面向未來的全球貿易治理改革

張麗娟

國際上對全球貿易治理的改革議題和方案討論已久，亟需凝聚共識、推進合作。治理改革應包容各利益攸關方，治理體系應兼顧約束性與靈活性，治理目標應保障發展利益。作為國際經濟合作主要論壇，二十國集團（G20）應在全球治理體系變革中發揮引領作用，提高解決重大核心問題的效率，加快全球貿易規則與時俱進的現代化步伐。

21世紀全球經濟治理面臨的難題之一是治理主體即利益攸關方的范疇不斷擴大，不僅傳統的主權國家以成員身份在國際貨幣基金組織（IMF）、世界貿易組織（WTO）和世界銀行等國際組織中發揮作用，非國家行為體特別是跨國公司、非政府組織、民間社會團體等也通過不同路徑影響并廣泛參與到全球治理變革中，使得關于全球經濟治理的行為主體空前多元化。在百年未有之大變局下，各利益攸關方對治理議題的關注重點不同，對改革治理規則的排序也不一樣。這使得利益攸關方在全球化與去全球化的沖突中格外關注如何維護自身發展利益，客觀上加大了多邊談判的難度。

在利益攸關方的力量對比中，有兩個方面值得特別關注：一是新興經濟體的群體性崛起;二是微觀經濟實體特別是跨國公司對全球產業布局的深度調整。

新興經濟體的群體性崛起代表著全球經濟格局前所未有的轉型，全球貿易治理各利益攸關方的影響力對比也隨之發生了改變，新興經濟體在國際規則中的利益訴求和參與規則制定的話語權需求都在同步提升。在20世紀的全球貿易治理體系中，《關稅與貿易總協定》（GATT）和繼承其衣缽的WTO的決策基本遵循了共識（Consensus）原則，這一原則的確立旨在保障多邊貿易決策機制中各締約方權利與義務的平衡。在關貿總協定時期的各回合談判中，即使那些沒有參與規則談判的局外成員，也主動或被動接受了由少數國家率先達成共識進而在多邊談判框架下形成的貿易治理規則，但這一前提條件在當下全球貿易治理體系變革的格局中已難以實現。隨著成員方的增多和談判議題的擴展，多邊談判的“共識建立”（Consensus-Building）愈加困難。新興經濟體在世界經濟和全球貿易中的角色作用與關貿總協定時期截然不同，相應地，在制定全球多邊貿易治理新規則中的利益訴求比歷史上任何時期都要突出。一方面，新興經濟體被要求進行更大幅度的貿易開放，接受更高標準的貿易與投資規則;另一方面，新議題和新規則與其國內改革之間的矛盾交織也使得新興經濟體必須主動參與多邊談判，在制定公平與合理的規則方面有所作為，由此推動形成了全新的貿易治理權力結構和利益分配格局。

在全球化潮起潮落過程中，跨國公司是全球化和去全球化的載體，對國家行為體和非國家行為體都有相當大的影響。作為全球貿易治理體系的重要利益攸關方，跨國公司既是治理規則的受益方，也是受制方，不能低估其政治經濟影響。當前跨國公司正在進行后疫情時代的全球產業布局，新布局比以往更加重視制度成本的考量，其中對全球經濟治理新規則的影響尤為顯著。比如，2021年11月2日，G20正式批準設立15%的全球最低企業稅率，這一全球稅收治理新規則將直接影響跨國公司的全球價值鏈重構和產業布局。基于全球經濟治理體系的變革，跨國資本需要重新平衡其全球價值鏈的效率與安全或者說韌性，以期通過合理布局供應鏈確保其運營效率的最佳水平，同時，跨國公司還要防范因全球突發重大公共危機或臨時性貿易限制措施可能引發的破壞性影響。因此，跨國公司既要關注母國的政策制度環境，也要關注東道國的營商環境以及國際新秩序的影響。跨國公司尋求效率與安全的有效平衡必須依賴外部治理環境，特別是制度環境。人力成本和地理距離固然重要，但制度環境對營商選址布局的影響更為顯著。如果貿易治理規則將環境標準和勞工標準納入其中，對跨國公司的全球發展戰略無疑將產生更大的影響。

在當前的全球貿易治理體系變革中，有基于權力或規則的國家行為體角色利益之爭，也有各種非國家行為體角色力量的交織博弈。歷史告訴我們，在全球治理體系的長期演變中，既有力量與新興力量之間的規則談判和利益分享從來不是易事，但和平與發展是人類共同愿望，這也正是在21世紀的全球治理中需要強調包容性的重要意義所在。

全球貿易治理體系亟需改革，這是基本共識，但關于如何改革的共識仍然沒有建立起來。各方從各自的利益和立場提出了不同改革方案，各界圍繞相關改革方案爭論已久，既涉及利益沖突也存在共同利益，因此面向未來的全球貿易治理規則應兼顧約束性和靈活性。

20世紀全球貿易治理體系演進的特征之一是貿易規則強化了約束性，但對國別經濟體系和制度的異質性、全球貿易治理各利益攸關方在解決全球性問題中的互動方式與合作模式考慮不足。未來全球貿易治理制度安排中的靈活性更受各國青睞。2020年6月由新加坡、新西蘭和智利三國簽署的《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）受到廣泛關注，主要是其創新的模塊設計允許參加方選擇加入適用的模塊，相當于為當下棘手的數字經濟治理議題提供了一個開放的國際平臺，使得短期內協調各方在利益沖突與共同利益之間的矛盾成為可能。通過非約束性承諾率先形成治理規范，各方關注的是在同一框架下可共享的利益。這種制度上的靈活性和自愿性突出了貿易伙伴關系的選擇并非是基于僵化約束，而是約束性與靈活性協同。機制上的變革與創新還會推動全球貿易治理新倡議和新理念的形成。

2021年10月30日，意大利總理馬里奧·德拉吉與金融穩定委員會（FSB）主席蘭德爾·夸爾斯在二十國集團羅馬峰會現場合影。（IC Photo圖片）

自關貿總協定簽署歷經半個多世紀形成的全球多邊貿易治理體系，主要是成員方通過多邊談判達成共識并采取集體行動共同應對全球性問題。這一模式適應了20世紀中葉全球復蘇發展和20世紀后期全球化興起的需要，也有效應對了21世紀前十年的金融危機和經濟衰退。應該說，WTO多邊規則作為全球公共產品對全球治理的貢獻是巨大的，其自身運營也取得了較大成功。21世紀全球貿易治理有效性衰減不單是因為WTO規則制度體系的系統性滯后，更重要的是治理目標客體和利益攸關方主體發生了根本性變化。治理目標超越了傳統意義上的實體經濟范疇，延伸至虛擬經濟甚至國家安全領域。貿易政策既是經濟政策，也是外交政策，在國家競爭戰略中也變得空前重要。治理主體的利益也因各國全球策略的再平衡、國別經濟體制的異質性、世界經濟的新格局等出現了新的動態調整。原來規則體系中的某些約束確有僵化和過時之處，但體系自身卻無法自我修復。

作為彌補靈活性不足的一種選擇，WTO框架機制下衍生了諸邊協定談判。從實際效果看，諸邊協定雖具有開放性和自愿性的特點，從長期看對推進多邊共識構建有益，但如果將完善全球貿易治理規則完全寄希望于諸邊協定談判，既不現實，也不高效。

事實上，全球貿易治理既包含世貿組織成員方為解決一系列全球性問題確立的基本規則，也包括談判、制定、實施和調整這些規則的程序。在百年未有之大變局下，全球貿易治理體系中各利益攸關方之間的經濟力量對比、談判力和影響力都發生了歷史性變化，所關注議題的政治經濟涵義也比以往更富有國際和國內雙層博弈成分，這使得通過談判簽署單一文本協定的過程變得異常復雜和漫長。作為一種解決重大議題的務實路徑，尋求實現貿易規則約束性與靈活性的有效平衡值得各方共同探索。從趨勢上看，未來全球多邊貿易治理的制度安排更加偏向靈活而不是僵化，偏向伙伴關系而不是單邊施壓，這也意味著全球貿易治理規則的模式需開啟新階段、嘗試新模式、應對新挑戰。

全球化新階段的主要特征之一是各國關注發展利益，重視開放與發展之間的平衡與協調。因此，在國家治理層面，國別全球化策略也開始從單一貿易增長目標主導的全球化轉向兼顧經濟與社會平衡發展的全球化。20世紀國別的全球化政策目標主要集中在降低壁壘融入全球市場，以貿易增長帶動經濟增長。21?世紀以來的全球化則承載了更多更高的社會目標，如推動實現社會公正、縮小收入差距、保護充分就業等，社會目標與貿易政策更為緊密地聯系起來。為提高國民福利，充分保護國內發展利益，政府部門更致力于在國家角色上發揮務實建設性作用并采取政策性行動，無論在公共產品提供上還是在與私營部門合作上，政府都比以往更加積極主動。

二戰后建立起來的全球貿易治理體系主要是針對傳統領域的貨物貿易議題設計和構建的，總體目標旨在促進世界經濟的恢復與增長、降低關稅壁壘，推動全球貿易朝著多邊化和自由化的方向發展。經過半個多世紀的全球化快速發展，全球貿易治理議題不斷擴展，治理目標更多聚焦未來發展利益。以氣候變化與環境治理為例。氣候變化既是環境議題，也是能源議題和經濟議題，氣候變化治理的規則設計與全球貿易治理密切相關。目前主要國際組織在氣候變化問題上還缺乏獨立的機制，如何實現貿易政策與應對氣候變化和環境治理的互動協調，既是當前全球發展議程中具有挑戰性的議題，也是國際組織及各國面臨的政策難題。現有的多邊貿易治理體系沒有專門的環境規則，其公平貿易原則也沒有將環境條件考慮在內，但如果簡單地將氣候變化和環境標準作為貿易條件“一視同仁”，則有可能造成國際貿易領域新的不平等，與保障各方發展利益的目標相背。

基于全球價值鏈（GVC）的全球經濟治理也關乎發展利益。全球價值鏈對全球化的直接貢獻是與之相關的貿易增長已經轉化為全球許多國家的經濟增長，新技術的快速發展仍在加速推動全球價值鏈的演進。20世紀后半葉，新興經濟體的全球價值鏈參與度明顯提高，但在價值鏈上的貿易利益分配并未隨其分工地位的變化而改變。近幾年的逆全球化、貿易保護主義和技術貿易壁壘已經對新興經濟體與發達經濟體在全球價值鏈的利益分配產生了新的影響，也相應地對基于全球價值鏈的多邊貿易治理體系提出了更高的規則訴求。

從多哈回合談判開始，世界貿易組織成員方對發展議題的主張不同，在“發展中國家”的認定標準及適用特殊與差別待遇問題上的分歧也更明顯。全球化新階段和新冠肺炎疫情全球大流行又在各國維護發展利益的議程上增加了新的變量，還在某種程度上打破了國家與市場、私營部門與公共部門之間的既有平衡。與貿易開放的政策目標相比，就業增長更具挑戰性;與鼓勵跨境資本流動相比，鼓勵跨國公司回歸本土一時成為發達經濟體的政策導向。社會力量對貿易決策的影響力達到了空前的程度，開放貿易在部分國別貿易政策中的重要性降低，應對全球化的負面影響、保障就業機會和縮小貧富差距成為優先政策議程。因此，如何在全球貿易治理體系中構建有利于保障發展利益的多邊規則，使其能夠及時反映全球經濟格局變化的現實與未來，仍是一個不小的挑戰。

全球貿易治理體系變革停滯不前，在很大程度上與領導力不足有關。G20作為國際經濟合作的主要機制化平臺，應在完善全球治理體系中發揮頂層設計和政治引領作用。G20涵蓋了主要發達經濟體和主要新興經濟體，其成員國內生產總值（GDP）總量約占全球總量的83%，貿易總額約占全球總額的73%，代表著全球貿易治理的關鍵政治力量。早在2015年G20領導人安塔利亞峰會上，習近平主席就提出“二十國集團要確定目標、指明方向、發揮領導力”。在2021年10月的G20領導人羅馬峰會上，習近平主席再次強調，“二十國集團應該在凝聚共識、動員資源、推動合作上發揮引領作用。”

事實上，各國在完善多邊貿易治理體系方面存在共識。比如，有效的多邊治理體系對維護世界和平與經濟繁榮至關重要，應對21世紀的全球性問題必須構建有效的多邊治理體系，這些是基本共識。在改革全球貿易治理體系的優先考慮事項方面，各國也并非缺乏共識，而是缺乏頂層領導力，亟需G20的引領，并推動世界范圍內的務實合作，盡快恢復世界貿易組織的談判功能，通過對話和談判，凝聚共識、推動合作，最終將共識轉化為實施改革的行動方案。

當前全球貿易的不確定性前所未有，新冠肺炎疫情全球大流行甚至影響和改變了人類與自然的關系，但任何一方都無法以傳統方式和歷史路徑單獨應對當下面臨的嚴峻挑戰。G20形成于2008年全球金融危機之時，是全球危機催生的國際合作機制，也是應對危機的創新之舉。實踐證明，正是由于G20成員發揮了同舟共濟的領導力才將全球金融危機爆發以來的世界經濟逐步引導到復蘇和增長的軌道。這也說明，G20成員合作的共贏之道對于引領全球治理、解決全球性問題具有不可替代的重要作用。在全球公共衛生危機仍在蔓延的背景下，全球多邊治理機制的有效性顯得尤為珍貴。G20應遵循共商共建共享原則，發揮引領作用，提高解決重大核心問題的效率，與時俱進推動構建更加公正合理的全球多邊貿易治理體系。

作者系山東大學經濟學院教授