融合與共享：城市群高質量發(fā)展的空間治理維度

房亞明 李幸芝

摘要：城市群的形成與演進是以工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化為主要特征的經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的必然結果，是高質量發(fā)展與共享發(fā)展的內在要求和實現(xiàn)途徑。立足新發(fā)展階段，城市群發(fā)展必須圍繞區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)融合與共享共治的戰(zhàn)略方向展開，以空間治理優(yōu)化為抓手推動構建新發(fā)展格局，實現(xiàn)共同富裕的重大任務。城市群的高質量發(fā)展必須克服異質性大、空間治理能力不足、治理資源和配套服務滯后、市場機制作用發(fā)揮不夠等潛在障礙，利用現(xiàn)代化手段優(yōu)化城市群空間結構布局，發(fā)揮市場機制的主導作用，鼓勵多元主體共同參與提升城市群空間治理效能。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化;城市群;空間治理

中圖分類號：F299.27;C912.81

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.06.003

隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化的深入推進，城市群已經(jīng)成為經(jīng)濟社會高質量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展與共享發(fā)展的的空間平臺，成為新發(fā)展階段構建新發(fā)展格局與新增長極的重要依托。城市群高質量發(fā)展關系著國家參與全球競爭優(yōu)勢，影響著生態(tài)可持續(xù)發(fā)展與國家安全穩(wěn)定，深刻影響著未來中國發(fā)展走向，成為國家治理的重大議程。黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力?！背鞘腥嚎焖侔l(fā)展需要應對資源短缺、環(huán)境惡化及公共服務配套不足等“城市病”。中心城市和城市群綜合承載力及資源優(yōu)化配置能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)，而空間治理是其中的關鍵所在。面對疫情、洪災、國際沖突等各種不確定性因素的影響，單中心的空間治理模式已經(jīng)無法適應復雜多變的社會環(huán)境，提升城市群空間治理效能是有效拓展國土空間韌性與國家應急治理能力的必由之路。

一、問題緣起：城市群高質量發(fā)展的空間維度

城市群高質量發(fā)展是區(qū)域協(xié)調與共享發(fā)展的重要平臺依托。習近平總書記在2019年12月16日發(fā)表的《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》一文提到“我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”，并為新形勢下發(fā)展城市群提出了建設思路：“加快構建高質量發(fā)展動力，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力?！泵嫦?035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標以及2050年現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略，必須全面統(tǒng)籌發(fā)展，強化空間治理，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，增強國家治理韌性，推動國家治理現(xiàn)代化進程，為未來城市群高質量發(fā)展提供科學指引。“十四五”規(guī)劃指出：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調聯(lián)動、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活?！倍际腥εc城市群經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境承載力影響著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展取向，因此提升城市群發(fā)展質量成為國家現(xiàn)階段的重要任務。

目前為止，有關城市群發(fā)展的研究主要集中在三個方面。

一是城市群的形成與演化機制。房亞明（2011）以資源分布格局的政治維度來探討城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的“城市病”、貧富分化與集權制的限度。[1]米鵬舉（2019）通過對珠江三角洲城市群空間結構和區(qū)域治理模式協(xié)同演化的研究，探討了城市群空間結構與區(qū)域治理之間存在的協(xié)同演化機理。[2]沈昊婧（2020）以增強中心城市和城市群承載能力為目標，挖掘中心城市和城市群發(fā)展面臨的空間不足問題。[3]常曉鳴等人（2020）立足于空間治理帶來的制度紅利，以成都平原城市群為例，圍繞中心城市最優(yōu)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作機制、區(qū)域空間治理體系構建展開研究，對區(qū)域發(fā)展新格局的形成提供關鍵途徑。[4]此類研究為理解城市群的生成邏輯與演化方向提供了知識資源。

二是城市群的治理影響。楊海華（2019）基于對尺度重構現(xiàn)有分析框架和研究路徑的探討，發(fā)現(xiàn)中國城市群空間重構經(jīng)歷的過程，并且對中國城市群空間發(fā)展形態(tài)的重要方向進行研究。[5]劉笑等人（2019）歸納國內外城市群發(fā)展特點及我國現(xiàn)階段發(fā)展趨勢，并以沈陽經(jīng)濟區(qū)城市群為例，研究近年來中國經(jīng)濟下行的原因和問題，提出新時期城市群空間治理路徑與對策。[6]王福濤（2021）認為“虹吸效應”對城市群發(fā)展具有關鍵性影響，探討如何在城市群發(fā)展過程中利用和調控“虹吸效應”，對推動城市群發(fā)展具有重要意義。[7]此類研究分析了城市群對國家治理的意義及影響，為深化理解城市群在國家治理中的作用提供了視角與方法。

三是城市群的治理策略與路徑。郭銳等人（2020）針對我國采取的綜合性政策對城市群指引存在精準性不足、特色化難以凸顯的問題，提出了“十四五”時期應該從規(guī)模等級、發(fā)展模式、空間組織、資源環(huán)境承載力4個方面進行專項政策分類治理。[8]韓庚君（2020）以新型城鎮(zhèn)化進程為背景，通過對京津冀城市群的生態(tài)文明與韌性城市協(xié)同建設進行研究，提出新型城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)文明與韌性城市協(xié)同建設的思考。[9]肖文濤（2020）等人基于人性視角，引入“韌性城市”概念，剖析了現(xiàn)代城市整體風險防控實踐存在的問題，并分別從空間、時間和層級三個維度提出了韌性城市風險治理范式。[10]此類研究探討了城市群對于風險防控的價值與路徑，拓展了城市群研究的視角和思路。

既有研究對于城市群的經(jīng)濟功能與作用、治理影響、風險防控等都有涉及，而從區(qū)域協(xié)調與共享發(fā)展及國土空間韌性角度出發(fā)考察城市群高質量發(fā)展的文獻鮮見。雖有少數(shù)研究引入了“韌性城市”概念，提出了韌性城市風險治理模式，但是少有學者聚焦于城市群治理韌性。由于我國地域廣闊且地形復雜，各類型的風險源無處不在，因此從經(jīng)濟相對發(fā)達、人口集聚能力較強的城市群高質量發(fā)展高度探討國土空間治理優(yōu)化，是有效應對現(xiàn)代化、全球化和城鎮(zhèn)化推進過程中出現(xiàn)的各種風險，提升國家抵御各種風險能力的必由之路。面向2035年實現(xiàn)現(xiàn)代化和2050年現(xiàn)代化強國建設，以空間治理優(yōu)化引領城市群高質量發(fā)展是破解國家發(fā)展不平衡不充分問題的重要出路和方法。

二、空間優(yōu)化引領城市群高質量發(fā)展的治理意涵

空間治理優(yōu)化能夠解決新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進過程中遺留的問題，以空間結構為突破點，為城鎮(zhèn)化提質增效和城市群高質量發(fā)展提供可行方案。在中央財經(jīng)委員會第五次會議上，習近平總書記強調：“要落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理，把空間治理作為城市群治理的重要方式。”城市群發(fā)展已經(jīng)成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要實現(xiàn)平臺，然而，我國區(qū)域發(fā)展失衡問題已經(jīng)嚴重影響國家整體經(jīng)濟質量的提升，城市群發(fā)展不平衡、區(qū)域之間不協(xié)調不充分的發(fā)展現(xiàn)狀、城市規(guī)劃不合理導致的環(huán)境惡化和韌性不足等問題都可能增加社會風險系數(shù)。面對各種風險和挑戰(zhàn)，如何以城市群發(fā)展提升城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化水平，通過城市群戰(zhàn)略引領空間治理優(yōu)化已成為區(qū)域協(xié)調發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的時代命題。

●空間治理優(yōu)化是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展的內在需要

城市群空間治理優(yōu)化是解決新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進過程中由于空間結構不合理衍生的各種社會問題的內在需要。黨的十八屆三中全會提出了“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略方針，對新發(fā)展階段城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了新的要求。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在促進城市化進程和經(jīng)濟發(fā)展過程中更加注重生態(tài)環(huán)境友好發(fā)展、基礎設施一體化建設和公共服務均等化等空間治理優(yōu)化發(fā)展方面，這表明新時代城鎮(zhèn)化推進不僅要求經(jīng)濟高質量發(fā)展，還需要兼顧生態(tài)環(huán)境和公共服務等維度。因此，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展中并不是速度快、效率高就能夠全面帶動國家和城市群高質量發(fā)展，還需要保證城鎮(zhèn)化提升的質量與速度相匹配，否則容易催生出城鎮(zhèn)“發(fā)展綜合癥”等問題。例如，由于城市群空間結構失衡就帶來了極其嚴重的“大城市病”，出現(xiàn)人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化、物價過高等問題，導致城市居民幸福感降低，社會危險指數(shù)升高，“大城市病”日趨嚴重亟需城市群空間結構優(yōu)化。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展需要改善城市群空間形態(tài)，實現(xiàn)公共資源與服務配置的空間布局優(yōu)化，促進共享發(fā)展。

●以城市群戰(zhàn)略引領空間治理優(yōu)化是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的必然要求

反思城市群空間治理結構的適應性與合理性是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要途徑。在實行“先富帶后富”的區(qū)域經(jīng)濟布局下，自然資源稟賦優(yōu)越、地理位置良好的城市和城市群得到蓬勃發(fā)展，國家的綜合實力得到顯著提升。與此同時，區(qū)域間發(fā)展差距也日漸增大，國家經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)東西差距明顯、地區(qū)差距顯著的態(tài)勢。區(qū)域發(fā)展失衡嚴重制約著城市群高質量發(fā)展，阻礙著國家經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化強國建設。全國19個城市群承載了我國78%的人口，貢獻了超過80%的國內生產(chǎn)總值。[11]城市群作為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，以城市群為空間治理對象，通過調整資源配置達到國土空間的有效、公平和可持續(xù)利用，推動城市群之間協(xié)調發(fā)展，能促使區(qū)域均衡發(fā)展。近年來國家十分重視區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題，但是由于區(qū)域發(fā)展失衡屬于歷史遺留問題，再加上缺少有效的行政體制改革，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的進程十分緩慢。改革開放40多年，東部沿海地區(qū)與西部欠發(fā)達地區(qū)人均GDP絕對差距值增長了30.8倍[12]，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距進一步拉大。倘若能夠充分發(fā)揮我國19個城市群各自的特點，因地制宜調整空間結構布局，為城市群設計符合自身發(fā)展的高層次空間治理方案，達到城市群發(fā)展相對均衡的狀態(tài)，將進一步促進城市群高質量發(fā)展和國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平。

●城市群空間治理優(yōu)化是提高國家治理韌性的客觀需要

國家治理韌性能夠有效抵御各種不確定風險，而城市群空間治理優(yōu)化是提高國家治理韌性的重要手段。以新冠肺炎為例，武漢突然爆發(fā)不明傳染病，大量人員感染，武漢醫(yī)療系統(tǒng)接近崩潰，全國上下全力支援武漢，最終成功脫險。倘若沒有其他地區(qū)的物資、人員、設備的支援，僅僅依靠武漢自身的力量，恐怕難以有效應對此次突發(fā)疫情。因此，國家韌性治理要求城市群多中心、均衡化的空間治理調整，把社會風險分擔到多個城市，這樣在公共事件突發(fā)時能夠調動更多資源，最大限度降低對城市群高質量發(fā)展的影響。中國是超大型社會，地域遼闊、人口眾多、社會復雜，科學發(fā)展、平衡發(fā)展和共享發(fā)展是面向現(xiàn)代化需要迫切解決的重大政治經(jīng)濟問題，也是提升國家綜合競爭力的必然要求。風險社會時代的大國治理只有具備足夠的空間韌性，才能有效應對突發(fā)事件。因此，多中心治理、區(qū)域協(xié)調發(fā)展與空間治理優(yōu)化是分散與控制風險的重要手段，也是提升國家韌性，強化應急處置風險能力，保障城市群高質量發(fā)展的重要途徑。

城市群高質量發(fā)展關系著國家城鎮(zhèn)化建設、區(qū)域協(xié)調發(fā)展和國家治理韌性。城市群高質量發(fā)展要求城市群具有合理的國土空間布局，并且具有強勁的空間治理能力。社會風險的突發(fā)性和不確定性正威脅著國家、城市與社會的可持續(xù)發(fā)展，甚至人類和地球的基本安全。因此，優(yōu)化城市群空間結構是提升國家治理韌性的重要方式，是城市群通過共建共治共享有效提升“風險免疫力”的重要途徑。城市群建設通過空間治理尺度的擴展，實現(xiàn)“去中心”和“多中心”的發(fā)展目標，通過空間治理手段分散社會風險，從而提升國家治理韌性，提高社會應對風險的防控能力。因此，必須正確認識空間治理優(yōu)化對我國城市群發(fā)展的重要價值及當前存在問題，才能真正發(fā)揮空間治理的風險防控作用，推動城市群高質量發(fā)展。

三、城市群高質量發(fā)展中空間治理的潛在問題

中國城市眾多，并且城市之間的異質性十分明顯，城市群在空間治理優(yōu)化過程中需要滿足多方利益主體的需求，同時還需要兼顧不同城市之間的現(xiàn)實條件，這顯然增加了城市群空間治理難度。現(xiàn)階段城市群空間治理資源配置無法滿足城市群高質量發(fā)展要求，城市群在開展空間治理過程中由于治理資源不到位，導致空間治理效果不明顯。在城市群發(fā)展過程中，政府主導仍然占據(jù)著核心地位，市場機制在城市群發(fā)展中的主導作用有待挖掘。政府、社會群體和民眾的城市群空間治理意識十分薄弱，空間治理能力尚未滿足城市群高質量發(fā)展要求。

●城市群之間的異質性影響城市群高質量發(fā)展

隨著國家經(jīng)濟建設穩(wěn)步推進，城市群也在不斷演變與更替，國家“十三五”規(guī)劃確定在全國范圍內建設19個城市群，每個城市群都具有自身的特點，每個城市和城市群都有自身的利益發(fā)展訴求。因此城市與城市群之間異質性也為城市群空間治理優(yōu)化增添了壓力。以地理位置為分類標準，全國城市群可分為沿海城市群、山地城市群、內陸城市群;以人口規(guī)模、GDP生產(chǎn)總值為分類指標可分為特大規(guī)模城市群、較大規(guī)模城市群、一般規(guī)模城市群;以空間組織為標準可分為單核型城市群、雙核型城市群、多中心城市群。[8]全國城市群能夠分為這么多不同的類型，每個城市群都是獨一無二的，城市之間的異質性很大，城市群之間的異質性也非常大。要從土地資源、水資源、自然災害、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口規(guī)模、GDP生產(chǎn)總值等指標來衡量城市之間的性質，為城市群高質量發(fā)展量身打造符合自身特點和利益發(fā)展需求的空間治理方案。因此，優(yōu)化城市群空間治理需要針對不同的城市群提出不同的治理模式，因地制宜才能真正實現(xiàn)城市群高質量發(fā)展，這無疑增加了城市群空間治理難度。

●空間治理能力與城市群高質量發(fā)展需要不匹配

城市群空間治理效果需要有前瞻性的空間治理意識與強有力的空間治理能力，才能滿足城市群高質量發(fā)展需要。2013年11月9日，黨的十八屆三中全會首次提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求制度化、法制化、規(guī)范化、科學化、程序化治理國家。空間治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，但因發(fā)展時間較短，還未完全被社會和民眾接納，空間治理意識和能力未能滿足城市群高質量發(fā)展的治理要求。首先，部分行政人員缺乏空間治理意識與能力?？臻g治理發(fā)展時間較短，一些部門行政人員還未完全接納“空間治理”這種比較新穎的做法，但是在城市群治理過程中制度化、法律化和市場化的建設方面都需要經(jīng)由這些行政部門審核與批復。政府部門對于空間治理的理解不到位和空間治理意識不強，導致瞎指揮、亂指揮的現(xiàn)象頻發(fā)，更談不上治理能力與治理手段的提升。其次，民眾的空間治理意識不強。城市群空間治理需要多方積極參與，民眾作為城市群最具發(fā)言權的代表，對于城市群空間治理意識相對麻木，只有極少數(shù)民眾能夠積極主動參與城市群發(fā)展建設。再次，社會組織和民間組織參與度不高。社會組織和民間組織是城市群空間的重要組成，但在空間治理中的主體意識較為薄弱，大部分社會組織和民間組織都對城市群空間發(fā)展漠不關心。

●治理資源與服務配套無法滿足城市群高質量發(fā)展目標

城市群空間治理中配套資源的跟進是城市群高質量發(fā)展的關鍵，城市群空間治理中的歸口管理、基礎設施建設和公共財政資源配備等方面都屬于城市群空間治理中資源配置。但在現(xiàn)實社會中，一些城市群在空間治理方面存在著“空喊口號”的現(xiàn)象，缺乏對應的治理資源的跟進與配套，嚴重影響著城市群高質量發(fā)展績效。城市群雖然在城鎮(zhèn)化建設中得到了快速發(fā)展，但是城市群在治理方面遠遠落后于發(fā)展速度，導致城市群發(fā)展質量達不到理想狀態(tài)。首先，歸口管理不明確。目前我國城市群的歸口管理還沒有明確的規(guī)定，城市群的性質屬于區(qū)域規(guī)劃還是建設規(guī)劃，以及所從屬的歸口管理部門都沒有明確的指示。城市群的歸口管理對于城市群空間治理具有指導性作用，歸口管理在政策制定和資源分配方面都有很大差異，但是由于歸口管理部門不明確，導致陷入多頭管理和資源分配不清的窘境。其次，基礎設施建設不完備?；A設施建設包含交通設施布局、公共服務設施配備和通訊網(wǎng)絡建設等，盡管城市群在這些方面都有一些作為，但是效率不高、效果不明顯的問題也十分突出。最后，公共財政尚未落實跟進。公共財政是解決城市群空間治理中資源配備與空間布局的重要保障，然而在城市群發(fā)展中，公共財政在基礎設施建設過程中尚未完全落實與跟進，導致空間治理進程滯緩。

●市場機制在城市群發(fā)展中的主導性作用有待挖掘

城市群的形成和發(fā)育是在計劃經(jīng)濟時代與有計劃的市場經(jīng)濟時期，因此，中國絕大多數(shù)的城市群都是以政府主導為核心的計劃發(fā)展，市場機制在城市群發(fā)展中的主導作用還有待挖掘。中國城市群空間規(guī)劃與治理都具有十分濃厚的政府主導色彩，就城市群的空間組成來說，并不是城市之間通過市場經(jīng)濟的合作形成的自由組合，更多的是政府對城市群的人為干預，有意識地將幾個發(fā)展勢頭較好的城市納入城市群的范疇。政府過多干預城市群的發(fā)展，使得市場機制無法在國土資源、人口流動、經(jīng)濟增長和城市建設等領域發(fā)揮有效的作用。實際上，城市群的形成應該是自下而上的自發(fā)過程，通過城市與城市之間的某種協(xié)作方式而結合成為發(fā)展共同體，從而為各自的未來謀求更長遠的發(fā)展前景，這樣才能夠使城市與城市之間的結合達到“1+1>2”的目的。然而大部分城市群的形成都是自上而下，政府大包大攬城市群規(guī)劃工作，這種方式確實能夠使城市群在前期發(fā)展中獲益，但是城市群的發(fā)展壯大勢必需要拓展市場，這種捆綁式的城市群無法滿足未來城市群發(fā)展需要。城市群未來發(fā)展趨勢應該是面向周邊城市和具有合作潛力的城市，加大城市或城市群之間的投資力度，通過市場自由競爭對資源進行合理配置，實現(xiàn)市場的優(yōu)勝劣汰，同時能夠讓有潛力的城市和企業(yè)在發(fā)展的潮流中得到相應的回報。

以空間治理優(yōu)化達到城市群高質量發(fā)展目標需要面臨許多挑戰(zhàn)。城市群發(fā)展中政府主導仍然占據(jù)著重要的位置，市場機制在空間治理中尚未發(fā)揮主導作用，同時空間治理意識與能力無法滿足現(xiàn)階段城市群空間治理要求。當前的空間治理資源無法跟上城市群發(fā)展需要，歸口管理、基礎設施建設和公共財政方面的滯后都對城市群空間治理優(yōu)化帶來了現(xiàn)實困難。再加上城市的種類眾多，城市群異質性較強，為19個城市群尋求符合自身發(fā)展特點和滿足各自利益需要的空間治理方案絕非易事。盡管城市群在空間治理方面具有很大困難，但是區(qū)域協(xié)調發(fā)展、國家治理韌性和現(xiàn)代化建設要求城市群必須直面挑戰(zhàn)，充分考慮不同城市群之間的特殊性，為城市群空間治理優(yōu)化提供新思路。

四、空間治理優(yōu)化引領城市群高質量發(fā)展的機制建構

通過對城市群空間結構進行重組和優(yōu)化以及資源的合理配置，為城市群制定個性化空間治理目標與規(guī)劃，充分發(fā)揮市場機制在城市群中的重要作用，鼓勵多元主體共同參與城市群空間治理，能夠有效地為城市群高質量發(fā)展提供可行方案。新時代要求城市群的發(fā)展不僅停留在經(jīng)濟發(fā)展層面，還需要對社會和生態(tài)環(huán)境負責?？臻g治理優(yōu)化是解決我國區(qū)域發(fā)展失衡的有效途徑，也是增強國家治理韌性的必由之路，因此對城市群空間治理優(yōu)化方案提出了更高的要求。

●運用大數(shù)據(jù)技術制定個性化城市群空間治理規(guī)劃

隨著工業(yè)化、技術化和信息化浪潮的發(fā)展，運用現(xiàn)代化手段制定個性化城市群治理目標與治理規(guī)劃已經(jīng)是大勢所趨。城市與城市群之間存在著較大的異質性是城市群空間治理無法回避的現(xiàn)實問題，運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)對城市與城市群的信息進行分類、整合和分析，對于不同的城市群建立不同的數(shù)學模型，結合城市群自身發(fā)展需求并兼顧各方利益的公平原則，有針對性地實施個性化的空間治理方案。一方面，城市群空間治理中數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)整合、治理方案擬訂等領域都需要大數(shù)據(jù)輔助完成，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)運用于政府行政領域能夠科學有效地為政府決策提供準確的數(shù)據(jù)參考，為城市群空間治理提供科學的技術支撐。另一方面，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)還能夠有效監(jiān)督城市群空間治理方案落實情況，利用云計算及時反饋城市群空間治理效果，引導城市群空間治理目標與規(guī)劃的更新迭代，從而制定更切合實際的治理方案。簡而言之，新時代城市群空間治理目標與治理規(guī)劃的設置，應該輔之以更為科學準確的現(xiàn)代化手段，為空間治理提供更具說服力的參考，同時也通過現(xiàn)代化手段反饋當前空間治理方案的實施情況，及時對空間治理目標與規(guī)劃進行更新與調整。

●鼓勵多元主體共同參與提升城市群空間治理效能

城市群空間治理要求制度化、法治化和規(guī)范化的管理建設，需要政府、社會組織和民眾等多元主體積極參與，共同為城市群空間發(fā)展謀出路。政府在城市群空間治理中起著領導和指揮的作用，因此，只有學習型政府才更容易接納空間治理中新觀念、新做法。政府應該積極建設成為服務和學習型政府，充分學習城市群空間治理理論，并且將理論與實踐相結合，正確把握城市群空間治理方向;健全空間治理法律法規(guī)建設，升級政府空間治理手段，從而更好地服務于城市群空間發(fā)展。同時，政府還應當主動公開空間治理決策和落實情況，拓寬社會各界人士參與城市群空間治理渠道，促進政府與社會平等對話，鼓勵多元主體共同參與，為城市群空間治理方案建言獻策，提升城市群空間治理效能。當然，社會組織和民眾亦應當通過權威的渠道，積極學習政府公布的政策措施，了解當前城市群空間發(fā)展局勢，結合實際發(fā)展情況，積極主動為城市群發(fā)展提意見。在城市群空間治理優(yōu)化過程中，政府在努力提升空間治理能力的同時還需要喚醒民眾的空間治理意識，調動社會各界人士的力量，才能全面提升城市群空間治理效能。

●優(yōu)化行政區(qū)劃設置增強城市群空間治理整合能力

行政區(qū)劃調整是優(yōu)化城市群空間治理水平和提升資源配置能力的重要抓手，在區(qū)域空間布局、空間結構和空間秩序中發(fā)揮重要作用。政府對城市群行政區(qū)劃調整應當以優(yōu)化城市內部結構、強化區(qū)域分工協(xié)作和增強城市群活力為原則，完善城市群空間布局，優(yōu)化空間結構，調整空間秩序，提高空間治理水平。首先，中央政府應當明確城市群的歸口管理，落實城市群行政區(qū)劃調整部門。同時，城市群的行政區(qū)劃調整應當充分考慮城市群的異質性，有針對性地為城市群制定行政區(qū)劃設置方案，切忌采用“一刀切”改革方式。其次，城市群的空間發(fā)展不能盲目追求規(guī)模發(fā)展。在市轄區(qū)方面，可以適當增設新的市轄區(qū)，增加人口吸納能力和環(huán)境承載力，平衡老城區(qū)的資源和環(huán)境壓力;在縣城區(qū)方面，對于行政區(qū)數(shù)量多、規(guī)模小的縣城，可以選擇小縣合并的方式優(yōu)化行政空間布局，提升政府行政能力，減少公共資源浪費。[13]最后，政府應當通過行政區(qū)劃設置，保證公共財政合理地對城市的基礎設施建設提供資金支撐。同時，城市群也應當重視城市公共基礎設施的建設，積極落實城市群公共基礎設施的建設方案，打造互聯(lián)互通、共建共治共享的網(wǎng)格化空間結構。

●充分發(fā)揮市場機制在城市群高質量發(fā)展中的主導作用

城市群發(fā)展的核心是經(jīng)濟持續(xù)增長，社會經(jīng)濟高速發(fā)展需要以市場自由競爭為主導和政府宏觀調控為指導的經(jīng)濟環(huán)境。因此，必須充分重視市場機制在城市群高質量發(fā)展中的作用。21世紀的城市群已經(jīng)處于電子化和信息化十分發(fā)達的社會中，高效、快速、自由的市場經(jīng)濟備受青睞，但仍然存在不少政府對城市群發(fā)展過度指導，使市場機制無法在城市群發(fā)展中大展身手的情形。高質量的城市群發(fā)展必須增強城市間的內在聯(lián)系，促進經(jīng)濟交流，加大合作力度。政府在城市群發(fā)展中應擺正自身的位置，把本該屬于市場管理的部分還給市場，對城市空間治理規(guī)劃和治理目標的設計要以城市發(fā)展訴求和意愿為落腳點，從實際情況出發(fā)，真正意義上尊重城市合作和發(fā)展意愿，為城市群發(fā)展把好質量關。因此，政府在城市群治理過程中要把權力下沉到基層，充分發(fā)揮市場機制在城市群發(fā)展中的主導作用，充分遵從市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，充分尊重城市合作意愿，促進城市之間經(jīng)濟自由發(fā)展，有效解決城市群內部“和而不群”發(fā)展問題，讓多個城市結合為城市群后體會到合作取得的發(fā)展成果，進而實現(xiàn)城市群經(jīng)濟良性循環(huán)。

空間治理優(yōu)化是對城市群空間結構的分析、重組并優(yōu)化的過程，是提高城市群人口容納量和環(huán)境承載力的重要方法，也是引領城市群高質量發(fā)展的必由之路。城市群空間治理目標與規(guī)劃的制定需要充分利用現(xiàn)代化的信息技術手段，針對不同城市群制定個性化空間治理目標。當然，城市群空間治理需要通過調整行政區(qū)劃設置的空間重新分配，增強城市群空間治理資源，同時還需要充分發(fā)揮市場機制的作用，讓城市群發(fā)展更自由、更公平、更高效。城市群空間治理優(yōu)化不僅需要政府部門提升空間治理意識和能力，并且能夠在空間治理方面有作為，而且還需要社會各界為城市群空間治理出謀劃策，促進城市群全方位高質量發(fā)展。城市群空間治理優(yōu)化對于區(qū)域協(xié)調發(fā)展、全民共同富裕和國家治理韌性都具有重要意義，是實現(xiàn)現(xiàn)代化強國與國家長治久安目標的戰(zhàn)略舉措，至關重要。

五、結語

城市群高質量發(fā)展是人民實現(xiàn)對美好生活期許的重要方式，也是城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路。如何讓城市群高質量發(fā)展是當今社會的焦點，從根源上為城市群空間結構進行謀篇布局成為城市群高質量發(fā)展的必然選擇。隨著城鎮(zhèn)化的加速進程，催生出一系列城市問題，降低人民在城市生活的幸福感，影響著城市群社會經(jīng)濟發(fā)展。面向現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略目標，城市群處于經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略核心地位，需要對城市群原有的空間結構重新審視，結合不同城市的特點，探索契合不同城市群發(fā)展的空間治理規(guī)劃。從國家治理韌性、區(qū)域協(xié)調發(fā)展和共同富裕的高度出發(fā)，政府應該充分利用大數(shù)據(jù)技術制定個性化城市群規(guī)劃，發(fā)揮治理能力最大化;實行去中心化和多中心治理的行政區(qū)劃設置，增強城市群空間治理的資源配置效率，分擔城市群突發(fā)事件危害的風險，同時重視市場機制在城市群中的主導作用，鼓勵多元主體共同參與，提升城市群空間治理效能。當然，城市群空間治理優(yōu)化難以一蹴而就，需要政府協(xié)同社會群眾和公眾，通過長時間不斷探索與嘗試，逐步優(yōu)化城市群空間治理格局，為城市群高質量發(fā)展提供載體支撐，進而為區(qū)域協(xié)調發(fā)展與全民共同富裕創(chuàng)造社會條件。

基金項目

2020年度廣東省級一流本科課程《憲法學》（粵教高函【2020】16號）、廣東工業(yè)大學2021年度校級本科教學工程項目《OBE導向下基于項目和競賽的〈憲法學〉實踐教學改革》和《課程思政示范課程：憲法學》（廣工大教字【2021】11號）的階段性成果。

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作者簡介

房亞明，廣東工業(yè)大學政法學院副院長、副教授，法學博士，廣東省社會科學研究基地“網(wǎng)絡與數(shù)據(jù)法治研究中心”、廣州數(shù)據(jù)法治研究中心副教授，研究方向：城市治理與危機管控;

李幸芝，廣東工業(yè)大學行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：城市治理。

責任編輯 李冬梅