國外地方財政規則實施、發展及經驗借鑒

[摘要]采用適合本國國情及財政目標的地方財政規則，可以有效建立起稅收、政府債務和政府支出之間的反應機制，達到維持政府財政可持續性和保證宏觀經濟穩定運行的政策目標。文章結合IMF工作論文，對國外地方財政規則的實施、發展、改進措施進行介紹，對我國地方財政規則的完善具有一定借鑒意義。

[關鍵詞]財政規則;債務壓力;雨天基金;預算平衡

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

賦予地方政府財政自主權和實現地方政府公共財政可持續，是各國財政管理中交織存在的兩個問題，為了在二者之間取得平衡，越來越多的國家推行地方財政規則重建地方財政紀律，維持政府財政可持續性，保證宏觀經濟穩定運行。

1 ? 推行地方財政規則的主要目標

各國推行地方財政規則以期達到兩個目的：一是緩解因政府財政政策選擇失誤而導致的債務壓力。該問題主要由三方面原因造成：首先是追求任期內效用最大化。地方政府往往傾向于采取增加減稅或增加政府開支的政策以刺激短期經濟增長。其次是軟預算約束。在財政分權的背景下，地方政府出現財政問題時，預期會得到中央政府的援助，使地方政府敢于舉債和增加支出。最后是公共池效應。當地方政府能夠利用較小的成本獲得更多的財政資源時，這種公共池效應將導致地方政府過度支出。二是確保各級政府間財政目標的一致性。每級政府組織都是一個利益集團，利益目標存在差異，與中央政府相比，地方政府較少關心其實施的政策所可能導致的宏觀經濟影響。當中央政府推行政策的財政目標和地方產生沖突時，地方政府往往利用其執行政策的有利條件偏離中央預定的財政政策目標。

2 ? 地方財政規則分類及實施情況

2.1 ? 地方財政規則的分類

當前各國所實施的地方財政規則主要分為以下四類：一是財政平衡規則。主要通過控制財政赤字確保財政收支平衡，包括黃金規則、平衡預算規則、經常平衡規則和周期性調整預算平衡規則;二是債務規則。主要目的是限制債務規模， 一般做法是規定政府債務為GDP 的某個百分比，包括債務上限規則和償債上限規則;三是借款限額規則。主要通過設置年度借債上限來約束地方政府新增債務;四是支出規則。通常是對于政府財政支出設定絕對的數量限制，大多數情況是以財政支出占 GDP 的某個百分比為上限。不存在絕對的“最優財政規則”，各國（地區）一般根據本國國情及財政目標選擇合適的財政規則（或財政規則組合）。

2.2 ? 地方財政規則的實施情況

根據經濟合作組織（OECD）和世界城市和地方政府聯盟（UCLG）對全球101個國家的調查，截至2016年，共有90個國家實施了地方財政規則（見表1），其中包括39個發達經濟體，20個新興經濟體和31個低收入國家。地方財政規則的制定和實施中有如下幾個特征：一是地方財政規則主要由中央政府制定，且同級地方政府之間的財政規則基本一致。僅美國、加拿大、澳大利亞和瑞士四個聯邦制國家由地方政府自行制定財政規則。調查還發現，盡管不同層級地方政府之間的財政規則可能有所不同，但同級之間的財政規則基本一致。二是財政平衡規則和債務規則廣受各國青睞。有超過40%和34%的國家分別執行了黃金規則和債務上限規則，這反映出各國為抑制不斷攀升的政府債務做出了巨大努力。而支出規則由于缺乏靈活性且幾乎無法防范過度赤字，較少被國家采用。三是地方財政規則向多規則聯合模式發展。任何單一的規則都是存在缺陷的，因此引入地方財政規則的國家大多采用了兩項或多項規則結合的方式，其中最常見的是黃金規則和債務規則的組合或者黃金規則和借款限額規則的組合。此外，平衡預算規則和債務規則往往與借款限額規則同時使用，這一點在新興經濟體和低收入國家中體現得尤為明顯。

3 ? 地方財政規則的完善措施

3.1 ? 地方財政規則制定中應注意的問題

在制定地方財政規則的過程中，需考慮以下幾個問題。一是地方政府過度負債問題突出。相對于中央政府，地方政府更傾向于過度舉債。二是地方政府財政空間有限。以一般公共服務支出為代表的剛性支出占到地方全部財政支出的一半以上，直接擠占了地方政府的財政空間。三是財政信息難以及時、準確獲取。OECD成員國中普遍存在延期提交財政信息且信息不完整的問題，這導致無法及時識別風險，并準確甄別財政周期和選擇合適的財政規則。四是確保不會造成資源配置低效率。地方政府在提供本地區公共產品和服務方面更能滿足當地居民的需求和偏好，更有益于提高資源配置的效率。五是需考慮不同政體下中央與地方的關系對地方財政規則制定和執行的不同影響。

總體而言，在制定地方財政規則時要注意處理好約束力和靈活性的關系。一方面，地方政府赤字偏差和過度舉債的問題更加嚴峻，這要求財政規則更具約束力;另一方面，為確保充足的財政空間和提高資源配置的效率，需提高財政規則的靈活性。

3.2 ? 地方財政規則的改進建議

3.2.1 ? 制定更具約束力的地方財政規則

對地方債務管理實施更嚴格的約束，從單一的債務總量約束（債務上限）到債務總量和債務增量（包括借債上限和償債上限）約束并重，以改善地方財政狀況。

第一，設定借債上限。對于不允許地方政府舉債的國家（地區），如果不存在歷史債務，那么借債上限應設定為零;如果存在歷史債務，那么應隨著待清償債務的減少，逐步下調借債上限，且當債務超過法定上限時，禁止舉借新債。對于允許地方政府舉債的國家（地區），如果不限定政府借款用途，則可以根據債務存量和預期還款金額來測算借債上限;如果政府借款僅用于資本性支出，那么可以根據資本存量來測算借債上限。

第二，設定償債上限。一般采用本期盈余法和審慎法確定償債上限。其中，本期盈余法規定，地方政府的債務本金不應超過本期財政盈余，債務存量不應超過本期財政盈余和債務期限的乘積。審慎法規定，地方政府債務還本付息額不應超過全部或部分地方財政收入。相比本期盈余法，審慎法應用更為普遍，據OECD統計，各國地方政府還本付息額上限普遍設定在財政收入的12%到30%之間。

3.2.2 ? 制定更具靈活性的地方財政規則

允許地方政府在短期內視經濟狀況調整政策目標，并有能力應對外部因素對地方財政的沖擊。

第一，周期性調整預算平衡規則。允許在經濟周期中調整財政赤字的上限（或財政盈余的下限），以期保持年度間財政盈余與財政赤字的大致相抵，達到周期內的財政基本平衡，通常用產出缺口 的變化來體現經濟周期的變動。但地方GDP數據獲取存在滯后性，為測算地方產出缺口帶來很大的困難，地方政府較少使用周期性調整預算平衡規則。對此，建議采用以德國為代表的“自上而下法”或以西班牙為代表的“簡化假設法”降低產出缺口的測算難度。其中自上而下法是指首先測算全國產出缺口以確定全國周期性調整財政余額，然后按照一定標準將全國周期性調整財政余額分配給各個地方政府;簡化假設法是指假設地方政府的產出缺口與國家產出缺口一致，使用標準公式直接計算每個地方政府的周期性調整財政余額。

第二，支出規則。允許在經濟運行平穩向好時，控制支出并適當儲蓄; 在經濟運行不穩定或低于潛在產出水平時，使用前期儲蓄，甚至擴大赤字規模，而無需大幅消減財政支出。支出規則操作簡單，但地方政府仍較少使用。主要是由于地方政府調整財政支出的靈活性有限且支出規則無法防范過度赤字。對此，文章建議將設置支出上限改為設置支出增值率上限，且支出增值率上限應等同于收入潛在增長率或收入趨勢增長率，而收入增值率也要采用定量分析方式（如比較歷年財政收入增值率的均值或歷年名義GDP增長率的均值等）來保證其客觀性。

第三，“雨天基金+平衡預算規則”的規則組合。雨天基金指地方政府在經濟繁榮時期預留部分資金以緩解政府在經濟衰退時的財政壓力。雨天基金本身并不能抑制財政赤字，因此建議與平衡預算規則一起使用，以避免經濟順周期調節和過度赤字。為強化此項規則組合的執行效果，需關注以下兩方面問題：一是加強對雨天基金存款的精細化管理。雨天基金存款規模是影響預算平衡目標實現的重要因素，因此，需科學設定雨天基金存款規模，并要求動用基金后及時予以補充。二是加強對雨天基金的靈活性管理。僵化的管理模式會使雨天基金的實施效果大打折扣。

第四，在財政規則中添加豁免條款，以應對自然災害、戰爭等突發事件和非常事件對地方財政造成的沖擊。應允許地方政府在受到極端沖擊后暫時放寬或暫停對支出規模的限制，使地方政府在不違反或不背棄財政規則的前提下，有效履行財政支出責任。為限制地方政府濫用豁免條款，建議精準界定觸發豁免條款的事件范圍，并嚴格監控觸發豁免條款后的地方政府行為。

4 ? 對我國的啟示

一是完善跨年度預算平衡機制。實施地方中期財政規劃，加強財政空間管理，保證財政政策的靈活性，提高財政政策逆經濟周期調節的能力。二是設立定量化財政指標。科學設定赤字率、支出上限、債務上限等財政指標，建立地方財政風險預警機制，及時識別風險并及早應對，防范財政赤字或債務違約會帶來系統性風險。三是提高地方政府預算決策自主權。明確界定中央與地方政府間財權劃分和事權范圍，加快構建地方稅體系，賦予地方政府一定的稅收自主權和支出自主權。四是完善地方債務管理模式。建立專門的地方債管理法律，完善地方政府問責機制，對地方債參與主體、舉債程序、發行規模、資金用途、責任劃分等進行嚴格約束。

參考文獻：

[1]張清，胡軼.財政規則的發展、現狀和問題[J].科技創業，2016（1）.

[2]郝宇彪.公共債務過度擴張的約束機制構建——基于美國公共債務發展的分析[J].經濟學家，2015（5）.

[作者簡介]孫柳青（1987—），女，河北承德人，經濟學碩士，中國人民銀行承德市中心支行，中級經濟師，研究方向：國民經濟學。