以采購人視角對政府采購指導性案例的研究與分析

鄭斌 劉中秋

[摘 要]隨著政府采購法律體系的完善，要求采購人嚴格按照法定程序執行政府采購。在研究當前國內政府采購案例分析現狀的基礎上，文章從采購人視角分析財政部發布的10個政府采購指導案例，定量統計采購人關心的多個指標，尋找投訴案例的規律。根據統計分析數據，建議采購人要重視政府采購活動、建立專業政府采購管理隊伍、加強對政府采購代理機構管理。

[關鍵詞]采購人;政府采購;指導案例;統計分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32.181

1 研究背景及現狀

1.1 研究背景

財政部在“中國政府采購網”公布10個政府采購指導性案例[1]，彌補現行政府采購法律規范的不足。指導性案例反映政府采購領域熱點問題，涵蓋了貨物、服務和工程等各種標的，包括各種典型投訴或舉報問題。采購人充分研究上述案例，有助于加深對政府采購管理的理解，盡量避免被投訴或舉報，提高采購效率和質量，確保項目的順利實施。

1.2 政府采購案例分析現狀

吳小明[2]通過對政府采購各個環節（包括招標環節、投標環節、評標環節、質疑投訴等）發生的18個典型案例進行分析，剖析質疑投訴案發生的成因，提出建議。陳懷東[3]對北京市財政局網站上公布的2016—2018年6月共57則市區級政府采購投訴處理公告進行統計，認為要提高政府采購當事人專業素質、提高采購人或代理機構的責任意識，同時加強政府采購監管、完善政府采購救濟制度。勞積智[4]通過對某招標代理在2018—2019年的樣本抽取，以現場調研、檔案查閱、網上數據核實等方式，對該時間段內所發生的異議案例進行匯總，分析了異議原因和處理思路，總結出異議投訴處理的一般流程。鄒兵、徐麗[5]分析了常見9個異議典型案例，對容易引起異議的原因及影響進行分析，認為發生異議會延長項目進度，增加成本，提出減少異議的防范措施和處理方法。陳鵬[6]從政府采購10個指導性案例發布的主要目的和要求、指導性案例的統一規范性和有效實用性角度，對財政部依法處理政府采購10個指導性案例進行簡述。

目前，各類案例的研究分析對于提升政府采購的效率、減少投訴具有非常好的指導意義。但是，對于案例的研究相對較全面和宏觀，較少站在采購人角度進行有針對性的深入探討。

2 政府采購指導性案例分析

在從事政府采購工作經驗的基礎上，借鑒眾多已有的研究成果，從投訴標的類型、被投訴對象等5個角度對10個政府采購指導案例進行定量統計分析。

2.1 確定統計指標

第一，投訴標的類別。按照《政府采購法》第二條對于采購行為的劃分，將采購標的物按照貨物、服務、工程分類統計，以分析是否存在投訴的數量差異。

第二，被投訴對象。借鑒參考文獻[3]，以被投訴對象為統計指標對案例進行統計分析，分為采購人、代理機構、中標供應商三類，同一案例可能會涉及多個投訴對象，可能會被重復統計。

第三，投訴原因。借鑒參考文獻[7]，以供應商投訴的原因為統計指標對案例進行統計分析，分為采購文件、采購過程、成交結果三類，同一案例的投訴可能涉及多個原因，可能會被重復統計。

第四，投訴是否成立。借鑒參考文獻[3]，以投訴是否成立為統計指標對案例進行統計分析，分為成立、駁回兩類。

第五，處罰對象。在采購人角度非常關心被處罰情況，以處罰對象為統計指標對案例進行統計分析，分為采購人、代理機構、中標供應商、投訴人四類，同一案例可能會對多個對象進行處罰，可能會重復統計。

2.2 統計數據表

根據統計指標對10個政府采購指導案例進行分類統計分析，匯總見表1。

2.3 分析統計結果

從采購人視角對統計數據進行初步分析研究，主要分析單個統計指標和兩個統計指標間關系。

第一，單個統計指標。從投訴標的類別看，投訴案例主要集中于貨物類采購;從投訴對象看，投訴案例沒有集中的現象;從投訴原因看，主要集中于采購文件和成交結果，集中度較高;從投訴是否成立看，沒有集中趨勢;從處罰對象看，對于采購人和代理機構處罰比例較高，在同一案例中會對采購人和代理機構同時處罰。

第二，統計指標間。統計指標間沒有明顯的相關性，即使投訴被駁回，也會造成采購人被處罰。

3 對采購人的建議

3.1 重視政府采購工作

采購人應該增強依法采購的意識，按照制度要求辦事，不能踏過法律的邊界。否則，可能會給正常工作增加額外負擔，影響項目進度、增加項目成本，甚至遭受不必要的處罰。要注意以下三點。

第一，關注重點領域。根據對指導性案例的統計分析，貨物類采購的投訴案例占比達到一半以上，是投訴的重災區，因此采購人要投入更多精力關注貨物類采購項目，嚴格按照程序起草招標文件、確定中標供應商，避免低級失誤導致投訴發生。一半以上的投訴案例涉及采購文件，要特別重視采購文件的編寫。設定供應商的資格條件和業績時，應符合《政府采購法》，不可設置過高的資格條件要求。在制定評審標準時，應避免觸犯相關法律的禁止性條款，否則極有可能引發質疑投訴。可以邀請相關領域專家對采購文件進行預審，并根據專家意見及時修改。

第二，為政府采購工作預留足夠的時間。在政府采購實踐中，采購人對于采購程序不夠了解，重視立項管理和項目執行，預留給政府采購的時間經常不夠。在政府采購指導性案例五中采購人對購買招標文件設置審核條件、自招標文件發出至投標文件提交截止不足二十日，根據《政府采購法》第三十五條、第七十一條和第七十四條的規定，采購人被責令限期改正。

第三，嚴格按照政府采購要求執行。隨著依法治國的基本方略向縱深發展，依法辦事的程序逐漸完善，如果不能夠按照法定程序履行職責必定受到法律懲處。在政府采購指導性案例三中，采購人拒絕對評標委員會推薦評標結果進行確認，并自行決定排名第二的公司為中標供應商，導致被投訴。最終財政部責令采購人廢標，并處以警告的行政處罰。

3.2 建立專業化采購隊伍

第一，采購管理隊伍建設。單位可以根據政府采購業務的隸屬關系將政府采購管理人員納入會計師、經濟師等專業技術序列進行專業化、系統化管理，完善采購管理人員職稱評定體系，制定合理的獎懲制度。在政府采購指導性案例三中，如果采購管理人員熟悉政府采購法規的話，可能不會自行確定供應商;在政府采購指導性案例五中，如果采購管理人員對于集中采購目錄非常熟悉，可能不會委托非集中采購代理機構采購納入集中采購目錄的政府采購項目。

第二，實施委托代理制度。由于政府采購相關法律及實施條例等制度很多，構成了完善的制度體系，一般情況下采購人沒有精力，也沒有必要完全了解政府采購的所有環節和實施細則，對于具體采購過程完全可以進行委托代理。同時，采購人一般缺乏對于質疑或投訴事件的處理經驗，代理機構也可以作為供應商與采購人之間的屏障，減少采購人被處罰的概率。在政府采購指導性案例七中，采購人自行組織公開招標活動，需要直接面對供應商舉報投訴，如果處理失誤可能導致被處罰。

3.3 嚴格管理代理機構

代理機構是實施政府采購的具體執行者，是采購人的重要伙伴。根據對10個政府采購指導性案例的分析，有40%的案例對代理機構進行處罰，同時會對采購人進行處罰。如果代理機構具有良好專業素質，妥善處理好供應商提出的異議，可能減少投訴事件發生。

第一，選擇好代理機構。采購人應經調研后從口碑和社會信譽好的代理機構中選擇一家或多家，根據項目不同委托其中更有經驗的進行采購。但是無論如何選擇，應本著節約、科學、規范的原則，經得起檢查。在政府采購指導性案例五中，采購代理機構組織涉及集采目錄范圍內的項目采購涉嫌違法，導致采購人被處罰。

第二，明確代理機構責任。采購人與代理機構簽訂委托代理協議時，要明確代理機構應當擔負的采購責任以及違約處罰條款，要求代理機構嚴格按照采購相關法律法規進行采購活動。加強與供應商、投訴人的溝通，妥善處理異議，避免升級為投訴。在指導案例中，許多案例的投訴人都是先提出異議沒有得到合理、滿意的解釋，從而升級為投訴。

第三，加強保密管理。政府采購項目的預算金額都比較高，敏感程度較高，是供應商關注的重點。采購人自己要做好項目的保密工作，也應要求代理機構嚴格保密。在政府采購指導性案例二中，投訴人通過偷拍方法從代理機構處取得的材料進行投訴導致采購人被投訴。

參考文獻：

[1]指導性案例[EB/OL].（2017-11-20）[2020-12-12].http：//www.ccgp.gov.cn/aljd/.

[2]吳小明.政府采購質疑投訴處理及案例分析[J].中國政府采購，2017（7）：14.

[3]陳懷東.對政府采購投訴處理的分析——以北京市為例[J].中國政府采購，2018（11）：61-65.

[4]勞積智.招標采購活動中異議之案例調研與分析[J].招標采購管理，2020（10）：27-29.

[5]鄒兵，徐麗.招標采購活動中的異議處理案例分析和思考[J].招標采購管理，2018（12）：65-67.

[6]陳鵬.財政部首批10個政府采購指導性案例的實踐指導作用[J].中國政府采購，2018（3）：65-68.

[7]張志軍，邵月娥.編制采購文件如何避免質疑投訴[J].中國招標，2016（6）：11.

[基金項目]北京開放大學校內科研項目“信息化條件下采購管理體系的研究與實現”（項目編號：SX2020020）。

[作者簡介]鄭斌（1985—），男，漢族，河北任丘人，北京開放大學工程師，研究方向：政府采購、招標管理;劉中秋（1979—），男，漢族，吉林松原人，北京開放大學助理研究員，研究方向：資產管理。