國內外政策性融資擔保體系比較及啟示

章云君 潘煜雙（教授）

（嘉興南洋職業技術學院經濟與管理分院 嘉興學院商學院 浙江嘉興 314001）

政策性融資擔保有效解決了大部分中小微企業的融資難、融資貴問題。本文對國外一些國家的政策性融資擔保體系進行分析和比較，以期為完善我國政策性融資擔保體系提供借鑒。

一、國外政策性融資擔保體系研究

國外一些學者較早開始研究政策性融資擔保，如Levitsky（1997）[1]發現政策性融資擔保會引發道德風險。Yuk-Shee Chan（2014）[2]、Allan L（2014）[3]認為政府提供融資擔保可能會引發政府財政機會主義。與此相反，大多數學者如Ashoka Mody和Dillip Patro（1996）、Heshmati等（2009）、Stiglitz（2016）、Stefano Caselli 等（2019）[4—7]則認為融資擔保由政府作為主體更加適合且可信。

國外一些國家如日本、韓國、美國、德國等建立了較為完善的政策性融資擔保體系，如下頁表1所示。由表1可以看出，上述國家的政策性融資擔保體系的主要特點如下：第一，中央、地方政府共擔風險。大多數國家都很重視中小微企業的發展，一些國家主要由中央和地方政府分擔大部分風險損失，中央財政和地方財政在中小企業融資擔保體系中發揮著重要的風險補償作用，擔保機構分擔少部分風險損失，并要求貸款機構分擔一定比例的風險損失以防止道德風險。如美國SBA、韓國信用擔保基金、德國擔保銀行、日本中小企業信用擔保協會和中小企業金融公庫等利用中央和地方財政信用向合作貸款機構提供風險分擔信用。第二，擔保費率較低，擔保方式多元化。一些國家采用了較低的擔保費率，如日本的擔保費率為1.3%[10]，德國擔保銀行的擔保費率是1%[20]等。同時，一些國家的擔保方式較為多元化：美國和德國的擔保貸款期限較長；日本的擔保倍率較高等。

表1 部分國家的政策性融資擔保體系

二、國內政策性融資擔保體系研究

國內關于政策性融資擔保體系的研究起步較晚，文學舟和吳永順（2012）、劉興亞等（2015）、薛菁等（2017）、賈康和陳通（2019）、馬國建和韋俊杰（2020）[21—25]等鼓勵推動政策性融資擔保機構發展，建立政策性融資擔保體系。為推進政策性融資擔保體系的發展，2019年2月14日國務院辦公廳印發《關于加強金融服務民營企業的若干意見》，各省市紛紛出臺“政策性融資擔保體系建設指導意見”，國內一些地方率先建立了政策性融資擔保體系，如“安徽模式”“深圳模式”等，經營成果較為顯著，如下頁表2所示。

表2 國內一些政策性融資擔保機構

以上各地方的政策性融資擔保機構的經營特點為：第一，各地政策性融資擔保體系基本建成。以上各政策性融資擔保機構聚焦小微企業、“三農”，形成“國家-省內-轄內”多層級融資擔保、再擔保體系，支持小微、“三農”等融資發展，有效發揮服務我國經濟發展的“穩定器”和“放大器”作用。第二，確定銀擔風險分擔比例。一般情況下，開展政銀保業務的機構包括安徽“4321”模式、深圳“八二分擔”原則、浙江“4222”模式等。如安徽省的新型政銀擔合作“4321”模式；深圳擔保集團與銀行按“80%∶20%”比例分擔風險；浙江省再擔保公司開展的政銀保業務主要為風險池業務，包括風險池三方合作模式4∶4∶2和風險池四方合作模式4∶2∶2∶2。這三種模式中的銀行承擔風險比例都為20%。第三，規定擔保費率，制定多元化擔保制度。一些地方如安徽、深圳、浙江規定擔保費率不超過1.5%。同時，一些地方制定了多元化擔保制度。如，安徽省政府出資建立資本補充機制；深圳擔保集團推出以股權換擔保的風投投資；浙江省擔保集團建立再擔保機制等。

三、國內外政策性融資擔保體系比較及啟示

（一）國外政策性融資擔保體系比較

由于經濟發展水平和中小微企業發展階段不同，各個國家的政策性融資擔保體系有所不同：日本設立了中小企業信用保證協會聯合會、中小企業金融公庫，二者形成了中央和地方兩層體系，共同為中小企業提供融資擔保、再擔保服務；韓國設立的三個基金（信用擔保基金、科技信用擔保基金和信用擔保基金聯合會）共同為中小微企業提供融資擔保服務；美國的政策性融資擔保機構SBA，依靠發達的資本市場、大量的中小銀行等，使中小企業獲得了融資便利；德國擔保銀行具有非營利性，主要由地方性擔保銀行向小微企業融資提供政策性擔保業務，并通過中央財政、地方財政分擔主要信用風險，實現可持續生存與發展。

在我國，各地積極推進與國家融資擔保基金業務對接，并建設地方政策性融資擔保體系，例如“安徽模式”“深圳模式”等。目前，各地政策性融資擔保體系在實際工作推進過程中仍存在一些問題：各地政策性融資擔保體系層級不協同，如多數省、市、縣各級擔保機構各自為戰，上下體系不聯動，不具備相應的風險識別與防控能力等；地方政策性擔保公司太過分散，每個市、縣都有自己的地方政策性擔保公司，地方政策性擔保公司業務不熟練，這主要是由于其人員缺乏專業背景等原因導致的。

（二）國外開展政策性融資擔保體系的啟示

根據以上各國的政策性融資擔保體系經驗，本文得到以下啟示：

1.從立法層面完善政策性融資擔保體系的法律法規。很多國家如日本等都非常重視中小微企業發展，出臺了相關的法律法規，并成立了專門的管理機構，建立了較為完善的政策性融資擔保體系。相比較而言，我國政策性融資擔保體系發展時間較晚，雖然出臺了部分法律法規，但是仍存在政策性擔保界定標準模糊、法律法規執行力度不足等問題。因此，政策性融資擔保體系的構建必須以完善的法律法規為基礎。

2.建立上下層級協同的政策性融資擔保體系。目前，在我國現行政策性融資擔保體系建設過程中，仍存在很多問題，如國家融資擔保基金的作用未得到有效發揮，缺乏行政強制力，各省份機動空間大，政策執行落地效果各異，各省級再擔保體系質量各異，還有很多地方的擔保機構不規范、缺少創新等。因此，建立國家、省級、地市級層級協同的政策性融資擔保體系至關重要，如圖1所示。

圖1 政策性融資擔保體系

圖1反映的政策性融資擔保體系主要內容包括：國家融資擔保基金主要業務是對省級再擔保公司進行股權投資和提供再擔保，省級再擔保公司主要業務是對各地市級擔保公司進行股權投資和提供再擔保，各地市級擔保公司應對其所屬縣內擔保機構進行股權投資或合作或整合等，實現市縣級擔保機構一體化。政策性融資擔保體系的關鍵點如下：

（1）有效發揮國家融資擔保基金的引領作用。一是國家融資擔保基金作為體系牽頭人和最終風險承擔者，要加快對省級再擔保公司的股權投資和再擔保業務合作，同時對省級再擔保公司進行審計、考核、監督、評價等管理。二是建立合理的資本補充機制。國家應對省級再擔保公司進行持續性增資，如日本政府源源不斷地向信用擔保協會和中小企業金融公庫注資等。

（2）明確省擔保集團的職能定位，切實發揮其紐帶和平臺作用。一是在各省市地方層面，借鑒日本信用保證協會模式、德國擔保銀行模式，將由省級財政出資設立的省級再擔保公司，通過合并、控股、托管等方式兼并地方國有融資擔保公司，建設省級區域性大型融資擔保集團（如安徽省擔保集團、浙江省擔保集團等），為符合政策支持條件的小微企業等提供政策性融資擔保。二是由各省政府金融辦對現有政策性融資擔保機構進行清理整頓，重新審核登記，重新核發營業許可，對經核實有違規違法行為的政策性融資擔保機構取消或暫停核發營業許可證。

（3）地方政策性融資擔保機構要規范化、創新化。各地市級擔保公司應對其所屬縣內擔保機構進行股權投資或合作或整合等，實現市縣級擔保機構一體化。同時，地方政策性融資擔保機構要及時識別、防范和控制風險，注重人才的選取和培養，要注重擔保產品的開發和創新，以滿足不同層次、不同種類的小微企業、“三農”等融資需求。如可借鑒安徽模式建立的科技信用擔保基金為科技型中小企業提供融資擔保服務。也可借鑒深圳模式中的中小企業股權質押給擔保機構以增加融資貸款的可得性。同時，產權交易所為企業提供價格發現、股權評估、資產保價增值和后續處理等中間服務，能夠實現多方共贏[26]。

3.進一步提高銀擔合作的積極性。可采取以下步驟：一是落實銀行風險分擔機制。可參照安徽模式中的“4321”風險分擔機制，即原擔保機構40%、省擔保集團30%、合作銀行20%、地方財政10%；也可參照浙江模式中的“4222”風險分擔機制等。二是監管及激勵銀行。將合作銀行納入地方經濟發展考核體系中。政府對積極作為的銀行如中小微企業信貸投放較多的銀行等給予獎勵表彰等鼓勵支持；相反，對于不積極作為的合作銀行，則做出一定處罰。