以采購人視角對(duì)政府采購指導(dǎo)性案例的研究與分析

鄭斌 劉中秋

[摘 要]隨著政府采購法律體系的完善，要求采購人嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)行政府采購。在研究當(dāng)前國內(nèi)政府采購案例分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，文章從采購人視角分析財(cái)政部發(fā)布的10個(gè)政府采購指導(dǎo)案例，定量統(tǒng)計(jì)采購人關(guān)心的多個(gè)指標(biāo)，尋找投訴案例的規(guī)律。根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)，建議采購人要重視政府采購活動(dòng)、建立專業(yè)政府采購管理隊(duì)伍、加強(qiáng)對(duì)政府采購代理機(jī)構(gòu)管理。

[關(guān)鍵詞]采購人;政府采購;指導(dǎo)案例;統(tǒng)計(jì)分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32.181

1 研究背景及現(xiàn)狀

1.1 研究背景

財(cái)政部在“中國政府采購網(wǎng)”公布10個(gè)政府采購指導(dǎo)性案例[1]，彌補(bǔ)現(xiàn)行政府采購法律規(guī)范的不足。指導(dǎo)性案例反映政府采購領(lǐng)域熱點(diǎn)問題，涵蓋了貨物、服務(wù)和工程等各種標(biāo)的，包括各種典型投訴或舉報(bào)問題。采購人充分研究上述案例，有助于加深對(duì)政府采購管理的理解，盡量避免被投訴或舉報(bào)，提高采購效率和質(zhì)量，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

1.2 政府采購案例分析現(xiàn)狀

吳小明[2]通過對(duì)政府采購各個(gè)環(huán)節(jié)（包括招標(biāo)環(huán)節(jié)、投標(biāo)環(huán)節(jié)、評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)、質(zhì)疑投訴等）發(fā)生的18個(gè)典型案例進(jìn)行分析，剖析質(zhì)疑投訴案發(fā)生的成因，提出建議。陳懷東[3]對(duì)北京市財(cái)政局網(wǎng)站上公布的2016—2018年6月共57則市區(qū)級(jí)政府采購?fù)对V處理公告進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為要提高政府采購當(dāng)事人專業(yè)素質(zhì)、提高采購人或代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)，同時(shí)加強(qiáng)政府采購監(jiān)管、完善政府采購救濟(jì)制度。勞積智[4]通過對(duì)某招標(biāo)代理在2018—2019年的樣本抽取，以現(xiàn)場調(diào)研、檔案查閱、網(wǎng)上數(shù)據(jù)核實(shí)等方式，對(duì)該時(shí)間段內(nèi)所發(fā)生的異議案例進(jìn)行匯總，分析了異議原因和處理思路，總結(jié)出異議投訴處理的一般流程。鄒兵、徐麗[5]分析了常見9個(gè)異議典型案例，對(duì)容易引起異議的原因及影響進(jìn)行分析，認(rèn)為發(fā)生異議會(huì)延長項(xiàng)目進(jìn)度，增加成本，提出減少異議的防范措施和處理方法。陳鵬[6]從政府采購10個(gè)指導(dǎo)性案例發(fā)布的主要目的和要求、指導(dǎo)性案例的統(tǒng)一規(guī)范性和有效實(shí)用性角度，對(duì)財(cái)政部依法處理政府采購10個(gè)指導(dǎo)性案例進(jìn)行簡述。

目前，各類案例的研究分析對(duì)于提升政府采購的效率、減少投訴具有非常好的指導(dǎo)意義。但是，對(duì)于案例的研究相對(duì)較全面和宏觀，較少站在采購人角度進(jìn)行有針對(duì)性的深入探討。

2 政府采購指導(dǎo)性案例分析

在從事政府采購工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒眾多已有的研究成果，從投訴標(biāo)的類型、被投訴對(duì)象等5個(gè)角度對(duì)10個(gè)政府采購指導(dǎo)案例進(jìn)行定量統(tǒng)計(jì)分析。

2.1 確定統(tǒng)計(jì)指標(biāo)

第一，投訴標(biāo)的類別。按照《政府采購法》第二條對(duì)于采購行為的劃分，將采購標(biāo)的物按照貨物、服務(wù)、工程分類統(tǒng)計(jì)，以分析是否存在投訴的數(shù)量差異。

第二，被投訴對(duì)象。借鑒參考文獻(xiàn)[3]，以被投訴對(duì)象為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)對(duì)案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，分為采購人、代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)供應(yīng)商三類，同一案例可能會(huì)涉及多個(gè)投訴對(duì)象，可能會(huì)被重復(fù)統(tǒng)計(jì)。

第三，投訴原因。借鑒參考文獻(xiàn)[7]，以供應(yīng)商投訴的原因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)指標(biāo)對(duì)案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，分為采購文件、采購過程、成交結(jié)果三類，同一案例的投訴可能涉及多個(gè)原因，可能會(huì)被重復(fù)統(tǒng)計(jì)。

第四，投訴是否成立。借鑒參考文獻(xiàn)[3]，以投訴是否成立為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)對(duì)案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，分為成立、駁回兩類。

第五，處罰對(duì)象。在采購人角度非常關(guān)心被處罰情況，以處罰對(duì)象為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)對(duì)案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，分為采購人、代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)供應(yīng)商、投訴人四類，同一案例可能會(huì)對(duì)多個(gè)對(duì)象進(jìn)行處罰，可能會(huì)重復(fù)統(tǒng)計(jì)。

2.2 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表

根據(jù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)對(duì)10個(gè)政府采購指導(dǎo)案例進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)分析，匯總見表1。

2.3 分析統(tǒng)計(jì)結(jié)果

從采購人視角對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行初步分析研究，主要分析單個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和兩個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)間關(guān)系。

第一，單個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。從投訴標(biāo)的類別看，投訴案例主要集中于貨物類采購;從投訴對(duì)象看，投訴案例沒有集中的現(xiàn)象;從投訴原因看，主要集中于采購文件和成交結(jié)果，集中度較高;從投訴是否成立看，沒有集中趨勢;從處罰對(duì)象看，對(duì)于采購人和代理機(jī)構(gòu)處罰比例較高，在同一案例中會(huì)對(duì)采購人和代理機(jī)構(gòu)同時(shí)處罰。

第二，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)間。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)間沒有明顯的相關(guān)性，即使投訴被駁回，也會(huì)造成采購人被處罰。

3 對(duì)采購人的建議

3.1 重視政府采購工作

采購人應(yīng)該增強(qiáng)依法采購的意識(shí)，按照制度要求辦事，不能踏過法律的邊界。否則，可能會(huì)給正常工作增加額外負(fù)擔(dān)，影響項(xiàng)目進(jìn)度、增加項(xiàng)目成本，甚至遭受不必要的處罰。要注意以下三點(diǎn)。

第一，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)對(duì)指導(dǎo)性案例的統(tǒng)計(jì)分析，貨物類采購的投訴案例占比達(dá)到一半以上，是投訴的重災(zāi)區(qū)，因此采購人要投入更多精力關(guān)注貨物類采購項(xiàng)目，嚴(yán)格按照程序起草招標(biāo)文件、確定中標(biāo)供應(yīng)商，避免低級(jí)失誤導(dǎo)致投訴發(fā)生。一半以上的投訴案例涉及采購文件，要特別重視采購文件的編寫。設(shè)定供應(yīng)商的資格條件和業(yè)績時(shí)，應(yīng)符合《政府采購法》，不可設(shè)置過高的資格條件要求。在制定評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)避免觸犯相關(guān)法律的禁止性條款，否則極有可能引發(fā)質(zhì)疑投訴。可以邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)采購文件進(jìn)行預(yù)審，并根據(jù)專家意見及時(shí)修改。

第二，為政府采購工作預(yù)留足夠的時(shí)間。在政府采購實(shí)踐中，采購人對(duì)于采購程序不夠了解，重視立項(xiàng)管理和項(xiàng)目執(zhí)行，預(yù)留給政府采購的時(shí)間經(jīng)常不夠。在政府采購指導(dǎo)性案例五中采購人對(duì)購買招標(biāo)文件設(shè)置審核條件、自招標(biāo)文件發(fā)出至投標(biāo)文件提交截止不足二十日，根據(jù)《政府采購法》第三十五條、第七十一條和第七十四條的規(guī)定，采購人被責(zé)令限期改正。

第三，嚴(yán)格按照政府采購要求執(zhí)行。隨著依法治國的基本方略向縱深發(fā)展，依法辦事的程序逐漸完善，如果不能夠按照法定程序履行職責(zé)必定受到法律懲處。在政府采購指導(dǎo)性案例三中，采購人拒絕對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦評(píng)標(biāo)結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)，并自行決定排名第二的公司為中標(biāo)供應(yīng)商，導(dǎo)致被投訴。最終財(cái)政部責(zé)令采購人廢標(biāo)，并處以警告的行政處罰。

3.2 建立專業(yè)化采購隊(duì)伍

第一，采購管理隊(duì)伍建設(shè)。單位可以根據(jù)政府采購業(yè)務(wù)的隸屬關(guān)系將政府采購管理人員納入會(huì)計(jì)師、經(jīng)濟(jì)師等專業(yè)技術(shù)序列進(jìn)行專業(yè)化、系統(tǒng)化管理，完善采購管理人員職稱評(píng)定體系，制定合理的獎(jiǎng)懲制度。在政府采購指導(dǎo)性案例三中，如果采購管理人員熟悉政府采購法規(guī)的話，可能不會(huì)自行確定供應(yīng)商;在政府采購指導(dǎo)性案例五中，如果采購管理人員對(duì)于集中采購目錄非常熟悉，可能不會(huì)委托非集中采購代理機(jī)構(gòu)采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目。

第二，實(shí)施委托代理制度。由于政府采購相關(guān)法律及實(shí)施條例等制度很多，構(gòu)成了完善的制度體系，一般情況下采購人沒有精力，也沒有必要完全了解政府采購的所有環(huán)節(jié)和實(shí)施細(xì)則，對(duì)于具體采購過程完全可以進(jìn)行委托代理。同時(shí)，采購人一般缺乏對(duì)于質(zhì)疑或投訴事件的處理經(jīng)驗(yàn)，代理機(jī)構(gòu)也可以作為供應(yīng)商與采購人之間的屏障，減少采購人被處罰的概率。在政府采購指導(dǎo)性案例七中，采購人自行組織公開招標(biāo)活動(dòng)，需要直接面對(duì)供應(yīng)商舉報(bào)投訴，如果處理失誤可能導(dǎo)致被處罰。

3.3 嚴(yán)格管理代理機(jī)構(gòu)

代理機(jī)構(gòu)是實(shí)施政府采購的具體執(zhí)行者，是采購人的重要伙伴。根據(jù)對(duì)10個(gè)政府采購指導(dǎo)性案例的分析，有40%的案例對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，同時(shí)會(huì)對(duì)采購人進(jìn)行處罰。如果代理機(jī)構(gòu)具有良好專業(yè)素質(zhì)，妥善處理好供應(yīng)商提出的異議，可能減少投訴事件發(fā)生。

第一，選擇好代理機(jī)構(gòu)。采購人應(yīng)經(jīng)調(diào)研后從口碑和社會(huì)信譽(yù)好的代理機(jī)構(gòu)中選擇一家或多家，根據(jù)項(xiàng)目不同委托其中更有經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)行采購。但是無論如何選擇，應(yīng)本著節(jié)約、科學(xué)、規(guī)范的原則，經(jīng)得起檢查。在政府采購指導(dǎo)性案例五中，采購代理機(jī)構(gòu)組織涉及集采目錄范圍內(nèi)的項(xiàng)目采購涉嫌違法，導(dǎo)致采購人被處罰。

第二，明確代理機(jī)構(gòu)責(zé)任。采購人與代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議時(shí)，要明確代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的采購責(zé)任以及違約處罰條款，要求代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照采購相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行采購活動(dòng)。加強(qiáng)與供應(yīng)商、投訴人的溝通，妥善處理異議，避免升級(jí)為投訴。在指導(dǎo)案例中，許多案例的投訴人都是先提出異議沒有得到合理、滿意的解釋，從而升級(jí)為投訴。

第三，加強(qiáng)保密管理。政府采購項(xiàng)目的預(yù)算金額都比較高，敏感程度較高，是供應(yīng)商關(guān)注的重點(diǎn)。采購人自己要做好項(xiàng)目的保密工作，也應(yīng)要求代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格保密。在政府采購指導(dǎo)性案例二中，投訴人通過偷拍方法從代理機(jī)構(gòu)處取得的材料進(jìn)行投訴導(dǎo)致采購人被投訴。

參考文獻(xiàn)：

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[5]鄒兵，徐麗.招標(biāo)采購活動(dòng)中的異議處理案例分析和思考[J].招標(biāo)采購管理，2018（12）：65-67.

[6]陳鵬.財(cái)政部首批10個(gè)政府采購指導(dǎo)性案例的實(shí)踐指導(dǎo)作用[J].中國政府采購，2018（3）：65-68.

[7]張志軍，邵月娥.編制采購文件如何避免質(zhì)疑投訴[J].中國招標(biāo)，2016（6）：11.

[基金項(xiàng)目]北京開放大學(xué)校內(nèi)科研項(xiàng)目“信息化條件下采購管理體系的研究與實(shí)現(xiàn)”（項(xiàng)目編號(hào)：SX2020020）。

[作者簡介]鄭斌（1985—），男，漢族，河北任丘人，北京開放大學(xué)工程師，研究方向：政府采購、招標(biāo)管理;劉中秋（1979—），男，漢族，吉林松原人，北京開放大學(xué)助理研究員，研究方向：資產(chǎn)管理。