公私合作模式政策量化研究：治理機構合作關系的演化與變遷

胡文伯，王 歌,2，宋 鈺，黃 宸，吳余超

(1.華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070;2.上海交通大學安泰經濟與管理學院，上海 200030;3.中國建筑第八工程局第一建設有限公司，山東 濟南 250100)

0 引言

公私合作 (Public Private Partnership，PPP)模式作為公共產品供給和購買公共服務的重要途徑，為經濟社會發展帶來了巨大效益。截至2021年4月，全國PPP信息平臺項目管理庫收錄項目10020個，投資額15.45萬億元 (http://www.cpppc.org/ptgg.jhtml)。然而，當前PPP模式暴露出諸多問題，如政企關系不平等[1]、公眾參與不足[2]、治理機構間分工不明[3]。十九屆五中全會指出，要加快推進國家治理體系和治理能力現代化，這對社會治理體系的高質量發展提出了要求。因此，推動公共服務治理水平提升具有重要意義。目前，涉及PPP模式的治理機構 (以下簡稱治理機構)間屢屢出現矛盾和沖突，如財政部與發改委因缺乏協同，導致其政策存在分歧[4]。就整體層面而言，盡管PPP政策治理屬于公共服務治理，但對于治理機構間的互動關系及其演化缺乏系統的梳理和分析。隨著治理機構數量的逐漸增多，其互動合作也愈加頻繁。

已有研究從激進性理論[5]、政策學習模式[6]、多源流理論[7]等視角探索政策變遷，發現政策制定受到治理機構間合作關系的影響[8]。政策制定過程中治理機構互相協作、交互資源，促使政策朝著有利于自身的方向發展。已有研究運用政策工具和文獻計量方法，對PPP領域的政策客體 (文本內容)進行了系統性梳理[9-10]，并探討了文獻熱點與政策導向的互動規律[11]，但目前對政策主體 (治理機構)合作關系和演化規律的研究較為缺乏。已有研究主要通過社會網絡分析 (Social Network Analysis，SNA)研究網絡的整體特征，較少關注政策發展的不同階段中網絡節點特征間的互動關系，因此難以定量刻畫網絡節點 (治理機構)在不同發展階段的地位變遷。

本文搜集了1994—2018年頒布的587份中央層面的政策文獻，基于兩家及以上機構聯合發文的政策文獻繪制合作網絡，從網絡和節點兩個層面研究治理機構間合作關系的演化，并進一步探討相鄰階段網絡節點中心度的相關性。PPP被廣泛應用于不同領域，但已有研究主要聚焦于PPP模式實施過程中面臨的問題與挑戰，尚缺乏對政策制定主體間合作關系和規律的系統挖掘與探索。本文以PPP模式發展過程的重大事件為階段節點，基于SNA繪制不同階段治理機構間的合作網絡，揭示網絡的整體演化規律及不同治理機構的中心性特征。在此基礎上，對相鄰階段合作網絡節點的中心度特征進行Spearman相關分析，進一步探索節點的地位變遷過程，并綜合應用SNA和Spearman相關分析，為類似的政策量化分析提供研究方法和分析框架參考。

1 研究設計與假設

1.1 基本概念的厘定

治理是一種利益相關者支持的集體性活動[12]，而PPP是指政府與社會資本間的合作治理機制[13]。已有研究從制度安排[14]、風險管理[15]等視角探討了PPP模式的治理。由于PPP模式輻射面廣、涉及行業多 (如交通運輸方面的道路提升工程、農業農村方面的田園綜合體建設項目、生態環保方面的污水管網建設項目)，涉及治理機構的數量也較多 (如交通運輸部、農業農村部、生態環保部)，意味著PPP政策的制定往往需要多個治理機構的合作。改革開放以來，中央多次進行機構改革，機構間的關系受到諸多關注。除了政府機構之間的合作關系[16]，機構間關系也包含體制內外機構的互動[3]。本文研究的治理機構關系既包含政府機構間形成的互動關系，也包含政府機構和參與政策制定的行業協會之間的互動關系。

1.2 數據處理與分析

本文的政策來源于綜合性法律檢索系統北大法寶網 (http://www.pkulaw.cn/)，該系統在公共信息資源、生態環境保護等領域的政策量化研究中得到了廣泛應用[17-18]。本文以1994年發布的 《90年代中國國家產業政策綱要》為研究起點，以 “PPP” “政府和社會資本合作” “BOT” “項目融資”等為關鍵詞，檢索1994—2018年國務院或中央部委頒布的PPP政策文獻，并結合官方網站、相關書籍與期刊文獻進行補充，同時剔除批復、會議等非正式文獻或存在的非正式關系，最終得到587條PPP政策文獻。

治理機構是政策治理的主體，它們之間往往存在密切的互動關系，因此需要對治理機構間的關系進行系統梳理和分析。治理機構間的合作不是少數機構的特有行為，而是多數機構的共同選擇，并且隨著時間的推移，治理機構間會形成 “關系網”。網絡的視角有助于系統審視不同機構在政策治理中的地位及作用，亦有助于厘清治理機構間的關系。社會網絡是由多種社會關系組合形成的結構，該方法可以揭示某個行動者與其他行動者間的互動[19]。目前，一系列的研究應用SNA探索行動者間的互動關系和特定領域的演化規律，如透過網絡拓撲結構剖析創新主體間的合作關系及其演化[20]，或通過共詞網絡梳理特定領域的熱點分布和演化態勢[21]。

基于SNA，本文從兩個層面深入剖析不同階段的網絡特征。在節點層面，度數中心度指與某節點直接相連的點的個數，中介中心度指經過某節點并與之相連的其他兩節點的捷徑數與這兩節點的捷徑總數之比[19]。在網絡層面，中心勢衡量網絡是否有權利集中的趨勢，中介中心勢衡量節點對其他節點間合作的控制程度。密度指實際存在的關系數量與理論上可能存在的所有關系數量之比[19]。為了刻畫網絡特征，考察其動態變化的進程和趨勢，本文借鑒魏娜等[3]基于中心勢與密度的網絡構型分析框架 (見表1)。在此基礎上，借鑒Sun等[22]的研究，本文對相鄰階段合作網絡的治理機構中心度進行了Spearman相關分析。

表1 治理機構的網絡構型

1.3 研究框架與研究假設

目前，有關治理機構間合作關系的研究較為缺乏，且已有研究主要應用定性的分析方法[22]，故需要結合量化分析方法進一步探討治理機構間的合作演化特征和規律。

PPP政策文獻數量較多，尤其是2013年以來政策數量快速增長。本文聚焦于中央層面的政策文獻，首先運用SNA分析治理機構間的合作關系，揭示網絡的演化進程和規律，再次對相鄰階段網絡節點的中心度特征展開Spearman相關分析，進一步揭示治理機構的地位變遷。治理機構間的關系對政策制定具有重要意義，同時政策制定也應考慮各治理機構的利益。然而，不同治理機構在網絡中發揮的作用存在差異，在網絡中也具有不同的地位。因此，本文提出假設1：隨著網絡演化，網絡的結構將更加均衡，治理機構間的關系將更加協調。

政策演化具有連貫性，治理機構聯合發文易受到外界因素的影響。同時，新進入網絡的機構往往更傾向于與具有高中心度的能提供更多資源和信息的機構合作。為了探索合作網絡的演化趨勢，分析當前階段治理機構間互動關系對后續階段的影響，本文提出假設2：隨著網絡演化，治理機構在相鄰階段發揮的作用具有延續性，即相鄰階段節點的度數中心度呈正相關；假設3：治理機構在相鄰階段網絡的緊密程度具有延續性，即相鄰階段接近中心度呈正相關。

2 治理機構間的合作關系演化

本文應用UCINET軟件繪制治理機構間的合作網絡，以呈現不同階段中治理機構間的合作關系。同時，基于聯合發文圖譜闡釋網絡構型及其變化演化趨勢，并應用SPSS軟件計算相鄰階段節點中心度的Spearman相關系數，挖掘政策演化背后的邏輯，為PPP政策的高質量發展提供啟示。PPP綜合信息平臺項目管理庫年報顯示，2019年凈增786個，2018年管理庫項目凈增1517個，接近2019年新增數量的2倍，而2017年凈增項目高達2864個，表明PPP模式在2018年前后 “遇冷”。為了明晰PPP “遇冷”的深層次原因，有必要對 “遇冷”前PPP政策的發展進行系統的梳理和反思。根據1994—2018年中央層面頒布的PPP政策數量變化情況 (見圖1)，結合PPP政策發展過程的重大事件，將其發展劃分為四大階段，其中1994—2002年為初步探索階段、2003—2007年為戰略調整階段、2008—2012年為穩步提升階段、2013—2018年為全面發展階段。PPP政策數量在前三個階段相對較少，2013年以后呈快速增長趨勢。

圖1 PPP政策發文數量變化

合作網絡隨政策變遷而演化，各階段網絡相關指標如表2所示。隨著時間的推移，網絡密度逐漸提升，治理機構間合作越來越密切。前三個階段網絡的聚類系數相對較低，全面發展階段的網絡聚類系數顯著提升，治理機構也實現了由 “一強多弱”到 “百花齊放”的轉變。同時，整體網的中心勢和中介中心勢呈下降趨勢，表明多數治理機構間溝通較為緊密，機構間的合作對于 “中間人”的依賴性減弱。全面發展階段的網絡聚類系數較大而平均距離較小，相較于前三個階段的凝聚力更強，網絡更加均衡，有助于治理機構更好地發揮作用。

表2 PPP政策演化各階段網絡指標

(1)1994—2002年：初步探索階段。該階段聯合發文6份，網絡如圖2a所示，網絡密度為0.3889，中心勢為0.2734，網絡整體較為松散，呈現中心-邊緣型特征。

(2)2003—2007年：戰略調整階段。該階段聯合發文3份，網絡如圖2b所示，網絡密度為0.4762，中心勢為0.2083，機構合作關系相對稀疏，呈現中心-邊緣型特征。

(3)2008—2012年：穩步提升階段。該階段聯合發文6份，網絡如圖2c所示，網絡密度達0.5333，中心勢為0.2000，機構間的合作關系比較緊密，呈現協調型特征。

(4)2013—2018年：全面發展階段。該階段聯合發文166份，數量大幅提升，PPP模式受到重視，網絡如圖2d所示，網絡密度達到驚人的0.8440，而中心勢僅為0.1125，機構間合作極為緊密。網絡節點大小較為接近，各節點的權力分配相對平均而分散，呈現分散-耦合型特征。

圖2 1994—2018年各階段PPP政策聯合發文網絡圖

結合比較四個階段的密度和中心勢，發現隨著時間的推移，網絡密度逐漸上升，中心勢逐漸下降。由此表明網絡朝著高密度、低中心勢的方向發展。

表3所示為全面發展階段各子階段治理機構政策發文數量和各機構的度數中心度分析，這里列舉了各子階段聯合發文政策數量前5的治理機構。在四個子階段中，聯合發文數量和各節點中心度顯著正相關，其相關系數先上升后下降。隨著PPP領域的發展和政策演化，越來越多的治理機構進入網絡，機構間的合作關系更加密切，即政策演化促進了網絡的均衡化發展，這也印證了假設1。中國的政策合作網絡受到政治、經濟等多方面因素的影響，并隨著社會改革而演化。值得注意的是，全面發展階段的網絡密度和聚類系數具有較大優勢，且平均路徑相對不大，結合聚類系數的變化趨勢，表明治理機構間呈現 “小世界”特征。

表3 各子階段治理機構政策發文數量和度數中心度

在研究網絡演化趨勢的基礎上，本文對治理機構在相鄰階段的度數中心度和接近中心度進行了Spearman相關分析，以揭示治理機構在政策演化過程中的地位變遷，如表4所示，分析結果支持假設2和假設3。在全面發展階段，相同機構的度數中心度和接近中心度與下一子階段的度數中心度和接近中心度呈顯著正相關，表明治理機構在相鄰階段的中心度是相似的，治理機構發揮的作用具有較為顯著的延續性。而在2013年以前，各相鄰階段機構中心度的相關性較弱或不相關，表明PPP政策制定已實現從 “突發式”到 “漸進式”的系統性轉變。

表4 相鄰階段治理機構間的中心性Spearman相關分析

PPP政策治理集中在全面發展階段，全面發展階段治理機構的中心度排名情況如表5所示。為了更清晰地展示合作網絡的演化過程和規律，本文將全面發展階段細分為四個子階段，如圖3所示。

表5 全面發展階段標準化的中心度指標前7名(機構名稱以2013年為準)

(1)2013—2015年：全面發展初期。匯總2013—2015年32條聯合發文數據，繪制子網絡圖，如圖3a所示。網絡密度為0.4913，中心勢為0.1725，網絡較為稀疏，屬于松散型網絡。該階段政策文獻數量總體偏少。

(2)2016年：承前啟后時期。匯總2016年59條聯合發文數據，繪制子網絡圖，如圖3b所示。網絡密度為0.5318，中心勢為0.1687，治理機構數量和聯系的頻次增加，網絡變得緊密，屬于分散-耦合型網絡。該階段發文數量增長明顯，參與發文的機構也更加豐富，所涉及的行業更加廣泛，機構間的聯系也更加緊密。

(3)2017年：平穩發展時期。匯總2017年54條聯合發文數據，繪制子網絡圖，如圖3c所示。網絡密度達到0.6029，而中心勢僅為0.1477，密度明顯上升，中心勢有所下降，網絡更加緊密，屬于分散-耦合型網絡。該階段發文數量較為穩定，治理機構進一步豐富，治理機構間的合作更加密切。

(4)2018年：深刻變革初期。匯總2018年21條聯合發文數據，繪制子網絡圖，如圖3d所示。網絡密度僅為0.5121，中心勢為0.1444，密度有所下降，中心勢相對穩定，網絡相對松散，屬于分散-耦合型網絡。該階段的合作網絡更加均衡，機構的角色作用得以發揮。

圖3 2013—2018年各子階段PPP政策聯合發文網絡圖

3 討論與結論

3.1 討論

本文分析了不同治理機構在政策制定中的地位變化，發現初步探索、戰略調整、穩步提升、全面發展四大階段間治理機構度數中心度和接近中心度的相關性總體并不顯著，而全面發展階段的四個子階段間的度數中心度和接近中心度顯著相關。2013年以前，治理機構的政策發布動力不足，參與發文的機構數量較少，機構在網絡中的地位并不穩定。2013年以后PPP模式得到大力推進，政策數量顯著增加，治理機構間的合作關系更加穩定。2013年，十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資和運營，為PPP模式提供了方向性的指引與動員。在PPP模式全面發展的背景下，2014年財政部發布 《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，鼓勵PPP模式在全國各地區的不同領域推廣應用。PPP在不同行業中的應用受到相關政策的影響，2019年新入庫項目數前五位的行業是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發和教育；新入庫項目投資額前五位的是交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護以及林業。上述行業所對應的部委機構在網絡的中心度指標中位于前7名，表明以上治理機構在合作網絡中發揮著重要作用。其中，農業農村部涉及城鎮綜合開發與生態建設和環境保護等多個行業，具有較高的中介中心度。

近年來新增PPP項目數和投資額有所下降，PPP模式發展 “遇冷”，但這不意味著PPP模式已經進入寒冬。2019年新入庫項目數同比下降64.8%，新增投資額同比下降62.1%。與此同時，項目落地率同比上升12.9%，開工率同比上升10.9%，這些指標的變化表明PPP項目正實現由數量優先到質量優先的轉變。此外，目前PPP政策大多聚焦于項目融資，忽視了PPP在治理中的作用。為了更好地發揮其在治理方面的作用，發改委、財政部等 “主導節點”應加強對PPP政策的制定與引導，進而提升PPP項目的可持續性。

在不同領域，政策演化的規律也具有一定的相似性。余洋婷等[23]研究中國林業政策發布機構間的合作網絡，發現隨著機構數量的顯著增加，網絡的發展更加均衡。于琦等[24]發現中國衛生政策主體合作網絡密度呈上升趨勢，中心勢呈下降趨勢，主體間的合作逐漸增強。Sun等[22]研究中國創新政策發文機構的演化，發現其演化過程中發文機構在相鄰階段的中心度相關性也是顯著的。上述領域的政策與PPP政策演化具有相似的趨勢。然而，政策演化的過程也存在差異性。林業政策的合作網絡核心機構逐漸凸顯，而衛生政策合作網絡的核心機構作用逐漸弱化。由于PPP政策領域在2013年后才得到充分發展，前三個階段的政策數量較少，呈現 “突發式”的政策制定特征。在全面發展階段，發改委和財政部始終是網絡的核心節點，但是核心地位先下降后上升。

3.2 結論

本文運用SNA發現PPP政策合作網絡密度呈螺旋式上升，中心勢下降，聚類系數逐漸提升，節點間的平均距離先下降后提升，其演化過程分為中心-邊緣型網絡 (1994—2002年)、松散型網絡 (2003—2015年)、分散-耦合型網絡 (2016—2018)年，呈現多元化、均衡化的發展趨勢，同時出現 “小世界”特征。此外，初步探索、戰略調整、穩步提升、全面發展四個階段間的中心度相關性并不顯著，在全面發展階段的四個子階段間治理機構的度數中心度和接近中心度呈顯著正相關，相關系數先升后降，表明中國PPP政策制定已實現從 “突發式”到 “漸進式”的系統性轉變。

本文豐富了PPP領域政策網絡演化的內涵，揭示了治理機構的角色與作用，但是還具有以下局限性：首先，本文僅關注了中央層面正式的決策性文獻，沒有囊括通過會議等方式制定的非正式文獻或存在的非正式關系，此類政策文獻的缺失可能會影響治理機構地位的量化分析，但不影響對合作網絡整體演化趨勢的判斷；其次，本文未針對政策制定中 “主導機構”發揮的作用進行研究，未考慮 “權力集中”等現象對網絡演化的影響。因此，后續研究可以進一步著眼于地方層面的政策，進行區域間的異質性比較研究，探尋不同區域政策演化的趨勢與內在機理。