西方自由主義治理失敗的制度根源

范勇鵬

2020年7月24日，在美國俄勒岡州最大城市波特蘭的馬克·奧·哈特菲爾德聯邦法院外，聯邦執法人員與反種族歧視抗議者對峙。（新華社圖片）

新冠肺炎疫情暴發以來，以西方為代表的“自由世界”的治理失敗昭然若揭：數百萬人民失去生命，醫療系統幾度瀕臨崩潰，全社會“躺平”，社會經濟遭受重創;政府進退失據，政策搖擺反復，政客熱衷于逞口舌之利、互相推卸責任和向他國“甩鍋”。曾經被不少西方媒體和政治學者描述為治理榜樣的“首善之區”，今天暴露出全面的僵化、混亂、顢頇甚至愚昧。目前看來，疫情仍將持續，相關國家似乎只能靠病毒的自限或疫苗、藥物等技術突破才能有望渡過難關。誠然，對付病毒離不開科技手段，但是治理的含義在于政府或其他權威機構運用權力、資源、技術、信息等對社會進行有效的組織管理。如果一個國家已經無法寄希望于通過對人和社會的組織協調來解決問題，毫無疑問其“治理”已經宣告失敗。

以美國為例，治理的失敗不僅體現在疫情防控不力上，近幾十年來，美國的治理狀況呈線性下降趨勢，從金融管理失敗引爆全球性危機，基礎設施退化帶來公共災難不斷，貧富分化加劇和文化治理失效造成當前階級、種族矛盾突出，槍支、毒品管理和社會治安困境積重難返，直到2021年遷延數月之久的港口、物流梗阻，無不顯示出這個世界第一強國的全面治理危機。

西方治理危機源于其自由主義的制度、文化和治理觀念的先天性缺陷。自由主義是西方現代社會制度的核心原則，自由是西方現代思想的核心概念。雖然美國拜登政府在東拼西湊搞所謂“領導人民主峰會”，實際上美國從建國起，其制度邏輯和政治原則都說不上民主，而是自由。直到冷戰后期，美國都很少自稱為“民主國家”。現代民主原本是歐洲社會主義運動所打出的旗幟，西方資本統治階層所豢養的思想家經過幾代人的精心建構，才將民主與自由嫁接，制造出“自由民主”這樣的虛假概念。實質上，所謂“自由民主”就是“披著民主外衣的自由”。那么自由到底指什么？自由主義治理觀何以必然失敗？回答這些問題離不開對自由主義歷史的回溯和對自由制度原則的分析。

自由主義是現代資本主義的伴生物。近代之前的歐洲處于封建王權—貴族和教權的雙重統治之下。在此社會制度之下，既不存在現代意義上的主權國家，也沒有現代意義上的自由個人。從國家角度看，封建制度的基本特征之一是政治權力的分層，不存在貫穿中央和地方的主權;教權與世俗政治權力也處于分庭抗禮的博弈狀態。因而國家無法集權，無法提供廣泛的公共產品，無法保護商業活動，更不可能推動重商主義的貿易政策。從人的角度看，多數人處于人身依附鏈條之中，特別是在法蘭克和德意志地區主要體現為封君—封臣關系，即便是相對獨立的自治城市，其地位和商業活動也會受到貴族的限制、盤剝乃至劫掠;教權的意識形態也天然地阻礙商業活動的開展。對于新興的商業資產階級，這種社會結構是巨大的障礙，自然欲除之而后快。自13世紀起，這一新興階級首先就要打倒教會，推翻天主教的財富觀，為自身不擇手段獲取財富辯護，解放資產階級的“個人”，于是其發明了自由主義的哲學。商業活動除了需要自由，也需要法律、和平和武裝，因而這一新興階級也致力于建立強大而集中的政治權力，建立資產階級的“國家”。

在1618—1648年歐洲爆發三十年戰爭時，新興資產階級已經擁有了相當強大的政治影響力，不僅這場戰爭的過程在很大程度上是由資本力量操縱，而且戰爭的結果——《威斯特伐利亞和約》，也樹立了符合資本意志的主權國家觀念和保障私人企業及商業活動的國際法體系。基于資本與政治權力的結盟，現代主權國家脫穎而出。

2021年9月21日，美國華盛頓國家廣場上豎起60多萬面白色小旗幟，每一面旗幟代表一個因新冠肺炎疫情而不幸去世的人。

2021年4月3日，在美國紐約，民眾當街吸食大麻。

但是，資本的目的是自己來統治，必然不甘心容忍集權國家的任何制約，因而無論是法國式的專制王權還是英國式的君主集權顯然都不符合資本的意愿。資本通過各種形式的革命限制甚至消滅了國王的主權——在英國建立了議會至上的原則，在法國則砍掉了國王的腦袋，但是資本并沒有直接出面接管權力，而是采取了俘獲的方式來進行幕后操縱。資本的幕后統治需要一系列的“裝置”來實現，觀念上就是自由主義，尊崇個人（實際上是資產階級）權利，反對國家的干預或沒收;制度上就是在封建制度基礎上改造而成的代議制以及在公司制度上演變而來的議會—內閣結構;法律上就是建立起法治至上的原則，確保“王在法下”或“憲政國家”。

這些自由國家都建立了某種代議制，因為代議制是最適合將經濟權力直接轉化成政治權力的制度，是讓各種類型的財產權按比例享有政治發言權的制度。英國政治思想家邁克爾·歐克肖特如此評價代議制，“這種統治樣式在18世紀晚期和19世紀早期英國等地的議會制政府達到高峰……這是倫理學中確立的個體主義在政治哲學上的對應物”。英國的光榮革命就是把王權架空，讓議會來統治國家。美國革命就是成立一個服務商人和地產、債券投機者的合股公司，由國會來充當董事會。法國大革命把國王送上斷頭臺，讓資產階級的議會制訂《民法典》來進行統治。所有這些革命，都是讓自由來代替專制，用財產權的自由替換貴族的特權自由，用法律統治掩蓋古老的權力統治。

這種現代自由國家的基本特征，就是國家權力的有限性。在自由主義看來，國家是“必要的惡”，其權力和作用應該限制在盡可能小的范圍之內，只作為市場自由的一個“守夜人”和打手，只是仲裁個人之間利益關系的工具。資本為了限制國家的權力，精心設計了各種裝置。包括縱向和橫向的分權。這方面美國制度為集大成者：縱向采取了聯邦制，嚴格限制聯邦政府的權力;橫向美其名曰“分權和制衡”，讓政府各分支之間互相掣肘;在此基礎上，輔之以各種具體的制度設計，以確保資本掌握貨幣和法律的權力。資本將國家牢牢地掌控于股掌之中。

首先，美國聯邦制實行縱向權力分割。美國由13個殖民地合并而成，故其國家權力來源于地方，也就是州一級的授權。在美國《憲法》中，對聯邦政府權力的規定采取的是“列舉”原則。也就是說，哪些權力讓渡給聯邦政府是有明確規定的，這些權力之外的剩余權力仍歸各州所有。雖然兩百余年來，美國政治的一條主線即是聯邦政府權力的不斷擴張，但在原則上，美國的主權邏輯依然存在“其專在下”的問題。

其次，美國各級政府都采取分權制。人們通常認為美國是三權分立，實際上三權之間有很多的交叉和模糊地帶，并不存在嚴格的分立。但是司法權對立法和行政確實擁有強大的制約力。例如，國會兩院通過的法律，由總統簽署生效，理論上是窮盡了選民的授權，但是由9名大法官組成的最高法院卻可以裁定其“違憲”。司法權并不是由任何民主程序直接產生，也不受選民的監督和制約，實際上可以不折不扣地執行真正的統治力量——資本集團的意志。

獨立司法權最初也是產生于聯邦制的縱向分權。正如英國哲學家密爾所說，在聯邦形式下，州政府和聯邦政府發生爭議時不應由任何一方來裁決。因為如果由聯邦政府裁決，那么美國便成了地方服從中央、下級服從上級的單一制國家;如果由州政府裁決，那么美國便不再是一個國家，而頂多是一個“邦聯”或聯盟了，這種情況在美國歷史上出現過，最終是通過戰爭來解決。這個裁決的權力應該屬于獨立的仲裁者——聯邦最高法院。這樣一個獨立仲裁者最初承擔著為聯邦國家創造統一商法的功能，但是在實踐過程中，司法權獨立性的權威越來越大，逐漸獲得了對國家法律權力的壟斷。資本統治集團發現，僅靠對政府權力的限制和一般的法治原則，并不能絕對控制政府。選舉可能失控，例如2016年大選一定程度上就出現了失控，誰也無法保證未來美國不會出現左翼“民粹”政府;統治集團內部可能產生不可調和的矛盾，如當前民主、共和兩黨所代表的不同資本集團之間的沖突和嚴重的政治極化;以及可能潛在的技術性危機，如1800年大選中空前的36次投票及1876年、1888年、2000年和2020年大選中發生的票數爭議。所以統治精英階層達成一項共識：需要有一個最終的機制，令真正的權威——資本的意志來出面裁決爭議，于是就有了所謂憲政。憲政就是將一份憲法文件供奉神壇，通過“祭司”（最高法院）的解釋權來進行政治操縱，令少數統治者的力量足以壓倒多數的人民，用“美國憲法之父”、美國第四任總統詹姆斯·麥迪遜的話說就是“讓人民永遠無法真正染指政權”。

2020年12月12日，數千名特朗普支持者在華盛頓舉行集會游行，拒絕接受特朗普敗選結果。

2021年11月20日，在美國芝加哥，民眾舉行示威，抗議基諾沙槍擊案被告凱爾·里滕豪斯被法院宣判無罪。

再次，美國政府本質上為私人所有。聯邦最高法院讓資本獲得了最終的法律權力，美聯儲讓資本掌控國家的貨幣命脈。在某種程度上，貨幣的權力比法律的權力更強大。美國不存在央行，貨幣發行由一個純粹的私人組織，即私有銀行組成的美聯儲控制。無論總統、國會還是法院，都無權染指美聯儲的禁臠。從杰斐遜、杰克遜、林肯到肯尼迪，美國歷代政治精英中都有人試圖與私人銀行的權力進行博弈。杰斐遜曾說，如果讓私人銀行控制貨幣權力，美國人將最終失去祖先的家園和土地。但是，最終的勝利者是銀行。美聯儲成立后，美國政府所謂的發行貨幣，實際是向私人銀行借貸，并以人民的稅收來償還利息，公然為私人資本收割財富。美聯儲人事制度與最高法院法官的任命制度設計有異曲同工之妙，均是盡可能減小民選機關對其進行干預。

通過以上種種制度，資本家統治階級成功地將美國政府塑造成有限、分散的機器。這個機器只有在資本集團需要其擔任工具或打手時，才允許其強大和有效，否則必須保持在“無能、無害”的狀態。即便如此，索羅斯這樣的金融資本家仍嫌它太強、管得太多，已經不符合他們心目中的“開放社會”標準，不斷地要求修憲，以限制政府權力。而特朗普這樣的盎格魯—撒克遜傳統白人資本勢力代表則嫌它太軟弱、太分裂，不夠格作為一個合適的統治工具，試圖將這架機器向著極權化和法西斯化的方向牽引。

由上所論，美國的自由制度實際類似于一間股份公司，真正的所有者不是人民，而是資本家集團，政府只是執行機構。那么與公司的制度類似，美國政府自然也秉承著“有限責任”的原則。美國的三權分立，最大的效用就是讓責任無處可尋。密爾曾說，當任何人都不知道誰應負責的時候，就等于誰都不負責。英國法理學家杰里米·邊沁也認為，各種委員會的功能就是讓責任徒有其名。美國官僚政治學者詹姆斯·威爾遜指出：“美國政府最大的特色是有限的管轄范圍和受制約的權力。按照歐洲標準，美國算不上真正的‘國家’。”

前述美國聯邦政府憲法權力的“列舉”性質和國會立法權的有限性，是對其權力的制約，同時也是對其責任的豁免。美國聯邦制包含著封建性的主權分層結構，極大免除了聯邦政府的治理責任。例如，全美沒有統一的警察、消防和教育系統，因此在各種社會問題上，聯邦政府有合理的借口不予行動。例如，新冠肺炎疫情暴發之初，特朗普曾空喊“封州”，時任紐約州州長科莫即抗議說這是要“向州權宣戰”。在聯邦權和州權的推諉扯皮間，已經有70萬人失去生命。司法權也在聯邦權和州權的分割中免除了對國民的相當責任。在“州際貿易”條款的原則下，聯邦政府只負責涉及共同商業利益的領域。歷史上，印第安人、黑奴和雇傭勞動者遭受屠殺、奴役和剝削，聯邦權多數時間里均不過問，甚至縱容。即便聯邦法院因道義壓力而頒布一些緩和措施，各州卻依然可以在很長的時間里各行其是。現實中，除了20世紀60—70年代在蘇聯的競爭和國內社會矛盾壓力下出臺了一些具有進步意義的司法判決之外，司法權長期對美國社會中存在的嚴重不平等、種族歧視、治安惡化、槍支犯罪和大規模侵犯人權等問題漠然置之，倒是熱衷于在同性戀婚姻等身份政治議題上大做文章。橫向的分權同樣將權力的擁有者遮蔽于政治責任之后，在美國絕不存在中國式的“有困難找政府”或者遇到不公正待遇去向政府“討說法”的觀念，因為美國的政府就像卡夫卡小說中的“城堡”一樣，只是隱隱約約存在，普通人民根本不得其門而入，甚至“究竟誰是政府”都會成為一個無解的提問。

2021年11月8日，美國紐約，一彎新月在自由女神像后落下。

法治也是免除政治責任的一個重要機制。一旦建立了自由制度，也就意味著國家不再是社會整體的代表，而是財產權的代言人。擁有財產的資本家最樂意看到市場規則決定一切，市場規則就被稱為“法”，與所謂的公權力對立起來。由此法治獲得了獨立的生命，法治的程序正義成了至高無上的正義原則。經過18世紀以來資產階級思想家的不斷建構，現代自由民主制度被描述成了一種可以依據法治和程序原則展開公平競爭的、允許多元利益在其中博弈以獲取國家權力的游戲。這個游戲表面上是透明、開放的，但實際上只有資本家及其附庸才有贏的可能。這套游戲規則不必講公平、正義。甚至在理論上，自由主義干脆把正義解釋為程序正義。只要符合程序，人們不能因為結果而抱怨，只能怪自己是失敗者。法國歷史學家托克維爾就發現美國存在一種“政治問題法律化”的傾向，其實就是用法治的形式公正來掩蓋實質性的不公正，用看似客觀的法律程序來免除國家對人民所負有的道德責任。法治概念掩蓋了資本通過代議制、律師和司法權統治一切的事實。

美國前總統伍德羅·威爾遜曾經嚴厲批評美國政府的這種有限責任性。他認為《憲法》對政府的每一部分都委以一小部分職責，使其容易推脫責任，“任何一個可疑的罪犯，都可以把責任推卸給他的同伙們”，“目前實行的權力分散但責任不清的做法，是美國聯邦制度的根本缺陷。1787年制憲會議的主要目的，似乎就是為了鑄成這一大錯”。

經過20世紀初的進步主義和二戰結束后的民權運動，美國聯邦政府更加頻繁和深入地干預社會領域，但是其制度的本質依然是有限責任。70年代后金融資本的放縱狂歡，留下了所謂“99%”的人民承擔全球化的代價。在這個全球最強大最富裕的國度，階級鴻溝前所未有地醒目，這無疑是美國憲法制度本質的一個剪影。新冠肺炎疫情更是用眾多人的生命健康揭露了美國制度的這種有限責任性質。

在自由主義原則下，國家政府處于權力受限、責任有限的狀態，對于人民福利、社會公平、救災減貧、社會治安、抗擊疫情乃至于國家治理的任何一個重要方面，實際上都是“無力”且“無心”。因而，如果不能像過去一樣繼續通過殖民主義、金融霸權、全球價值鏈和科技優勢來收割別國財富和獲取超額利潤來消解其內部矛盾，美國的治理失敗和不斷惡化是注定的。當此之時，拜登總統忙著拉幫結派搞所謂“領導人民主峰會”，顯然是忙錯了方向。美國和西方國家當前最需要的，恰恰是反思其自由制度的致命弊端和深層矛盾，多下些功夫推動政治改革，向著真正民主的方向努力。

作者系復旦大學中國研究院副院長