加快公共衛生應急管理體系建設
——第五屆健康江蘇建設與發展高峰論壇會議側記

新型冠狀病毒感染的肺炎（簡稱新冠肺炎）疫情傳播快，協調、防控難度大，嚴重威脅人民群眾的生命安全和身體健康，給中國經濟和社會發展帶來了極其嚴峻的挑戰。在疫情應對過程中，暴露出我國公共衛生治理體系及治理能力方面的不足和短板，如何更好地提升重大突發公共衛生事件的預警預測能力，如何增強駕馭風險的本領，有效防范和化解重大風險，進一步完善國家公共衛生治理體系，提升應急管理能力是我們的當務之急。2020年11月12日，由南京醫科大學主辦，南京醫科大學健康江蘇研究院、醫政學院聯合承辦的第五屆健康江蘇建設與發展高峰論壇暨第三屆健康政策與管理金陵論壇在南京醫科大學召開。會議緊扣衛生應急管理主題，多位專家學者圍繞疫情防控應對與管理、突發公共衛生事件治理、新形勢下的醫療衛生服務創新與治理改革、應急管理體系與能力現代化建設、衛生應急工作新的研究方法和工作思路等內容發表主題演講。

一、我國衛生應急管理體系與疾控體系

（一）我國疾控體系建設與衛生應急

武鳴（江蘇省疾病預防控制中心主任）：此次新冠肺炎疫情，對全國、全省疾控系統來說，都是一次史無前例的考驗。經過本次疫情，整個疾控體系的人員都圍繞著整個國家的公共衛生應急管理體系、疾病預防控制體系，以及重大疫情管理和救治體系等進行一系列的研究與思考。

1. 衛生應急管理體系現狀

衛生應急（health emergency response）是指為了預防突發公共衛生事件的發生，控制、減輕和消除突發公共衛生事件和其他突發公共事件引起的危害，所采取的一切活動的總稱。衛生應急工作職責包括：突發公共衛生事件預防控制（衛生健康主導）、其他突發事件緊急醫學救援。

衛生應急管理的目標包括減輕突發事件對公眾的健康危害和社會經濟影響、降低應急活動對常規工作的影響。衛生應急管理的基本原則包括風險驅動原則、漸進性原則、整合性原則、協調性原則、綜合性原則、靈活性原則、專業性原則、協作性原則。我國衛生應急管理的原則是統一領導，協同配合；屬地管理，分級負責；以人為本，依法科學；預防為主，平戰結合；快速反應，果斷決策。衛生應急管理的工作內容包括應急準備和應急響應。衛生應急管理模式主要分為指標、事件監測，風險評估，預警，響應。

2. 江蘇省疾病預防控制中心在新冠肺炎疫情中發揮的作用

2020年1月17日，江蘇省疾病預防控制中心發布蘇疾控［2020］29 號文件，成立江蘇省疾病預防控制中心新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作領導小組和工作組。納入中心主要領導、分管領導、相關科所主要負責人作為領導小組成員，設立常務副組長。下設綜合協調組、疫情監測組、現場處置組、病原檢測組、宣傳教育組、后勤保障組等六個工作組。綜合協調組負責應急值守、協查，文件運轉，整體監察；疫情監測組負責病例報告管理，收集、分析、上報監測資料，落實日報告、零報告；現場處置組負責更新培訓相關方案，指導流行病學調查（簡稱流調）和密切接觸者（簡稱密接）管理，指導消毒工作，參與現場工作；病原檢測組負責接收復核送檢樣本，樣本送檢；宣傳教育組負責組織接待媒體采訪，運營微信公眾號，輿情監測；后勤保障組負責保障經費、車輛、物資、儀器設備、生活需求。

經過所有工作人員的不懈努力，疫情防控取得了階段勝利，有效控制了省內疫情擴散，科學阻斷境外疫情輸入，妥善管理風險地區來蘇人員，有效做好重點場所疫情防控，高效推進企業學校復工復學，穩步落實各類大型考試疫情防控，率先開展相關技術研發與產品評價，積極支援配合外省疫情防控。

3. 應急管理體系存在的問題

經過此次疫情，同樣發現了我國應急管理體系存在的一些問題，一是法律法規體系不完善，執法主體不明確，實施細則及規范缺失；二是“一案三制”未有效落實；三是人員單一技術能力強，綜合管理能力弱；四是風險預警和監測體系不完備。

4. 應急管理體系和疾控體系未來發展的思考

新時代應急體系建設應從管理維度、行動維度、資源維度三個方面來完善，包括完善應對重大疫情和突發公共衛生事件的體制和機制、選擇符合國情和江蘇特點的先進體制機制、加快現代化的信息系統建設。

針對疾控體系建設發展的意見，第一是不斷完善公共衛生政策法規，第二是優化疾控機構職能設置，第三是提升監測預警能力，第四是提升檢驗檢測能力，第五是建設高素質人才隊伍，第六是提升科研攻關能力，第七是完善疾控體系資源配置。

（二）國家應急管理體系與能力現代化

張海波（南京大學政府管理學院、南京大學社會風險與公共危機管理研究中心、江蘇省社會風險與公共危機管理研究基地教授）：在十九屆四中全會上習總書記強調，要打贏防范化解重大風險攻堅戰，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，運用制度威力應對風險挑戰的沖擊。國家公共衛生應急管理是國家治理體系的重要組成部分，如何有效化解重大風險，補短板、堵漏洞、強弱項，須從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系。新冠肺炎疫情暴發是對我國應急管理體系的實戰考驗。

1. 制度體系逐步轉化為治理優勢

每個國家都有其制度約束和價值選擇，在全球風險的背景下，中國疫情防控的實際效果是比較好的，我國的制度體系在此大背景下如何發揮了制度優勢并轉化為治理效果，主要反映在以下幾點。

第一，集中化協同機制發揮實效。我國在應對突發事件時，有一種自上而下的協同機制，其內涵包括四種具體運行機制：中央工作領導小組機制、中央赴地方指導組機制、對口支援跨區域性小組機制以及聯防聯控跨部門協調機制。面對突發應急事件，這種跨層級、跨區域、跨部門的協同體系，能讓集體效應發揮到最大。

第二，公共衛生事業管理體系人才專業性有所提高。廣義的應急管理實際上包括三類體系，一是應急管理部負責的自然災害管理和事故災難管理，二是衛健委負責的公共衛生事業管理，三是政法委系統負責的社會安全事件管理。從專業性上看，相較于之前的突發事件，公共衛生事業管理體系人才在此次疫情中表現出了較強的邏輯性和專業性。公共衛生事件的應急管理在未來將會逐步融入國家中心管理體系，公共衛生事業管理體系人才專業化作為一大優勢發揮其應有的作用。

2. 疫情暴露出當前我國應急管理體系的不足之處

第一，預案管理制度仍不健全。應急管理預案體系是應急管理的重要組成部分。面對新發傳染病疫情，是遵循傳染病防治法分為甲乙丙三類事件，還是按照突發事件應對法按照屬地政府管轄來啟動應急預案，仍存在不明確的地方。此外，預案更新并不及時，很多預案還停留在2006年的版本，造成此次疫情預案啟動的過程比較混亂。

第二，應急準備多部門協同機制不完善。非常規性突發事件發生的概率很低，在缺乏超前預見性的情況下進行應急準備并不容易，無法做到全過程管理。要做好應急準備需要聯合多部門共同建立合作機制，但在實際工作中，部門之間的協同并不密切。一是因為資源缺乏，物資、人才、財政的儲備無法一步到位；二是因為各部門之間的權責不清，責任邊界缺乏清晰界定。應急管理部作為國務院的組成部門之一，需要建立一套較為完備的層級部門協調機制，發揮綜合協調能力。

第三，突發事件立法普及度不足。在此次疫情發生之前，我國《突發事件應對法》于2007年發布，但一直缺乏有效的普及，并且缺少對于“專常兼備、反應靈敏、上下聯動”等內容的涉及。因此重新修訂《突發事件應對法》迫在眉睫。

第四，應急學科建設仍有待加強。在此之前，高校教育一直缺乏對應急管理學科的涉及，在基礎知識的層面缺乏共同認知，導致在面對突發事件時無法高效調度投入工作，應急政策的出臺也無法得到嚴格的尊重。疫情之后，我國已經開展了應急管理二級學科建設的試點工作，在基礎層面推動我國的應急管理事業。

二、江蘇衛生應急管理機制與實踐經驗

（一）完善江蘇突發公共衛生應急管理機制研究

王長青（南京醫科大學黨委書記，兼任健康江蘇研究院院長、中華預防醫學會衛生事業管理分會常務委員）：公共衛生應急管理體系是國家應急管理體系的一個重要組成部分，通過對江蘇突發公共衛生應急管理機制的對策研究，更好地做好常態化疫情防控的需求，更好地防范重大公共衛生的風險，應對重大衛生事件的客觀要求，提升江蘇省衛生應急能力。

1. 完善江蘇突發公共衛生體系的重要意義

有三個方面，第一是落實中央精神，提高整個治理能力；第二是建設“強富美高”新江蘇的需要；第三是推動國家疫情防控和治理能力提升，為其貢獻江蘇智慧、發揮江蘇引領作用。

2. 突發公共衛生事件應急管理的理論機制

協同治理是指各種公共的或私人的個人和機構，管理其共同事物的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。

3. 江蘇應急管理現狀

江蘇省自發現首例新冠肺炎病例以來，經歷了應急準備階段、應急響應階段，取得了以下五點成績。一是建立綜合協防機制，實現聯防聯控；二是密織一線防控網絡，實現精準防控；三是整合實時監測大數據，支持政府防控決策；四是充分發揮科研支撐作用，指導診斷及臨床治療；五是建立多維科普傳媒，助推健康宣教。

在江蘇無錫、泰州和連云港，對省、市、縣級疾控部門管理層干部、疫情控制指揮所（科）領導、業務部門負責人和公共衛生人員等的調查數據顯示，大部分人參加過突發公共衛生事件應急處理演練，其中62.3%的人認為效果很好，為此次疫情防控打下了很好的基礎，同時有一半以上的人認為所在地區群眾對突發公共衛生事件認知程度非常好或比較好，66.1%以上的調查對象認為疾控系統與其他機構協作情況較好。通過調研，包括長期的工作接觸，江蘇在公共衛生突發事件應急管理方面面臨著一些挑戰，下面五點值得我們思考。第一是突發公共衛生事件應急管理體系模糊；第二是重大突發公共衛生事件應急響應機制有待完善；第三是部門間協調能力不足，聯防聯控機制尚未實現常態化；第四是衛生應急物資保障和技術支撐能力不足；第五是信息化導向的監測預警與輿情應對機制尚待完善。

4. 國內外應急管理經驗與啟示

德國擁有決策與執行相分離的應急指揮系統、獨具特色的應急管理培訓、專業化的應急救援志愿者隊伍。日本重視常設機構和臨時機構在應急管理中的協調作用，建立了系統化、動態化的應急管理法制體系，倡導“自救、互救、公救”的應急管理文化。新加坡建立了適應環境變化的指揮系統和組織結構，重視發揮疾病暴發應對系統的警戒作用和分級診療制度在突發事件醫療救助體系中的作用。

廣東省建立健全了協調有序的應急聯動機制，有序推進應急預案體系規范化、科學化、社會化及操作化建設，以信息化應急平臺來推動應急管理工作的現代化。上海市加強基層管理，強化應急管理單元能力建設，運用高新技術，提高智能化精細化應急管理水平，加強應急演練，強化安全意識教育宣傳。

5. 江蘇突發公共衛生事件應急管理戰略思路

第一方面優化管理體系，包括應急預案體系、信息化監測預警體系、公共衛生應急指揮體系、協同聯動組織體系、平戰結合的應急醫療救治體系、現代化的疾病預防控制體系；第二方面優化運行機制，建立快速響應機制、應急管理組織間協調運行機制、聯防聯控及群防群控的運行機制、信息傳遞與管理機制、應急物資儲備調配機制。

6. 完善江蘇突發公共衛生應急管理的對策建議

一是加強應急指揮體系建設，二是優化疾病防控體系建設，三是提升醫防協同建設，四是推進信息化平臺建設，五是強化專業隊伍建設，六是提升基層能力建設，七是提升社會應急素養建設。

7. 保障措施

第一加強經費投入，規范管理衛生應急資金；第二加強組織協調，增強基層組織應急保障；第三完善相關法律法規，強化應急管理法治保障；第四加強應急防護物資的數量和質量保障；第五加強衛生應急管理工作的督導評估。

（二）江蘇衛生應急實踐

顧幫朝（江蘇省衛健委應急辦主任）：人類發展史就是一部與大自然的斗爭史，就是一部災難史，并將是更加復雜的災難史。人類文明史也是一部同疾病和災難的斗爭史。通過每一次血的教訓，醫學得以發展，讓災難為醫學服務。通過對近些年江蘇應對突發事件的一些經驗和教訓總結，得出了以下幾點經驗。

1. 第一時間與第一現場以及指揮一體化

第一時間監測預警，第一時間掌握信息、報告信息，第一時間應對，包括院前急救和到現場人員的第一處置（檢傷分類）現場、院前急救第一轉運現場、縣級醫院第一救治（檢傷分類）現場、二次轉運、二次救治，前后方、軍警地指揮一體化。發揮專家組作用，專家組與當地醫療力量形成共同查房、共同討論病例和共同制定診療方案合作機制，有效提升重癥傷員的生存率。“三環節”包括現場、轉運、醫院，現場是指現場檢傷分類，對傷員進行處置；轉運要求快速安全轉運，并且高效；醫院要批量收治，進行二次分檢。

2. 緊急醫學救援

緊急醫學救援分為“四集中”和分級救治。“四集中”包括集中傷員、集中專家、集中資源、集中救治。分級救治要求快速轉運分流傷員，傷員轉運要遵從下列原則：一是重癥傷員送往市內三級醫院，二是普通傷員送往縣內二級醫院，三是輕傷員（僅皮外傷）送往鄉鎮衛生院。

3. 突發公共衛生事件應對

突發公共衛生事件應對一是要把握好疫情處置的3 個關鍵環節——傳染源、傳播途徑、易感人群，即控制傳染源，切斷傳播途徑，采取保護易感人群的防控措施。二是要堅持好四條防治策略，即“預防預警、及時發現、快速反應、有效處置”。三是要切實做到“五早”措施，即早發現、早報告、早隔離、早診斷、早治療。針對突發公共衛生事件，要采取醫療救治、衛生防疫（疾病防控）、心理援助、康復治療、健康宣教、物資保障同步開展的措施。

三、醫療技術在應急救治中的作用

陳群（江蘇省人民醫院創傷骨科主任醫師、江蘇省人民醫院應急辦公室主任、江蘇省醫學會醫事法學分會委員、醫患溝通組組長）：近幾年，我國突發災害頻繁發生，嚴重威脅人民群眾的身體健康，影響社會安定和諧，制約著我國的社會經濟持續健康發展。如何高效應對突發災害事件，提高醫療救援隊伍醫療救治效率，最大限度減少突發災害給人民群眾帶來的健康危害已成為世界各國政府面臨的嚴峻挑戰，而醫療技術在其中的重要性不言而喻。

醫療技術在應急救治中面臨的發展難題。第一，醫療技術水平呈現差異化，資源無法充分利用。醫療救援任務有如下特點：一是突發事件的形式種類繁多，傷情復雜，不僅給救援工作帶來巨大的困難，更要求救援人員具備過硬的救援技能和專業救援知識；二是突發災害通常在很短的時間內就會出現大量傷病員，救援力量時常嚴重不足，任務艱巨；三是緊急救援多是在災害發生地進行現場救援，條件簡陋、環境惡劣。總體來說，應急救治對臨床醫生的素質要求非常高，在實際救援中，常常出現現場救援人員醫療技術無法滿足救治需要的情況。在多數突發事故中，由于存在醫療救治水平的差異，需要進行醫療專家及物資的調度，如此又會耽誤現場救治的進程，并不滿足當前“生命至上”的要求。因此，提升一線救治醫生的醫療技術、縮小醫療技術水平差異是提高應急救治質量的當務之急。 第二，過分依賴影像手段，造成漏診。在實際應急救治中存在著醫生盲目相信CT等影像結果，在面對多發傷時常常會造成漏診，嚴重時甚至會產生誤診。第三，完備的規劃在醫療救治中發揮的作用沒有得到應有的體現。由于突發事件復雜性的特點，很多傷情對患者的影響是終身的。如何在保障患者生命安全的情況下，盡可能減少事故對患者生活質量的損害，也是十分重要的，這就需要將完備的規劃融入醫療救治中。面對危急情況，醫生需要制訂全面且細致的治療規劃，而醫生的整體規劃能力在實際救治工作中仍有所欠缺。隨著科技水平及救治理念的發展，信息化技術也可以在其中發揮作用，如利用3D打印模型等技術對患者情況進行預測，在救治中已經取得了不錯的效果，可見科技對醫療水平的提升有關鍵作用。

應急救援是一套綜合性與專業性并重的系統機制。應急救援需要大智慧，但在實際操作中，面對險情，對醫療技術的需求是迫切且必需的。應急救援體系具體的實施是關鍵，指揮是基礎，技術水平會影響救治的效果。在應急救援體系的構建中，醫療環節的實踐與發展將會帶給我們更多的思考與啟示。