方面問題：一是加強(qiáng)對雨天基金存款的精細(xì)化管理。雨天基金存款規(guī)模是影響預(yù)算平衡目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素，因此，需科學(xué)設(shè)定雨天基金存款規(guī)模，并要求動(dòng)用基金后及時(shí)予以補(bǔ)充。二是加強(qiáng)對雨天基金的靈活性管理。僵化的管理模式會(huì)使雨天基金的實(shí)施效果大打折扣。

第四，在財(cái)政規(guī)則中添加豁免條款，以應(yīng)對自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等突發(fā)事件和非常事件對地方財(cái)政造成的沖擊。應(yīng)允許地方政府在受到極端沖擊后暫時(shí)放寬或暫停對支出規(guī)模的限制，使地方政府在不違反或不背棄財(cái)政規(guī)則的前提下，有效履行財(cái)政支出責(zé)任。為限制地方政府濫用豁免條款，建議精準(zhǔn)界定觸發(fā)豁免條款的事件范圍，并嚴(yán)格監(jiān)控觸發(fā)豁免條款后的地方政府行為。

4 ? 對我國的啟示

一是完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。實(shí)施地方中期財(cái)政規(guī)劃，加強(qiáng)財(cái)政空間管理，保證財(cái)政政策的靈活性，提高財(cái)政政策逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的能力。二是設(shè)立定量化財(cái)政指標(biāo)?？茖W(xué)設(shè)定赤字率、支出上限、債務(wù)上限等財(cái)政指標(biāo)，建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并及早應(yīng)對，防范財(cái)政赤字或債務(wù)違約會(huì)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是提高地方政府預(yù)算決策自主權(quán)。明確界定中央與地方政府間財(cái)權(quán)劃分和事權(quán)范圍，加快構(gòu)建地方稅體系，賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)和支出自主權(quán)。四是完善地方債務(wù)管理模式。建立專門的地方債管理法律，完善地方政府問責(zé)機(jī)制，對地方債參與主體、舉債程序、發(fā)行規(guī)模、資金用途、責(zé)任劃分等進(jìn)行嚴(yán)格約束。

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[作者簡介]孫柳青（1987—），女，河北承德人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，中國人民銀行承德市中心支行，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：國民經(jīng)濟(jì)學(xué)。