云南瀾滄縣設施農用地管理中的問題與優化措施

羅瓊珍

（云南省普洱市瀾滄縣農村經濟經營管理站，云南 瀾滄 665699）

瀾滄縣地處云南省西南部，位于普洱、臨滄、西雙版納交匯處，是全國唯一的拉祜族自治縣，全縣國土面積8807 km2。近年來，加強設施農用地管理的政策文件陸續出臺，縣委、縣人民政府高度重視，積極貫徹落實。截至2020 年12 月，全縣設施農用地共備案147 宗，用地總面積814.36 畝，占用地類主要有旱地、園地、林地、自留地、未利用地，用途以養殖場、晾曬場、倉儲、管理用房為主。隨著設施農用地備案工作的迅速發展，面臨的問題也日益凸顯，進一步加強設施農用地管理對于現代農業健康發展、推動農民持續增收有著重要意義[1]。

一、設施農用地管理中的問題

1、缺乏科學規劃選址

從目前備案情況看，瀾滄縣申請設施農用地備案以農民專業合作社、家庭農場和種養殖農戶居多。由于缺乏雄厚的資金支持以及龍頭企業的規范性帶動，投入用地規劃的資金少，無法配套完善的基礎設施建設，設施農業用地項目空間布局零散且隨意。特別是輔助附屬設施和配套設施用地選址隨意性大，不僅無法有效利用全部土地資源，形成有效土地質量效應，更無法讓破碎化、拼圖化的土地合并成規模化且完整的設施農業項目用地，無法讓現有的設施農業用地產生聚集效應，土地整體利用率低[2]。

2、審批備案意識不強

由于各級黨委、政府對設施農用地備案管理政策的宣傳力度不夠，加之部分經營戶法律意識淡薄，不按照有關規定依法辦理備案手續的情況突出。個別經營戶從農戶手中流轉出土地后，不按規定申請辦理備案手續，直接開展設施農業建設；個別農戶利用自家承包地自行開展設施農業建設。

根據2019 年以前出臺的相關文件要求，申請設施農用地備案需提供土地利用總體規劃圖、土地勘測定界圖、用地平面布置圖、土地分類面積表、界址點坐標表等，經營戶需聘請有相關資質的第三方公司對項目用地進行勘測定界。目前申請用地者大多為農民專業合作社、家庭農場和種養殖農戶，資金少、用地規模小。而做勘測定界的費用比較高，少則3～5 千元，多則3～5 萬元不等。一些經營戶為節約成本，寧可冒著違法、違規用地風險也不去辦理合法備案手續，執法檢查發現后才補辦備案手續，土地執法監管部門工作難度增加[3]。

3、違法違規用地嚴重

日常監管中發現一些借設施農用地之名的違法、違規用地行為，主要有3 種：一是以輔助附屬設施和配套設施管理為由，建設永久性私人住房；二是與建設用地審批相比較，設施農用地審批流程相對簡單、門檻較低，一些企業以辦理設施農用地為名，借機建造加工廠房、辦公區和小型倉庫等；三是一些經營戶在所備案的設施農用地內修建休閑、餐飲或者旅店等非農設施，進行非農經營活動。

還有部分經營戶未備先建、邊備邊建、少備多建，甚至占用基本農田建設輔助附屬設施和配套設施。這些行為在補辦正規備案手續時，因不符合設施農用地備案政策而無法通過，只能拆除復墾，破壞了耕地耕作層，造成了資源浪費。

4、復墾義務難以落實

一些設施農用地破壞耕地耕作層十分嚴重，如水產類養殖項目，在申請農用地備案時，經營戶均按規定簽訂了土地復墾承諾書或協議書，但由于沒有繳納復墾保證金，部分經營戶用地結束后未按約定將所建的輔助附屬設施和配套設施進行拆除，未將設施農用地恢復原用途。此類行為鄉鎮人民政府和相關監管部門沒有作出相應的整治或懲罰措施，被破壞耕作層的土地將無法種植農作物或開展其他農業生產活動，阻礙了農業發展。

5、缺乏聯動監管機制

設施農用地管理涉及多部門，但在實際工作中各部門只按照各自職責開展工作，很少顧及其他內容。鄉鎮人民政府只注重項目的產出與稅收，缺乏實際項目建設的事中、事后監管；自然資源主管部門只注重國土空間規劃及用地地類是否準確，輔助附屬設施和配套設施用地規模是否標準，對于鄉鎮督促經營者恢復土地原用途等缺乏有效指導；農業農村主管部門只注重土地承包經營權流轉管理是否規范以及項目的經濟效益與社會影響，對建設內容、擅自改變設施農業用途、涉農資金安全等缺乏監管。由于部門之間沒有形成有效的聯動機制，出現問題后不能及時予以制止，導致土地資源浪費和破壞嚴重，土地執法部門工作困難。

二、設施農用地管理優化措施

1、科學合理規劃選址

鄉鎮人民政府和相關主管部門要因地制宜，科學制定設施農業發展規劃，與土地利用總體規劃加強銜接，積極引導經營戶對設施農用地，特別是輔助附屬設施和配套設施用地進行合理選址與布局。同時，引導經營戶在不破壞自然生態環境的前提下，盡可能選擇荒山荒坡、灘途、坑塘水面以及低效閑置類用地，不占用基本農田，盡量不占或少占耕地，努力實現土地節約、集約用地。

2、加強政策法規宣傳

鄉鎮人民政府、相關主管部門要重視設施農用地管理政策宣傳工作，采取會議、座談、廣播、微信等多種形式，引導經營戶按照“農地農用”的原則，依法依規發展設施農業。符合政策規定用地時，相關部門要主動服務，適當縮減審批流程，減輕經營者的時間、金錢和人力成本。手續不全時，本著“溝通解決為主、教育批評為輔、處罰懲戒為末”的原則，積極進行溝通教育，勸其及時辦齊手續。不符合設施農用地審批政策條件時，要耐心講解用地政策，勸其重新進行規劃選址。為節約成本、抱著僥幸心理違法違規用地而不去辦理合法備案手續的行為，可將其當作反面典范加以宣傳，警示其他經營戶。

3、加大巡查監管力度

建立以鄉鎮人民政府為主，縣自然資源和農業農村等主管部門為輔的聯合執法監管工作機制，在抓好各自管理職責的同時，加強協作，共同作為，結合實際制定出可操作執行協議與方案實施的具體監管措施，一旦發現違法違規用地行為，要追究相關企業和相關人員責任。

不符合農業建設要求的備案一律不允許通過審批。堅決打擊未經備案就進行施工建設的行為，責令其立即停工或限期補辦備案手續。及時制止和糾正不按備案方案建設的行為，如輔助設施用地和配套設施用地超標、移位、改變用途等，督促其將超出部分拆除，移位、改變用途部分進行整改。以輔助附屬設施和配套設施管理為由，建設永久性私人住房，或建造加工廠房、辦公區和小型倉庫，或修建休閑、餐飲或者旅店等非農設施行為，要進行嚴厲處罰，情節嚴重惡劣時可依法移交公安部門進行嚴格處理。

4、嚴格落實復墾義務

經營戶在申請設施農用地備案前要認真做好土地復墾方案，生產活動結束后，要嚴格按照所簽訂的復墾承諾書或協議書將建設的輔助附屬設施和配套設施拆除，恢復土地原狀。鄉鎮人民政府要加強設施農用地拆除復墾工作的跟蹤督查，土地復墾義務人拒不按約定將輔助附屬設施和配套設施進行拆除復墾，或者拆除復墾驗收不合格且整改仍不合格時，由鄉鎮人民政府代其拆除復墾，拆除復墾費用由土地復墾義務人承擔。

三、結論

為有效解決設施農用地備案管理工作中存在的問題，避免以發展農業農村經濟為由違法侵占耕地、違法使用土地的情況，上級行政主管部門應及時制定出臺更加完善的相關法律、法規、政策，促進設施農用地備案管理工作健康有序推進，強力助推農業現代化建設。