擘畫發展藍圖 共筑交通強國

蔣瑩

2021年9月25日，以“新階段、新理念、新格局——加快推進交通強國建設”為主題的“第十一屆中國交通高層論壇”和以“京津冀協同發展背景下的北京交通”為主題的“第二屆首都高端智庫北京交通發展論壇暨北京交通藍皮書發布會”先后在北京交通大學（以下簡稱“北交大”）召開。

這兩場會議是北京交通大學建校125周年系列活動之一，采用“線上+線下”的方式召開。“中國交通高層論壇”創辦于2005年，已連續舉辦10屆，論壇成果已成為我國交通領域政府政策制定和公眾輿論引導的重要參考依據，旨在匯聚專家學者共同探討綜合立體交通網與交通強國建設綱要、交通強國目標下的碳達峰與碳中和發展路徑、科技創新賦能交通強國建設、現代交通運輸服務業發展策略等國家交通發展的前沿問題；“首都高端智庫北京交通發展論壇”旨在為進一步貫徹落實《國家綜合立體交通網規劃綱要》《京津冀協同發展規劃綱要》，充分發揮行業優勢，為首都交通發展，為加快推進京津冀交通網絡化布局、一體化服務、智慧化管理、綠色化發展，出謀劃策，貢獻方案。

中國高速鐵路里程3.8萬公里，高速公路里程15.5萬公里，內河航道里程12.7萬公里，城市軌道交通運營里程7715公里，港口萬噸級及以上泊位數量2530個，均為世界第一；中國鐵路營業里程14.63萬公里，公路總里程510萬公里，運輸機場數量241個，均為世界第二。

新中國成立以來，交通運輸改革進程不斷加速，交通運輸領域發生了歷史性變化，我國由“交通大國”逐步向“交通強國”邁進。中國已是名副其實的交通大國。但對照中共十九大提出的要求，交通供給尚不能滿足人民群眾日益增長的要求和建設社會主義現代化強國的需要；對比世界交通強國，中國交通運輸業在裝備、質量、安全、服務、效率、競爭力方面還存在不小差距。為此，中國在兩年內相繼發布《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網規議綱要》，指明了交通行業的發展方向。

那么，如何推進交通強國建設？中國工程院院士、鐵路工程技術和管理專家盧春房在題為《發揮優勢 建設交通強國》的報告中認為，我們與先進國家相比，差距最大的在于安全，特別是公路安全，難點是體制機制問題，相互制約，阻礙發展。今后的工作重點是落實《建設綱要》中的九項任務，特別是在交通建設一體化、智能化、綠色化和共享化上有所突破。其中一體化實際上就是綜合立體交通，目前存在著互相分割等問題。建設交通強國要有底層支撐。建設交通強國是全國的事情，不能只是上層行動，各級都應行動起來。起承上啟下作用的是交通強省，但各省情況不同，不能一個模式建設，應因地制宜，提出自己的目標、措施、路徑等。建設交通強國要有明確定位。交通具有戰略性、前瞻性和引領性，屬于服務性行業，要圍繞這個定位展開建設。

國家發展和改革委員會綜合運輸研究所所長、研究員汪鳴認為，新發展格局下的綜合運輸發展，“大循環”“雙循環”將形成新的區域交通平衡。循環是特定區域（國內、國際）內生產、分配、流通、消費等各個環節的相互關系和運行方式。經濟要能形成循環并持續穩定，必須是特定區域（國內、國際）各個經濟部門之間互為需求的平衡發展。由此形成的綜合運輸服務，具有網絡化特點和流向、流量雙向平衡的特定性，反過來也有助于經濟的再平衡和再發展。

國務院發展研究中心研究員、中國國際發展知識中心副主任魏際剛在論壇上以《中國經濟形勢與交通高質量發展》為題發表了線上演講。他認為，在百年未有之大變局下，疫情在全球蔓延帶來國力的此消彼長，全球化逆流涌現。這雖然加劇了世界發展的不確定性，但是中國將成為全球第一大經濟體、第一貿易大國、第一大消費中心的趨勢不會改變。中國應該構建與之相適應的交通運輸發展格局，即中國要成為全球交通運輸樞紐、全球物流樞紐、全球供應鏈服務樞紐。相應地，需要形成連接世界各國的強大交通運輸與物流網絡，提供具有較強競爭力的全球運輸服務、物流服務解決方案，能夠有效承載巨大經濟規模在鐵路、公路、水運、航空、管道、郵政、快遞、配送、倉儲等基礎設施網絡，運輸與物流裝備規模，以及路網密度等數量方面的要求，實現服務網絡在國際、區際、城際、城鄉、鄉村等各空間層次的高度匹配和可達性，與區域經濟協同互動發展。

魏際剛說，“雙循環”背景之下，也對中國交通運輸提出了新要求——造福于民、強大國家、繁榮世界。交通運輸、物流、流通是雙循環的基礎；交通運輸、物流、流通效率在很大程度上決定了雙循環效率；交通運輸、物流、流通基礎設施與能力（樞紐、通道、網絡、服務等）直接影響著大循環、中循環與微循環的能力；交通運輸、物流、流通發展要從供應鏈、產業鏈、經濟體系、雙循環視角來思考。循環是個整體，要求交通運輸與物流一體化發展；生產、流通與消費變革要求交通運輸、物流提供高水平保障；全球激烈競爭要求交通運輸、物流在保障全球供應鏈安全中發揮重要作用。

盧春房認為，建設交通強國是系統工程，需用系統工程思維指導建設；同時，技術創新和管理創新雙輪驅動是科學方法。技術創新上，要在基礎理論、基礎技術、應用技術等方面全面開花，大力應用新一代通訊技術和信息技術。管理創新是廣義的，包含體制機制創新，解放生產力。“建設交通強國的重要任務之一是綠色發展、低碳環保。打贏藍天保衛戰，交通行業責任重大。”

為此，他建議：第一，建設綜合立體交通網絡。涵蓋鐵路、公路、水運、民航等交通基礎設施，這是現代綜合交通運輸體系的重要基礎。第二，交通裝備要先進適用、完備可控。目前，我國交通裝備總體水平與世界先進水平相比尚有差距，除高鐵裝備外，汽車、輪船、飛機的核心技術受制于人的局面仍然存在，需加快科技攻關，彌補短板。第三，運輸服務要便捷舒適、經濟高效。重點應解決公鐵水航客運一卡通和貨運一票制問題。第四，科技創新要富有活力、智慧引領。重點在智能建設、智能控制、智能運維、智能裝備上下功夫。第五，安全保障完善可靠、反應快速。安全工作應以保障人的生命安全為出發點和落腳點，當前，道路交通安全形勢嚴峻，是科技攻關和治理的重中之重。第六，綠色發展節約集約、低碳環保。經初步測算，2019年我國交通領域直接碳排放量為11. 8億噸，占社會總排放量的12%左右，預計2025年將增至22%，是實現碳達峰、碳中和需重點攻關的領域。第七，面向全球開展合作，實現互利共贏。要力爭把中國交通行業標準推向世界，提升中國在國際組織的話語權。第八，加強對技術人才、管理人才、技能人才的統籌培養，特別應注重基礎研究人才的培養和使用。第九，完善治理體系，提升治理能力。

隨著大城市建設的快速發展，城區機動車數量劇增，道路交通資源愈加緊張，當前，交通擁堵問題也日益凸顯，高速公路超負荷運行，極易引發大范圍、長時間擁堵。如何治堵保暢？全國政協委員、北京交通發展研究院院長郭繼孚在論壇上介紹了科技引領下交通發展方向和預約式數字化時代新型出行模式的發展前景。

在2020年防控疫情期間，北京市開展地鐵預約進站試點，降低地鐵客流密度，減少車站外限流排隊。預約乘客較常態下每人可節省10到20分鐘的站外排隊時間，提升了出行體驗。地鐵預約出行的成功案例，帶來了交通出行的一種全新嘗試。那么，在高速公路上如何實現呢？郭繼孚建議，根據高速公路系統服務能力對免費通行進行額度調控，由車主基于自身需求在有限的免費額度下預約通行的時間段，預約即可免費通行。

他指出，數字時代給交通工具、人們的出行習慣、交通組織模式等方面都帶來了變革。5G高速網絡帶來了人、車、物等多類型狀態感知和數據采集證合；人工智能技術產生了多維度復雜行為識別與學習；數字化基礎設施帶來了人車環境感知、邊緣計算等設計，支持車路協同；超級計算技術帶來了復雜網絡計算，實現了大規模網絡優化。“在信息化快速發展的今天，有序出行是完全可以做到的。預約通行模式其實是將在路上等待的時間改為在家里等待。管理部門可以事先研判出行狀況，合理安排出行次序。”郭繼孚說，預約通行既可選擇農產品快速通行通道，也可以另外開辟一條專用通道。通過ETC系統可實現智能、靈活的通行管理、預約查驗，基本無需大規模的硬件設施、設備改造。

預約通行保障系統實時可控，從全局進行供需雙向優化調節，實現供需精準匹配。實施預約通行，既是避免大范圍交通擁堵的舉措，也是提升高速公路精細化管理水平的重要舉措。郭繼孚建議，打造國家級高速公路預約通行平臺，交通運輸部組織相關部門研究預約通行政策與方案，并結合現有高速公路收費管理系統與“綠色通道”預約平臺，開發小汽車節假日預約通行功能，建設預約通行平臺。應用平臺發布預約通知，靈活設置預約通行的實施范圍、預約時段、時間間隔和免費通行名額，并實行預約監管。車主可通過移動應用程序、車載終端、電話等方式查看各時段的免費通行剩余名額，完成預約操作。

郭繼孚建議，選取一條或若干條節假日擁堵較為嚴重的高速公路，開展節假日免通期間的預約通行試點，逐步積累經驗，優化預約規則，完善實施方案，循序漸進，逐步推廣。城市交通管理者可以率先在公交專用道上進行試點，將公交專用道變成公交優先道，向預約車輛開放，預約的車輛可以走，不預約的車輛不可以走。

“北京交通擁堵的根源是信息不對稱，可以通過借鑒互聯網預約就醫模式，來排隊獲取未來時刻交通的通行權。”他認為，未來交通組織將是信息化支撐下高度組織化的系統，體現在定制化、需求響應、一體化出行服務、預約出行等方面，隨著相關技術和理念發展，“預約出行”模式將成為必然趨勢。

“交通運輸領域的立法起步早、發展快，但由于交通運輸行業的迅速發展，立法也面臨著更新、整合、填補空白的需求。為了適應新形勢下交通運輸行業發展，特別是現代綜合交通運輸體系的建設，有必要梳理交通運輸領域的立法需求和現存問題。在此基礎上，探索適應未來交通運輸發展的立法方向，推動交通運輸法律體系的完善，保障交通強國和現代化綜合交通運輸體系的建設。”北京交通大學法學院院長、教授，北京交通大學互聯網交通運輸法律研究中心主任李巍濤在論壇結束后向筆者坦言，目前，在交通運輸領域的立法存在以下問題。

第一，過于分散。交通運輸領域的立法一直分類別展開，不同方式、行業、領域之間缺乏協調，甚至有相互沖突之處，這不利于降低行業發展的成本，營造公平競爭的市場環境。交通運輸領域采取了分散式的立法方式，這種分散體現在兩個方面。首先，目前構成交通運輸法律體系主干的單行法大多依托單一的交通運輸方式，這種分割式的立法本身就不利于不同交通運輸方式的深度融合。其次，分散式立法與舊的交通運輸管理體制相關，對應不同行業主管部門，有管理碎片化的問題，既不能與深化大部制改革的需求相適應，也不利于解決行政部門主導立法的弊端。

第二，缺乏基礎性立法。盡管很多行政管理領域都存在分散式立法的問題，但在各個單行法之外大多有關系本領域基本原則、基本概念、基礎法律關系的基礎性立法，如環境領域的《環境保護法》、教育領域的《教育法》。交通運輸領域雖然立法進程早、立法數量多，但一直缺乏一部能覆蓋整個交通運輸領域的基礎性立法。交通運輸領域的基本原則、政策目標、交通行政權的分配模式、公民交通權的確認需要通過一部交通基本法進行規范。

第三，交通立法應適應綜合交通運輸體系的需要。交通運輸領域的立法需求一直與行業發展密切相關。伴隨現代綜合交通基礎設施的不斷完善，交通運輸進入了新的發展階段，各種運輸方式基礎設施已具備了相當規模和水平，正進入銜接成網、優化結構的關鍵時期，交通運輸領域的立法也有必要向綜合方向發展。現有的交通運輸領域的單行法，基于各運輸方式，立足于各自領域發展，較少涉及與其他運輸方式的銜接協調，缺乏對綜合交通運輸體系的整體考慮，難以適應新形勢下現代綜合交通運輸體系發展要求。

第四，交通領域的立法空白亟待填補。交通運輸領域的立法空白大體可分為兩種情況：一是發展中出現的新矛盾、新問題急需立法規范，這以新技術、新業態、新方式為代表，如平臺經濟、自動駕駛、無人駕駛航空器等。二是長期通過行政法規等下位法規范或其他相關領域立法進行調整，有相對成熟的經驗但缺少專門立法。如道路運輸領域尚未制定《道路運輸法》而通過《道路運輸條例》調整，船員權益保障方面有《船員條例》而無《船員法》，快遞行業通過《郵政法》與《快遞暫行條例》調整。

第五，交通領域的發展變化產生修改完善法律的要求。部分法律制定時間較早，現在已難以適應社會主義市場經濟體制改革形勢和行業發展的要求。如《鐵路法》和《民用航空法》分別頒布于1990年和1995年。隨著民航管理體制改革實施和鐵路政企分開改革深入推進，鐵路和民航管理體制均發生了重大變革，安全風險挑戰也不斷加大。現行《鐵路法》和《民用航空法》的框架體系、制度內容，已與當前改革現狀、發展要求、人民需求相脫節，亟待全面修訂。

李巍濤建議，要積極推動《綜合交通運輸促進法》的出臺，以促進綜合交通運輸體系的形成，實現不同交通運輸方式的深度融合，提高運輸效率，降低運輸成本。制定《綜合交通運輸促進法》是建成現代化綜合交通體系的必要條件。以制定《綜合交通運輸促進法》推動綜合交通運輸管理體制機制改革，明確綜合交通運輸的發展方向和發展原則，統籌和協調各種交通運輸方式相互關系，理順部門與部門之間、中央與地方之間、宏觀調控與微觀管理之間的權責劃分，具有重要的實踐意義。

（作者為《中國發展觀察》雜志社編輯、記者）