傳染病疫情社會防控系統建設淺議

黃奕言，姜柏生

南京醫科大學醫學人文研究院，江蘇 南京 211166

近年來，傳染病疫情產生了新的特征，并對社會造成嚴重影響。而此次新型冠狀病毒肺炎（簡稱新冠肺炎）疫情的暴發，暴露出我國應對突發疫情的社會防控能力還存在不足。因此，建議在公共衛生應急管理體系中增設社會防控子系統，并提高社會防控系統的能力，以支持防疫工作的長期開展，這也符合十九屆四中全會強調要將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標的愿景。

一、當下疫情的新特征

人類歷史上出現過許多次由細菌和病毒引起的重大傳染病疫情，如天花、鼠疫和霍亂等，每次都會造成巨大的損失。隨著醫療技術的精進，傳染病卻沒有消失，仍然不斷出現并產生嚴重后果，這一現象也逐漸引起國際社會的重視。

（一）疫情不斷發生

20世紀以來，城鎮化浪潮席卷全球，科技的進步也完善了交通系統，極大地促進了世界貿易的發展。然而也在某種程度上造成生態平衡的破壞和微生物環境的改變，使得原來僅存于某種環境下的病原體，有可能適應新的環境，提高感染人類的可能性，導致新發傳染病不斷出現［1］。由于人類食物鏈的變化，濫殺和吃野生動物的陋習屢禁不止，使得動物身上的病菌傳染到人身上［2］。與此同時，許多已經基本被控制的傳染病又卷土重來，如近年來麻疹再次出現在美國，甚至導致華盛頓州在2018年宣布進入緊急狀態。由此看來，現在傳染病疫情已經成為威脅全球安全的重要因素之一。

（二）全球化擴大了傳染病的傳播范圍

當今社會處于快速發展階段，國與國之間的交流日益增多，合作也不斷加深，因此全球化無疑已成為時代的主要特征，相互依賴性則是其重要標志。任何一個國家要想獲得發展，都必須融入到全球的發展體系之中，但這也在客觀上增加了新型傳染病發生與國際傳播的可能性。因為人員、物資的大流通，一些重大傳染病可能通過交通、旅游、運輸等各種渠道在世界范圍內進行不同程度的遠距離傳播［3］，最終造成疫情全球化。

（三）引起疫情的病原開始變化

以前的傳染病大多由細菌導致，包括霍亂、痢疾和猩紅熱等，并隨著醫藥事業的發展，這類傳染病可以通過抗生素和疫苗進行治療和預防。然而現在的傳染病主要由病毒引起，其具有極強的侵襲力和嚴重的危害性。除此之外，不僅未知病毒層出不窮，舊病毒也會產生變異，因此難以研制出有效的疫苗對新發傳染病進行預防。

二、我國應對疫情的社會防控能力不足

（一）疫情問題的公共性

疫情問題屬于公共衛生問題的一種，也具有其內在本質特性，即公共性，并具體表現在以下兩個方面。一是影響對象具有非特定性，因為不同的社會個體同處在一個共同的社會空間，所以疫情會隨著社會交往在整個社會空間傳播，影響不特定的多數或絕大多數人，因此疫情問題無法分割為特定的個人或群體問題；二是解決疫情問題需要多方合作，即通過受到疫情問題影響的政府、個人、群體和社會組織等的共同努力來尋求解決辦法，其中任何一方的不配合都會使得集體的利益受損［4］。同時由于疫情全球化這一特征，當疫情問題發生地無法依靠自身力量來應對當前嚴重的疫情時，其他區域、國家和國際組織應該提供援助，如果坐視不理，將極其容易演變為全球疫情問題。

（二）疫情防控的基本路徑

社會防控和醫學防治是疫情防控的兩條基本路徑，歷史經驗證明采取兩者并重的措施，可以有效解決甚至完全防止疫情的發生與擴散。

社會防控是指通過一系列非醫學、社會治理的手段與方法，即利用政府和社會的力量，改變個人的社會行為或人際的社會互動方式，在疫情沒有發生時做到未雨綢繆，當疫情發生時能迅速反應，將影響控制在最小范圍內。例如，政府通過知識宣傳調整個人衛生習慣和飲食習慣進行社會預防，采取鼓勵群眾自發居家、集中隔離、封鎖路段等手段進行社會隔離，并支持個人和社會組織通過募捐、做志愿和宣傳知識等方式參加防控工作。由于社會防控是由疫情問題的公共性決定的，而疫情因為社會相互作用在人際間傳播擴散，如果沒有制造出對應的疫苗，則新發疫情只能利用社會力量和措施來切斷社會傳播途徑，將其控制在一定空間范圍內。

醫學防治是指采取醫學的技術和手段來防止疫情的產生和擴散，并及時對確診患者進行救治。對于人類已知的、并且已經研制出疫苗或治療藥物的傳染病，進行注射疫苗及藥物治療，以預防疫情的發生、幫助患者恢復健康或減少后遺癥。而對于因人類未知病毒引起的傳染病，通過加緊研發疫苗和治療藥物，并在臨床上采取相應的診療措施，最大程度地篩查出患病人員，使他們及時得到治療，有效降低病死率。

（三）社會防控的必要性

現階段，在估測的野外病毒中，人類只知道很少一部分，所以下一次疫情的暴發很可能來源于未知的病毒。與此同時，因為缺少特效藥和疫苗，我們現在能看到的新發傳染病治愈案例，大多數是由于醫院為患者提供良好的護理條件和輔助醫藥治療，增強患者的自身免疫力以戰勝病毒，即通過對癥治療而不是對因治療。因此，當傳染病的病原體是未知病毒，或者病毒感染力強、危害性大，那么在缺少疫苗和藥物的情況下，如不及時采取社會防控措施，將很容易造成傳染病的大規模暴發。所以應對疫情問題單單依靠醫學防治的力量是不夠的，更需要政府和社會樹立社會防控的意識，統籌多元主體共同進行社會防控。

綜上所述，社會防控是醫學防治的前提與基礎，是應對疫情暴發的第一道防線，醫學防治則作為輔助，形成應對疫情暴發的第二道防線。政府要對兩種防治手段同等重視，通過社會防控建立更加完善的防疫系統，個人和社會組織要樹立社會防控的意識，支持和積極參與社會防控的工作，這在提高社會防控能力的基礎上，也可以為提高醫療水平、減輕醫學防治壓力提供有利條件。

（四）從新冠肺炎疫情看我國社會防控的不足

此次新冠肺炎疫情暴發后，國務院迅速召開聯防聯控工作機制會議，要求各地各有關部門增強責任感和緊迫感，采取更加嚴格、更有針對性的舉措，以確保社會防控工作有力有序有效開展。但是，由于社會防控能力的不足，我國的防控工作遇到了許多問題。

首先，政府施行的防控機制存在缺陷。回顧新冠肺炎發現到公布這一過程，疫情傳播速度之快、影響之大，可以看出相關部門人員的公共衛生專業能力不足，導致社會防控措施的缺位和政府反應的不及時［5］。各地都在等待中央的統一指示，并且沒有按照各地的疫情實際情況采取分級響應，而是全部啟動“一級響應”，這在一定程度上增加了社會成本，對經濟發展產生了較大影響。與此同時，盡管各地號稱建立起高效的協調體系，但“大貨車司機被滯留在高速路上，無處可去”“北京疾控中心和北京市委防控精神不一致，使得武漢出獄女子成功返京”“監獄系統未能及時納入防疫工作范圍內”等問題，都反映出社會防控協調機制存在疏漏。

其次，我國的應急物資儲備體制需要健全［6］。此次疫情暴露出我國面對突發公共衛生事件時的應急物資儲備不足，主要表現在群眾買不到口罩、醫護人員缺乏醫療防護用具和醫院床位不足等方面，又恰逢春節假期，工廠的生產力極低，導致全國每日供給醫療用品數量難以支撐社會和醫院所需。而且在社會對武漢進行醫療物資捐贈后，由于捐贈物資數量巨大，武漢紅十字會人手有限，再加上不少捐贈物資存在不符合標準、三證不全等問題，使得物資調配經歷了一段混亂的摸索過程。

最后，政府應對輿情的能力有所欠缺。輿情應對能力作為政府治理能力現代化的重要組成部分，它的重要性在全民媒體時代更加突顯。新冠肺炎疫情突如其來，各類涉及疫情防治的謠言井噴式暴發，造成了極其不良的輿論影響。另外，面對社會的質疑時，政府未能及時給出合理的回應，產生了“發布會風波”“紅會風波”等，風波后續引發的輿情效應對政府公信力產生較大沖擊［7］。在自媒體時代，謠言和質疑經過互聯網的震蕩與發酵后，會產生蝴蝶效應，混淆群眾視聽、影響群眾判斷、動搖群眾信心，會讓群眾生活在謠言的恐懼中產生負面情緒，不利于社會的穩定。因此，輿情應對也是當代疫情防控的重要工作之一。

三、推進社會防控系統的建設

現階段，受到生物醫學模式的影響，我國的公共衛生應急管理體系主要采取醫學手段進行疫情防治，社會防控措施沒有得到應有的重視，導致現行的防疫工作還存在一些問題。因此，建議在我國公共衛生應急管理體系內部增設社會防控子系統，和醫學防治系統相互配合，以更好地應對疫情問題。

（一）社會防控系統的專業化建設

雖然社會防控系統和醫學防治系統都是為解決疫情問題而建設，但它們的防控路徑并不相同，社會防控系統更加復雜，在宏觀上需要考慮社會經濟、政治和文化等方面的正常運行，如“如何減少社會防控措施對經濟社會生活的影響”“如何在疫情下建構民眾對政府的信任和政治認同”和“如何在防疫過程中建構與防疫相適應的文化生活”等；在微觀上需要考慮個人行為、心理和情感需求等方面，也就是說既要有效阻斷疾病的人際傳播，又要盡可能減少對個人行為、心理和情感需求的干擾，或者創造出新的滿足個人行為、心理和情感需求的社會文化形式。

為了保證社會防控的有效施行，不僅需要專業的管理理念、管理方式和實施方案等作為支撐，還要求專業人員擁有大量的社會經濟運行、思想政治教育、社會文化、心理學和行為科學等人文社會科學理論和知識。然而受生物醫學化的影響，我國現有的公共衛生人才雖然具備醫藥防控方面的理論、知識和能力，卻不具備上述組織和管理社會防控所需的知識和能力，無法勝任社會防控系統的崗位職責，因此需要在應急公共衛生管理系統的各個層級增設社會防控子系統或崗位，招聘具備相應理論知識和能力的專業人才從事社會防控管理工作。

（二）社會防控系統的法制化建設

1. 完善法律

在進行社會防控工作的過程中，法律的支持，能夠有效提高工作效率，從而在解決疫情問題時可以做到有法可依，有法必依。

應該積極推進公共衛生相關法律規范立改廢釋工作，在我國現行的《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》和《國家突發公共事件總體應急預案》等一系列法律法規中，補充和完善社會防控方面的法律條文，以保證社會防控的地位，并確定參與主體包括政府組織、個人和社會組織等，保障社會防控工作的推行。

與此同時，還要完善行政程序法。社會防控系統中的行政機關是施行社會防控工作的最重要主體，承擔著主要的管理工作和任務，所以行政權力行使的好壞直接影響到社會防控的成敗。因此，要嚴格規范行政權的運作，使該系統內的工作人員能夠按照法定權限和程序行使權力、履行職責，在保證社會防控工作公正和公開的同時，讓社會也有效地參與進來。

2. 確立制度

制度的制定要符合自身實際，制度的執行力要充分而有效，完善的制度能更好地約束和規范人的行為，所以加強社會防控的相關制度建設，是社會防控系統成功建設的重要保證。

首先，要進行科學的人員編制。在依法、科學地明確社會防控系統所需承擔的主要職能和責任后，要根據其所承擔的行政審批事項等方面，合理地在公共衛生應急管理體系內設置社會防控系統的相關機構和工作崗位，并按照規定的人員配置和數額，對外進行招聘和引進專業人才，將他們納入到國家行政編制中進行長期監督。

其次，要建立經費保障制度。有效推進社會防控措施，實現社會防控系統的高效運行，需要及時、足額的經費投入。為社會防控工作提供經費時，應對核撥依據、具體用途做出明確規定，這樣既可避免醫學防治系統過度使用，又明確了經費用途，保證了專款專用。除此之外，應建立完善的經費監督機制，嚴禁他人和其他系統占用和挪用，由財務部門進行核算，并向社會公開，以保證經費能夠充分應用到社會防控系統的建設中。

最后，要將社會防控的措施制度化。一是建立社會預防制度，堅決貫徹預防為主的工作方針，進行社會預防的宣傳工作，將預防關口前移，并保證疫情報告的及時性、準確性、完整性，及時將疫情控制在一定范圍內；二是建立社會隔離制度，政府在疫情發生后進行統一部署，并及時采取強制隔離措施，進行網格化的管理，細化省、市、區等各部分的責任，督促群眾自覺遵照政府指示進行自我隔離，并上報真實情況以配合防控工作；三是建立協調制度，將社會防控系統和重大疫情救治體系配套起來，使科學研究、疾病控制、臨床治療有效協同，共同發揮作用；四是建立防控評估制度，定期對社會防控措施進行評估和調整，使之符合我國社會文化的要求，減少因推行社會防控措施而產生的社會矛盾，并在評估中找到合適的標準，并嚴格按照標準進行不同級別的經濟活動，降低社會防控對經濟發展產生的影響。

（三）社會防控系統的能力建設

1. 學科化

提高社會防控系統的能力，需要推進社會防控學科化。社會防控學與社會醫學有所不同，社會醫學主要研究社會因素與個體及群體健康和疾病之間的相互作用及規律，制訂相應的社會衛生策略和措施，提高人群的健康水平。而社會防控學則是專門針對疫情防控產生的學科，研究的是怎樣在疫情發生前和發生過程中進行社會管理，以及如何在采取社會防控措施和發展社會經濟之間尋找平衡點，以更好地應對疫情問題。因此，社會防控學科化可以避免社會防控研究的“一陣風”現象，保證社會防控可以進行持續、長期、深入的研究，唯有如此，才能為社會防控提供有價值的理論、方法、知識，為社會防控系統提供有能力的專業人才。

一方面，各高校的公共衛生學院以及研究院應建立研教隊伍，通過引才措施面向全國乃至全世界招聘有能力的學術研究人員，有效提升科研水平，同時推動教學工作的有序進行，在公共衛生學的各個專業和各個層次開設社會防控學課程，培養出專業的社會防控學人才。另一方面，要加快推進社會防控學研究成果的轉化工作，將成果政策化和社會化，提高社會成員的社會防控意識和能力。

2. 加強社會防控系統和醫學防治系統的合作

醫學防治系統主要采取醫療的力量和手段進行疫情防控，而社會防控系統則利用政府和社會的力量對疫情進行預防、隔離和阻斷，雖然兩個系統在專業領域上有所區別，但都是解決疫情問題的重要手段，可以在相互配合中發揮作用。所以應當在合理分工的同時，加強社會防控和醫學防治的合作，如在采取隔離手段時一旦發現人員確診，立刻送去指定地點進行治療。所以要建立一個專門部門，將各自系統內關于疫情防控的信息進行整合并且交流傳遞。同時制定社會防控和醫療系統相互協作的政策，讓合作不再是自發行為，而是官方行為，享有政策保障。

3. 創新工作

現階段，我國開展社會防控工作不可避免地會和社會經濟發展產生沖突，然而打贏疫情防控狙擊戰，離不開社會經濟發展的強力支撐。因此社會防控系統要創新工作思路，不只研究“如何進行社會防控”，還要圍繞“如何平衡社會防控和經濟發展”這一問題，去尋找快速有效、成本低的新方法解決疫情問題。希望可以在做好社會防控工作的同時，統籌推進改革發展穩定各項工作，為實現經濟社會發展的目標而奮斗。