高質(zhì)量發(fā)展背景下長春市開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新路徑探索

鄧永旺 劉彤起 胡濤

摘要：立足新發(fā)展階段，從借助產(chǎn)業(yè)集聚帶來的高速增長轉(zhuǎn)向基于創(chuàng)新集聚達(dá)成的高質(zhì)量發(fā)展正成為開發(fā)區(qū)當(dāng)前發(fā)展的共識，開發(fā)區(qū)在加快城市對外開放、創(chuàng)新發(fā)展和體制機(jī)制改革中的重要作用日益加強(qiáng)。長春市是我國重要的制造業(yè)基地和東北地區(qū)中心城市之一，但其開發(fā)區(qū)主導(dǎo)功能重疊、創(chuàng)新能力不高、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出較低等問題仍較為突出。在此形勢下，需堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦突出矛盾，實(shí)現(xiàn)以發(fā)展為導(dǎo)向的雙轉(zhuǎn)型、以資源為導(dǎo)向的雙賦能、以創(chuàng)新為導(dǎo)向的雙提升和以改革為導(dǎo)向的雙減負(fù)，加快長春市開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 長春市;開發(fā)區(qū);高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F127.9

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.06.010

1984年9月，國務(wù)院設(shè)立大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，這是繼我國14個(gè)沿海開放城市后，國務(wù)院批建的第一個(gè)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。自此，開發(fā)區(qū)肩負(fù)起產(chǎn)業(yè)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)城融合的重大歷史使命，成為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力引擎。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出我國經(jīng)濟(jì)已逐漸從追求高速增長轉(zhuǎn)為追求高質(zhì)量發(fā)展階段。這對開發(fā)區(qū)發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)生動(dòng)力產(chǎn)生了重大影響。在這一背景下，長春市各開發(fā)區(qū)能否滿足高質(zhì)量發(fā)展的新需求，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)生增長動(dòng)力，釋放發(fā)展新動(dòng)能，從而實(shí)現(xiàn)新的增長極效應(yīng)，既關(guān)系到開發(fā)區(qū)自身的發(fā)展，也關(guān)乎到長春經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和城市創(chuàng)新發(fā)展的美好前景。因此，當(dāng)前應(yīng)提高對推動(dòng)開發(fā)區(qū)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的必要性和緊迫性的認(rèn)識，抓住機(jī)遇，促進(jìn)全市開發(fā)區(qū)提質(zhì)增效升級，打造區(qū)域開放開發(fā)“橋頭堡”，引領(lǐng)長春市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效率提升、動(dòng)力提升和質(zhì)量提升。

一、開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新要求

開發(fā)區(qū)被譽(yù)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”和“主陣地”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的背景下，從自身轉(zhuǎn)變發(fā)展階段需要和適應(yīng)外部環(huán)境重大變化兩方面，對開發(fā)區(qū)更好發(fā)展提出了新要求。

（一）新一輪產(chǎn)業(yè)革命的到來對開發(fā)區(qū)提出了加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的要求

當(dāng)前，在大數(shù)據(jù)、新能源和人工智能等新興業(yè)態(tài)催發(fā)下的新一輪產(chǎn)業(yè)革命給世界各國的產(chǎn)業(yè)形態(tài)帶來了深遠(yuǎn)影響。在這一背景下，依托勞動(dòng)力資源豐富帶來的低成本優(yōu)勢進(jìn)行招商引資的發(fā)展模式已經(jīng)舉步維艱。開發(fā)區(qū)作為促進(jìn)國家及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放的重要陣地，亟待搶抓機(jī)遇，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，騰籠換鳥，為基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)等為關(guān)鍵理念的新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能搭建廣闊的發(fā)展平臺。

（二）新發(fā)展理念對開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境提出了生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的要求

黨的十八大以來，“生態(tài)文明”的理念深入人心，建設(shè)“美麗中國”成為中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的應(yīng)有之義和遠(yuǎn)大目標(biāo)。我國的生態(tài)文明發(fā)展和綠色環(huán)境保護(hù)沒有“法外之地”，作為“工業(yè)集中區(qū)”的開發(fā)區(qū)更不能為了經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境保護(hù)。特別是當(dāng)前產(chǎn)城融合及生態(tài)宜居理念的深入人心，對開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)一步提出打造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈的新要求。

（三）經(jīng)濟(jì)逆全球化趨勢對開發(fā)區(qū)的對外開放水平和質(zhì)量提出了更高要求

開發(fā)區(qū)作為我國對外開放的主要平臺，一直是進(jìn)出口貿(mào)易的“主陣地”。但近年來受新冠肺炎疫情和中美貿(mào)易摩擦等因素的影響，西方國家單邊貿(mào)易保護(hù)主義、霸權(quán)主義、制造業(yè)回流等造成的逆全球化趨勢日益嚴(yán)重，對開發(fā)區(qū)的對外貿(mào)易影響極大。面對這一不利形勢，國家提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。開發(fā)區(qū)要積極提升綜合實(shí)力，培育發(fā)展新動(dòng)能，主動(dòng)融入雙循環(huán)發(fā)展新格局，加快建設(shè)調(diào)度全球資源的開放新高地。

二、長春市開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

目前，長春市共有省級開發(fā)區(qū)（工業(yè)集中區(qū)）26個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)14個(gè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)2個(gè)、省級特色工業(yè)園區(qū)3個(gè)、工業(yè)集中區(qū)7個(gè)。從空間分布看，長春市開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)出全市布局、區(qū)域集聚的特征;從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)看，開發(fā)區(qū)已經(jīng)形成了門類齊全、緊跟前沿的產(chǎn)業(yè)體系;從功能看，長春市設(shè)立了多種類型的開發(fā)區(qū)，有利于發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的地緣優(yōu)勢和政策優(yōu)勢。綜上所述，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為長春市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放的重要平臺，但其建設(shè)發(fā)展過程中的問題依然突出。

（一）總體數(shù)量偏多，布局分布過散，綜合實(shí)力和發(fā)展質(zhì)量仍處于較低水平

從數(shù)量來看，長春市省級開發(fā)區(qū)（工業(yè)集中區(qū)）總量遠(yuǎn)高于武漢（12個(gè)）、杭州（11個(gè)）等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。長春市平均每個(gè)縣（市）區(qū)的省級開發(fā)區(qū)數(shù)量為1.73個(gè);從布局來看，長春市開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)“四面開花”的局面，存在產(chǎn)業(yè)集聚度不高、相關(guān)企業(yè)間聯(lián)系不緊密、產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)配置不完善等問題;從經(jīng)濟(jì)體量來看，長春市開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)體量和地均產(chǎn)值距離先進(jìn)城市還有較大差距。

（二）發(fā)展定位不清，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，區(qū)域間同質(zhì)化競爭問題依然十分突出

目前，長春市一些開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位不夠清晰，在招商引資壓力影響下，不同程度地存在著注重近期開發(fā)、忽略遠(yuǎn)期建設(shè)，注重項(xiàng)目引進(jìn)、忽視規(guī)劃銜接等問題。同時(shí)，從產(chǎn)業(yè)布局來看，長春市50%的開發(fā)區(qū)以汽車產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，45.5%的開發(fā)區(qū)以農(nóng)產(chǎn)品加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其中，21個(gè)省級開發(fā)區(qū)（含工業(yè)集中區(qū)）的主導(dǎo)行業(yè)基本為設(shè)備制造業(yè)、建材加工制造業(yè)和汽車制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)重復(fù)度高達(dá)40%以上，功能同化、項(xiàng)目競爭現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）體制機(jī)制不活，管理效能較低，以產(chǎn)業(yè)為主的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力不足

隨著長春市多個(gè)開發(fā)區(qū)管轄范圍的不斷擴(kuò)大，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)被納入開發(fā)區(qū)內(nèi)，功能日益復(fù)雜，常住人口大增，被征地農(nóng)民的安置、社區(qū)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、教育衛(wèi)生、社會保障等社會問題日益顯現(xiàn)出來。開發(fā)區(qū)承擔(dān)的社會職能增加，以工業(yè)職能為主的開發(fā)區(qū)行政管理效能受到一定影響，體制機(jī)制不夠靈活、管理效能降低的問題逐步凸顯，一定程度上制約了開發(fā)區(qū)的快速持續(xù)發(fā)展。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)不活躍，科技創(chuàng)新對開發(fā)區(qū)發(fā)展的支撐作用發(fā)揮不夠，創(chuàng)新力較為匱乏。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施配套水平低，公共服務(wù)設(shè)施不夠完善，生產(chǎn)生活水平亟待提升

長春市26個(gè)省級開發(fā)區(qū)中，大部分開發(fā)區(qū)僅完成“三通一平”建設(shè)工作，基礎(chǔ)設(shè)施配套完善度較低。公共服務(wù)設(shè)施配套方面，除開發(fā)區(qū)必要的居住、商業(yè)零售、信息郵政設(shè)施建設(shè)較為完備之外，教育培訓(xùn)、文化休閑、體育娛樂等設(shè)施建設(shè)步伐較慢。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套不完善，進(jìn)一步降低了開發(fā)區(qū)對人才、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的吸引力，開發(fā)區(qū)生產(chǎn)生活水平亟待提升。

三、長春市開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新基本原則及提升路徑

高質(zhì)量發(fā)展背景下，長春市開發(fā)區(qū)也邁入了注重效率提升的內(nèi)涵式增長新時(shí)期，要加快推進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型、資源賦能、創(chuàng)新提升、改革減負(fù)，把現(xiàn)有開發(fā)區(qū)打造成為工業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的樣板區(qū)、高效率營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的策源地、開放型經(jīng)濟(jì)和體制創(chuàng)新的先導(dǎo)區(qū)，以提升城市能級和核心競爭力。

（一）基本原則

一是堅(jiān)持深化改革、統(tǒng)籌發(fā)展的原則。充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，強(qiáng)化政府對開發(fā)區(qū)深化改革的高位統(tǒng)籌，鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新思維模式，樹立正確的利益觀念，在體制機(jī)制改革方面勇于開拓、先行先試。

二是堅(jiān)持科技立區(qū)、創(chuàng)新發(fā)展的原則。充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中的重要作用，深入開展“產(chǎn)學(xué)研一體化”協(xié)同創(chuàng)新試點(diǎn)，加快推進(jìn)創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新載體和創(chuàng)新園區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大宣傳力度，使創(chuàng)新發(fā)展理念深入人心，成為開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)器。

三是堅(jiān)持彰顯特色、集群發(fā)展的原則。引導(dǎo)開發(fā)區(qū)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，分工協(xié)作，打造相關(guān)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，統(tǒng)一制定合理的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈重構(gòu)，合力邁入價(jià)值鏈中高端。

四是堅(jiān)持合作共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。堅(jiān)持產(chǎn)城融合理念，依托大學(xué)校區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套服務(wù)設(shè)施，打造高質(zhì)量綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)新城。堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)帶動(dòng)作用，補(bǔ)齊縣域經(jīng)濟(jì)短板，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

五是堅(jiān)持節(jié)約集約、綠色發(fā)展的原則。樹立資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)觀念，把生態(tài)文明建設(shè)放在首位，改進(jìn)生產(chǎn)工藝，控制開發(fā)區(qū)工業(yè)污染物排放，建立生態(tài)宜居社區(qū)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)開發(fā)區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展。

（二）提升路徑

一是以發(fā)展為導(dǎo)向的雙轉(zhuǎn)型。一方面，是空間轉(zhuǎn)型。首先是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。深入研究各類開發(fā)區(qū)特點(diǎn)，在國土空間規(guī)劃框架下，細(xì)化專題，專項(xiàng)規(guī)劃，以高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃統(tǒng)一思想，科學(xué)決策，引領(lǐng)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。其次是推動(dòng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。推動(dòng)地域鄰近、產(chǎn)業(yè)同鏈的開發(fā)區(qū)建立“一區(qū)多園”高效管理模式。再次是實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展。轉(zhuǎn)變開發(fā)區(qū)粗放式土地利用模式，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，細(xì)化空間管控，提高開發(fā)區(qū)地均產(chǎn)值。另一方面，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。首先是踐行創(chuàng)新導(dǎo)向。推進(jìn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)向智能化、綠色化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級，形成良性循環(huán)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。同時(shí)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，加強(qiáng)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)供給，形成創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)融合的智慧型空間網(wǎng)絡(luò)，全面提升經(jīng)濟(jì)效益與產(chǎn)業(yè)動(dòng)能。其次是完善產(chǎn)業(yè)鏈條。圍繞“固鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、延鏈”形成完整產(chǎn)業(yè)鏈條，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)韌性，提高附加值，打造開發(fā)區(qū)高效成長模式。再次是強(qiáng)化開放合作。促進(jìn)開發(fā)區(qū)與城市門戶聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化資源通道，強(qiáng)化配置能力。同時(shí)，要面向國際國內(nèi)“雙循環(huán)”，打造開放型經(jīng)濟(jì)體制，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)合作網(wǎng)絡(luò)。

二是以資源為導(dǎo)向的雙賦能。一方面，是要素賦能。首先是優(yōu)化土地市場供應(yīng)。優(yōu)先安排開發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，新增建設(shè)用地向重點(diǎn)園區(qū)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜，堅(jiān)持供地量與投入產(chǎn)出效益、土地集約利用程度掛鉤，以優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。其次是保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善機(jī)場、軌道、高速等省市交通設(shè)施配套，健全給水、燃?xì)狻⒐帷⒐╇姟⑼ㄓ嵉仁姓O(shè)施保障，以優(yōu)質(zhì)設(shè)施支撐區(qū)域發(fā)展。另一方面，是政策賦能。首先是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供給途徑。推行“彈性供地”“標(biāo)準(zhǔn)地”“拿地即開工”“新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）”等產(chǎn)業(yè)用地扶持政策，保障優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目順利落位。其次是統(tǒng)籌政策供給。探索國家、省、市特殊優(yōu)惠政策使用途徑，支持既有園區(qū)通過申報(bào)各類特殊政策，爭取國家特定領(lǐng)域政策資金支持，促進(jìn)區(qū)內(nèi)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升發(fā)展質(zhì)量。

三是以創(chuàng)新為導(dǎo)向的雙提升。一方面，是效率提升。首先是聚焦管理職能。推動(dòng)開發(fā)區(qū)管委會權(quán)責(zé)清單梳理，明確管委會行政管理機(jī)構(gòu)職能，將非管理職能逐步剝離。其次是發(fā)揮市場效能。推動(dòng)專業(yè)化運(yùn)營公司建設(shè)，組建開發(fā)區(qū)運(yùn)行管理集團(tuán)，通過市場化手段推進(jìn)建設(shè)與運(yùn)營工作。另一方面，是品質(zhì)提升。首先是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。加快推進(jìn)低效用地再開發(fā)，深入實(shí)施城市更新、功能完善工程。其次是堅(jiān)持產(chǎn)城融合。健全服務(wù)要素保障，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，推進(jìn)產(chǎn)城人一體化幸福新城建設(shè)，打造宜業(yè)宜創(chuàng)宜居的開發(fā)區(qū)發(fā)展新格局。

四是以改革為導(dǎo)向的雙減負(fù)。一方面，是管理減負(fù)。推動(dòng)管理體制便捷化，建立“小政府、大社會”的管理格局。首先是推進(jìn)公共服務(wù)社會化經(jīng)營。啟動(dòng)開發(fā)區(qū)職責(zé)梳理工作，厘清政府市場關(guān)系，政府原則上負(fù)責(zé)保障性社會服務(wù)工作，盈利性、改善性服務(wù)應(yīng)探索推進(jìn)社會化經(jīng)營改革。其次是深化“一門式、一張網(wǎng)”綜合改革。創(chuàng)新行政服務(wù)模式，建立長春市統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)劃審批、環(huán)境評價(jià)、安全評價(jià)綜合審批平臺，推進(jìn)“多規(guī)合一、多測合一、多驗(yàn)合一”。再次是抓項(xiàng)目。整合發(fā)揮發(fā)改、環(huán)保、水利等部門規(guī)劃作用，著力破解項(xiàng)目規(guī)劃和用地難題，全程跟蹤保障項(xiàng)目招商、選址、設(shè)計(jì)、落位和投產(chǎn)。另一方面，是市場減負(fù)。促進(jìn)開發(fā)區(qū)運(yùn)營機(jī)制專業(yè)化，建立“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的營商環(huán)境。首先是統(tǒng)一要素市場。建立完善產(chǎn)權(quán)、土地、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素市場體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。其次是打造智慧平臺。推進(jìn)以提高社會管理和區(qū)域運(yùn)行信息化水平為目標(biāo)，以物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)應(yīng)用為主的智慧城市建設(shè)，建立健全全方位、廣覆蓋的社會管理綜合信息系統(tǒng)，提高社會保障能力、資源開發(fā)能力和安全發(fā)展能力。

作者簡介

鄧永旺，長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程師，研究方向：城市規(guī)劃;

劉彤起，長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師，研究方向：城市規(guī)劃;

胡濤，河南城建學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院助教，研究方向：城市規(guī)劃。

責(zé)任編輯 王寶珍