“十四五”時期我國稅制改革方略

馮俏彬

提 要：

經過近年來的減稅降費，我國財政稅收運行呈現出一些新的特征。對這些特征的準確把握和研判，是確定今后一個時期稅制改革方向與重點的基礎。今后一個時期，在保持現階段流轉稅、所得稅雙主體稅制基本穩定基礎上，要通過改革，不斷優化稅制結構，更好發揮稅收功能作用。

十三五”時期，我國將稅制改革與減稅降費相結合，通過制度性安排與階段性政策并舉、普惠性減稅與結構性減稅并舉，累計新增減稅降費共計7.6萬億元左右，為頂住經濟下行壓力、奪取抗疫和恢復經濟的“雙勝利”做出了巨大貢獻。同時也要看到，新一輪國際稅改協議的達成，以及國內加快構建新發展格局、如期實現“雙碳”目標、促進共同富裕等重大任務的確立，對“十四五”時期深化稅收制度改革提出了新要求。

經過近年來的減稅降費，我國財政稅收運行呈現出一些新的特征。對這些特征的準確把握和研判，是確定今后一個時期稅制改革方向與重點的基礎。

從總量看，以稅收收入計算的小口徑宏觀稅負下降較快，但以政府收入計算的廣義宏觀稅負仍然高位運行。2020年，我國以稅收收入計算的小口徑宏觀稅負為15.19%，較2016年下降了2.28個百分點，是2005年以來的新低。但與此同時，以政府收入計算的廣義宏觀稅負仍然保持在32.71%，僅較2016年下降0.96個百分點。其中的含義是：盡管稅收下降明顯，但政府的總收入并沒有明顯下降。

從結構看，有三個值得注意的方面。一是直接稅與間接稅的結構沒有太大變化，但間接稅上升速度快于直接稅。一般認為，在我國現行稅制下，企業所得稅、個人所得稅、房產稅大體上代表了直接稅，增值稅、消費稅則大體代表間接稅。2020年，在全部稅收收入中，直接稅和間接稅的比重分別為32.94%和44.60%，與2016年的31.57%和39.07%相比，間接稅占比提高近5個百分點。二是稅收收入占比下降，非稅收收入占比上升。2020年，在以“四本賬”計算的政府收入中，稅收與非稅收形式的收入（含非稅收入、政府性基金收入、國有資本經營收入、社保收入等）比重為46.43：53.57，而2016年這一比重為51.87：48.13。比較而言，稅收下降明顯，而非稅收形式收入上升較快。三是中央收入與地方收入的結構保持穩定。2020年，在一般預算收入中，中央收入和地方收入的比重為45.26：54.74，2016年這一比重為45.34：54.66，基本上沒有變化。值得注意的是，同期中央對地方的轉移支付力度大大增加，這表明地方對中央的財政依賴度上升。

以上數據表明，在政府職能、機構、人員不變的條件下，維持國家機構運轉、提供公共服務和社會管理所需要的整體財力相對穩定，廣義宏觀稅負大體在30%-35%之間。因此，未來一個時期，政府收入的總量宜保持基本穩定，改革的方向宜主要轉向結構性調整。

我國稅制相對復雜、稅種較多，社會各界對此有較多反映。今后一個時期，在保持現階段流轉稅、所得稅雙主體稅制基本穩定基礎上，要通過改革，不斷優化稅制結構，更好發揮稅收功能作用。

（一）優化落實，處理好普惠性減稅與結構性減稅的關系

我國稅收優惠政策較多，但不少優惠政策存在享受門檻高、惠及面偏窄的問題。普惠性減稅有利于維護公平競爭的市場環境，避免形成行業、地區洼地，提高社會獲得感。同時也要看到，近年來地方財政收支矛盾有所加大，繼續實施大規模普惠性減稅空間明顯縮小，應把有限的資源用于結構性安排，精準提高減稅效能。

（二）有增有減，處理好直接稅與間接稅的關系

相對西方發達國家，我國直接稅體系尚不健全，直接稅占比仍然偏低，個人所得稅規模偏小，比重偏低、征收面偏窄，房地產稅遲遲未出臺，遺產稅與贈予稅更是付諸闕如。下一步改革應更有針對性地完善稅收制度，將結構性減稅與結構性增稅相結合，繼續調整直接稅和間接稅的比重，發揮好稅收調節收入分配的作用。要將稅、費、基金統籌考慮，既努力做好財政資源的統籌，也要“以稅為主”，優化政府收入結構，降低交易成本。此外，隨著新經濟新業態的發展壯大，我國亟需加強相關稅收研究。

（三）有得有失，處理好國內稅制與國際稅制的關系

從國內看，2012年以來以營改增為重點的稅制改革取得積極成效，我國已初步建立起與國際接軌的、高效統一的現代稅制體系。從國際上看，近年來全球掀起稅改浪潮，近期G20財長與央行行長已就新一輪國際稅收改革達成歷史性協議。這對我國既是機遇、也是挑戰，一方面要高度關注其對我國經濟發展和稅制競爭力可能產生的影響，另一方面也要順時應勢，研究修訂法律，加強國內稅制與國際稅改之間的銜接。

（四）協調聯動，處理好中央與地方財政關系

經過多輪改革，我國已基本理順了中央與地方收入體系，但當前央地財政與事權不對稱的問題仍然未完全解決，省以下財稅體制改革仍然滯后。同時，地方主體稅種缺失，增值稅留抵退稅壓力大，另外隨著網上購物的發展，各地增值稅收入不均衡的問題愈發突出。進一步深化稅制改革，要特別注重加強地方稅建設，適時調整稅收分享制度，早日形成“權責清晰、財力協調、區域均衡”的中央和地方財政關系。

近年來，我國經濟已轉向高質量發展階段，第三產業占比快速上升，消費對經濟的貢獻增加，人均收入水平持續上升，數字經濟日益成長壯大。這都在相當大的程度上改變了我國稅收制度、稅收征管的基礎條件。今后一個時期，稅制改革要努力與經濟發展基本保持同步，全力打造“簡稅制、低稅率、寬稅基、優征管”為主要特征的稅收制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

（一）進一步優化增值稅制，推動增值稅率三檔并兩檔

目前，全國人大已將增值稅列入了立法計劃，要抓住這個“機不可失、時不再來”的機會，加快完善我國增值稅制度。要著眼于我國經濟轉型、數字經濟發展的長遠需要，逐漸拉平制造業與服務業、商品與服務、線上與線下、國際與國內的增值稅稅率差距。要推動增值稅稅率“三并二”，實行一檔標準稅率和一檔優惠稅率。標準稅率適用于絕大部分產品和服務，優惠稅率僅限于正面列舉的部分生活必需品、藥品和特殊服務等。要聚焦支持穩定制造業、鞏固產業鏈供應鏈、強化基礎科學研究等重大需要，優化完善相關稅收規定。

（二）多稅合并，穩步推進房地產稅立法和改革

目前，我國房地產市場調控與上漲的矛盾仍然比較尖銳，在進一步完善行政調控的同時，也需要以經濟手段引導和疏解，房地產稅則是其中之一。同時地方財政收支壓力加大，也需要找到新的主體稅種。在我國現行稅制中，與房地產有關的稅種多達數個，其中僅持有環節的就有城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅（對企業征收）等，稅種過多而覆蓋面又很小，這已成為我國稅收制度建設中的一個老大難問題。建議以合并稅種為主要方向，按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，盡快完成房地產稅立法，適時推出房地產稅，解決這一長期應該解決而沒有解決的問題，實施上可考慮對高收入群體率先征收。

（三）進一步完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度

個人所得稅是政府調節收分配，促進共同富裕的主要政策工具。目前我國個人所得稅收入中，大部分來自于工薪階層，對高收入階層的調節力度不足。今后，要加強對高凈值人群的稅收管理，既可有針對性地加強對一些重點領域的稅收征管，如家族財產依托、海外信托、資本利得等，也可為高凈值人群設計一個必須承擔的最低稅率，將其所享受的稅收優惠控制在一定的范圍之內。5000元的個人所得稅起征點不宜再提高，但45%的最高邊際稅率有必要略為降低。合理擴大納入綜合征稅的所得范圍，完善專項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體系。建立健全個人收入和財產信息系統。

（四）借國際稅收改革之機，調整企業所得稅結構

目前，新一輪國際稅收改革已呼之欲出，132個經濟體同意實施至少為15%的全球最低稅率，超大型跨國企業正迎來“加稅”時代。我國這方面的情況是：雖然企業所得稅的名義稅率為25%，但一些大企業的實際稅率很低，世界銀行《2020年世界納稅報告》顯示，企業在北京承擔的企業所得稅為3.92%，上海為3.09%?？山栊乱惠唶H稅收改革的契機，提前研究適合我國情況的最低稅率，改革企業所得稅。基本思路：一是我國企業的實際最低稅率應不低于全球最低稅率。二是實行基于公平的、略有差別的企業所得稅稅率，提高一些需要重點調節的行業、企業的所得稅稅率，發揮好企業所得稅的調節功能。三是適度降低25%的名義稅率，減輕中小企業負擔。

（五）穩妥推動社保由“費”改“稅”，降低名義費率

2015年以來，國家先后六次下調社保費率，職工社會保險總費率已從41%降至33.95%，但相對國際水平而言仍然偏高。要基于社保已劃轉稅務部門征收的新情況，穩妥啟動社保由“費”改“稅”進程。改革主線是：做實基數、降低費率、綜合征收、分別建賬。具體而言，在已摸清實發工資的基礎上，綜合考慮養老、失業、醫療、工傷四類保險，設計出一個綜合稅率。測算表明，如果據實征收，我國社保稅率可控制在25%左右。在此基礎上，再劃分為養老保險、醫療保險、失業保險等四個部分，分別建賬。稅率設計中要一并將財政收入具有社保性質的收入項目（如殘疾人就業保障金等）納入，同時改革、簡化制度。

（六）加強對數字經濟稅收制度的研究，拓寬稅基

我國是數字大國，同時也是數字經濟稅收小國，除跨境電商之外，規模龐大的電商平臺、社交平臺、在線廣告等尚未有專門的稅收政策。要適應數字經濟快速發展的需要，加快研究數字經濟時代稅收制度體系。短期突出“適應”，增大現行稅制對于數字經濟的包容程度。中期突出“改革”，調整區域稅收分享制度，促進區域均衡發展。長期突出“重塑”，建立健全數字經濟稅收制度新框架。就短期而言，可做以下幾件事：一是不急于開征數字服務稅。二是進一步完善增值稅制，將現行稅制未覆蓋的數字產品和服務，理論上都要納入增值稅的課征范圍，如音樂、電影、游戲、電子圖書、在線會議、遠程教學、遠程醫療等。三是進一步擴大綜合所得的范圍，加快將各類新的個人收入形式——網絡直播、主播、打賞以及從事各類共享經濟、分享經濟、零工經濟等取得的收入——納入個人所得稅的征收范圍。四是進一步健全稅務登記制度，將個人經營的網店、微商、網絡直播、主播、帶貨等新業態，納入管理范圍。五是明確互聯網平臺在稅收征管中的地位與作用，審慎推進政府和平臺之間的數據共享。

（七）適時開征碳稅，將碳交易收入納入財政管理

在建設全國統一碳交易市場的同時，需要同步開征碳稅。一是通過修改現行環境保護稅的相關內容，來達到與新開征碳稅相同的目的。二是新增“溫室氣體”稅目，將二氧化碳和其它六種溫室氣體一并列入，但實施上可先針對二氧化碳，以后再擴展到其它溫室氣體。三是原則上要將所有碳排放達到一定標準的企業和個人納入征稅范圍，做到全覆蓋，當然同時要輔以起征點、免征額方面的稅收優惠。四是實行從量計征，以二氧化碳當量為征收單位。五是實行區間稅率，只確定碳稅稅率的上下限，由地方政府根據當地的實際情況確定具體標準。六是將碳稅收入明確為地方財政收入，中央不參與分成分享。需要特別指出的是，無論是碳交易還是碳稅，都是針對碳排放權這一特殊的公共資源進行定價，與無線電頻率使用權、空域使用權等并無本質差別，因此產生的收入具有公共性，應當全部納入財政預算，由財政部門統一管理。

（八）建設智慧稅務，優化稅收征管效能

目前，我國稅收大數據已取得長足進展。今后一個時期，要全面推進稅收征管數字化升級和智能化改造，充分運用大數據、云計算、人工智能、移動互聯網等現代信息技術，著力推進內外部涉稅數據匯聚聯通、線上線下有機貫通，驅動稅務執法、服務、監管制度創新和業務變革，進一步優化組織體系和資源配置，加快推進智慧稅務建設。不斷完善稅務執法制度和機制，大力推行優質高效智能稅費服務，精準實施稅務監管，持續深化拓展稅收共治格局。力爭到2025年，基本建成功能強大的智慧稅務，形成國內一流的智能化行政應用系統，全方位提高稅務執法、服務、監管能力。

（作者為國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長、研究員）