回顧與展望：中國社會保障體系演化的階段性特征與社會政策發展

林卡

【中圖分類號】D632.2 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.20.004

導論

在中國共產黨團結帶領全國人民不斷奮斗的百年歷程中，發展社會保障體系、推進民生建設是中國社會建設的基本內容。這一發展歷程既與國家工業化建設進程密切相關，也與社會保障體系本身的制度化建設過程分不開。在此進程中，中國經歷了新民主主義革命、社會主義革命和建設，以及改革開放等不同歷史時期。隨著計劃經濟體系的形成和發展，以及向社會主義市場經濟轉型，社會保障體系也從無到有，從單純的勞動保護政策逐漸演化成為惠及全民的、多維度、多層次的社會保障制度。

中國社會保障體系的發展在不同時期具有不同的社會經濟條件和社會背景，呈現出發展的階段性。解說其階段性特點有利于揭示這一體系發展的內在邏輯。在現有研究中，人們嘗試從不同視角來分析社會基礎的變化對社會保障體系的發展所形成的影響。有的學者從制度變遷、農業社會的演化和工業社會的特點來展開討論;也有學者從政治權利結構的演化以及群眾的革命實踐進程來進行解說;有的學者從社會結構的變化或歷史發展進程的過程來加以說明;還有學者從勞動力市場和公共財政的變化狀況來解釋社會保障體系的建設。這些研究從不同的視角展示了中國社會保障體系的發展特點。

在探討體系發展進程所具有的內在邏輯時，將制度基礎的變遷與政策實踐的發展相聯系是一個值得拓展的分析路徑。沿著這一路徑，我們可以考察工業化、城市化和現代化過程中形成的客觀需求，有助于說明政策實踐對于這一體系演化產生的影響。中華人民共和國成立70多年來，中國社會經歷了從農業社會走向工業化改造，從計劃經濟走向改革開放，從發展社會主義市場經濟到進入全球化時代的多重變遷。這些轉變都深刻地影響著人們的家庭關系、社會關系、福利責任以及個人和國家關系，為中國社會保障體系的形成和發展提供了前提。

為反映各個發展階段的特點，可以借助各種社會政策分析范式來進行分析，包括發展型社會政策、生產主義社會政策、再分配型社會政策以及包容性社會政策等。這些概念工具可以較好地反映各個階段社會政策發展的理念及特點。因此，在對于政策實踐的討論中，我們既要考察黨和政府及社會組織所進行的社會政策實踐，也要結合社會政策理念模式進行分析，以加深對于這些階段政策理念與社會基礎的理解。

本文將使用上述社會政策理念模式來討論不同時期和階段的社會保障體系發展的特點，評價不同階段發展的成功之處及局限性。這些特點的形成一方面源于社會基礎變化所導致的歷史發展必然性，另一方面也與黨和政府推進的社會主義改造及社會運動相關聯。通過分析社會基礎演化和政策發展導向的雙向互動關系，我們力圖揭示影響中國社會保障體系發展的各種因素之間的相互作用。這一分析涉及中國社會制度建設的進程，也反映黨和政府的社會政策實踐和戰略定位。這兩方面分析將展示這一歷程既是客觀歷史過程，又是黨和政府及全體人民共同努力、發揮社會革命和改革開放首創性所達成的積極成果。

社會保障體系建設與國家保障的社會政策模式

綜觀國際社會保障發展史，社會保障體系是工業化時代的產物，通過國家設立的社會政策項目來確保勞動力的穩定供給，并降低由老齡疾病失業和工傷等風險給現代產業工人的基本生活帶來的困境。作為收入再分配手段，社會保障也有助于緩和階級矛盾，維護社會穩定。因此，在社會保障研究中，對工業化社會的結構功能分析和制度分析，以及基于階級利益的階級/階層狀況分析，是研究社會保障體系發展驅動力的基本方法，也是說明這一體系發展制度特點的基本途徑。

中國社會保障體系建設始于1949年中華人民共和國成立之初。在此之前，孫中山領導的舊民主主義革命追求的社會改造目標是“耕者有其田”和實行“現代教育”等民生主義建設，但對勞動保險和社會保障等現代工業化社會的觀念并未觸及。雖然國民政府1946年也試圖建立針對軍、工、教的社會保險項目，但直到中華人民共和國成立之前，這些項目并未真正實施。在那個年代，中國處于半殖民地半封建社會中，小農經濟如汪洋大海，工業化發展程度很低，工人階級規模很小，其所面臨的就業、疾病、失業等問題并未引起社會大眾的廣泛關注，社會保障思想難以流行。

由此，社會保障理念在中國的出現及其政策項目的形成，并非由“工業化的邏輯”所推動，也不是由勞資關系沖突造成的社會壓力推進的。相反，它與共產國際的影響和中國共產黨進行社會改造的理想密不可分。1930年，中央蘇區就頒布了《中華蘇維埃共和國勞動法》，制定了《關于失業工人運動的決議》。1944年，冀魯豫邊區政府出臺了《勞動保護暫行條例》，隨后東北解放區也在1948年頒布了《哈爾濱特別市戰時暫行勞動法大綱》。這些社會保障思想的出現并不具備使之流行的階級基礎和經濟基礎，其體系發展的內在驅動力和客觀要求不足;但這些與勞工保護和社會保障相關的社會立法，為后續中國社會保障體系的建設提供了早期思想和政策來源。

中華人民共和國成立之后，中央人民政府于1951年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，為建立當代中國社會保障體系奠定了基石。隨后，經過1953—1956年間的社會主義三大改造（對農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造），形成了以城市國營經濟和農村集體經濟為特征的社會主義經濟體系。在這一體系中，國有企業和機關事業單位職工通過工作單位得到勞動保障項目的保護，而農村居民通過集體福利獲得生活支持。國有企業作為國家的生產單位，對城市職工的生活和福利狀況負有全面的責任，并基于這一國家責任形成計劃經濟與企業福利相結合的勞動保障模式。這一模式為中國工業化建設提供了制度基礎，也確立了國家對于工人生活狀況的保護責任。

在國際比較中，這一勞動保障體系與蘇聯東歐的計劃經濟體系相呼應。在蘇東國家中，勞動保障制度為工業化提供了基本條件，并形成了國家保障的社會政策模式。在斯大林模式中，國家為國營企業和機關事業單位職工提供就業、收入保障、醫療服務、子女教育和住房等全面的生活保障，并且常常包含免費待遇。中國學習和采納了這一模式并建立了計劃經濟制度，這為中國勞動保障體系的建立提供了經濟基礎。這一模式具有平均主義和普遍就業的特征，從而通過勞動保險項目和國有企業提供的企業福利待遇，為工業化發展提供了勞動力保護。

值得注意的是，與蘇聯東歐社會主義陣營中的許多國家不同，中國的國家保障體系主要覆蓋城市居民。在“三級所有，隊為基礎”的農村集體經濟形式下，農民處于家庭照顧和鄰里互助的集體福利體系中，國家公共財政對于農民的社會支持十分有限。這一結構性特征給后續的社會保障體系發展造成了深遠影響。在許多蘇聯東歐國家的社會保障體系中，農村集體農莊也由國家組織，農民也享有退休金;而在中國，國家為城市職工提供生活保障，而農民大多生活在自給自足和集體保護的境況中，通過農村“五保”制度和農村合作醫療體系獲得基本的福利救助。

這一體系的運作具有其內在缺陷。在斯大林模式下，計劃經濟體系以完成生產計劃為原則，不追求經濟效益。在當時，國有企業經營講產值不講利潤，講計劃不講效率，講不斷革命的精神不講物質利益。這一計劃經濟體制造成的“短缺經濟”使人們的生活水平普遍低下，并且在計劃經濟基礎上形成了城鄉二元體制。基于這一體制特征，絕對貧困現象在農村十分普遍。直到改革開放前夕，1978年農村貧困人口規模為7.7億，農村居民貧困發生率為97.5%，科學技術、教育、醫療及生產能力等方面的發展也處于普遍落后狀態。1975年，第四屆全國人民代表大會發布的《政府工作報告》重申了在第一屆和第三屆人大會議上提到的“四個現代化”目標，并提出在20世紀末實現這一目標的宏偉規劃。然而，在當時的社會環境中，這一發展戰略難以在實踐中得以貫徹和執行。

改革開放與生產主義和發展主義社會政策

文化大革命結束后，中國社會步入了改革開放的新時期。1978年12月，中共中央召開十一屆三中全會，明確了黨的工作重點由“以階級斗爭為綱”和“無產階級專政下繼續革命”轉移到社會主義現代化建設上來。在全國范圍內展開的關于真理標準的大討論進一步確定了“解放思想，實事求是”的思想路線和健全社會主義民主和法制建設的任務。1981年，黨的十一屆六中全會明確提出，中國社會當時的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，并且通過了具有歷史影響力的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，為改革開放奠定了思想基礎和理論基礎。

在此思想基礎上推進的社會變革是深刻的。在農村推進的家庭聯產承包責任制打破了“三級所有，隊為基礎”的集體經濟體制，并在1982～1983年間終結了人民公社制度。農村改革允許農民自主經營、自負盈虧，極大地解放了生產力，激發了廣大農民群眾的生產積極性。脫貧致富的導向鼓勵市場化的發展，農村鄉鎮企業的成長也為農村經濟的繁榮和民眾生活水平的提高作出了重要貢獻。

從社會政策的視角進行分析，鼓勵農村經濟發展的各項政策具有很強的發展導向，與發展型社會政策的理念相契合。這一政策模式致力于改善發展條件和環境，促進社區改造和鄉村發展，實現擺脫貧困的目標并推進農村經濟的發展。鄉鎮企業的發展，打破了計劃經濟體制的束縛，發展了市場經濟體系。作為結果，農村貧困人口從1978年末的7.7億人（農村貧困發生率約97.5%）下降到2017年末的3046萬人（農村貧困發生率為3.1%）。而且，在從1978年到2018年這40年中，20世紀80年代的城鄉收入比例的數值最為接近，反映出城鄉收入差別得到了改善。

在城市，打破大鍋飯和鐵飯碗，破除平均主義，提高經濟效益，成為城市體制改革的基本內容。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》;1986年3月，國務院召開第一次全國城市經濟體制改革工作會議，具體落實推進城市經濟體制改革任務。1986年12月，國務院發布《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》，為城市改革提出了具體的改革方案。該《規定》允許小型國有企業試行租賃、承包經營，大中型國營企業要實行多種形式的經營責任制，并選擇少數有條件的企業進行股份制試點。

從勞動關系和社會保障的改革看，20世紀80年代的企業改革導致了三方面變化。一是恢復了文化大革命期間停止的獎金制度，以增強職工的勞動積極性。關注經濟效益、強調工作倫理、倡導多勞多得以及頒發企業獎金，這些在改革開放前的禁忌議題成為社會熱議話題。二是勞動用工制度改革。1986年，國務院發布多項有關勞動合同制的法規，包括對勞動合同制工人實行退休養老制度，養老基金由企業和勞動合同制工人共同繳納，并規定繳費額度和養老保險待遇。三是實施待業保險制度。1986年，國務院頒布了國營企業職工待業保險暫行規定，并于1999年發布了《失業保險條例》，為國營企業的勞動力流動和失業保險制度的形成提供了法律基礎。

顯然，在改革開放的早期階段，發展生產、提升經濟效率成為政策制定的關注點，而社會政策的制定也具有生產主義的導向，為經濟改革的目標服務。在國際討論中，生產主義社會政策的理念把GDP增長放在首位，力圖通過推進經濟成長為社會政策的發展奠定物質基礎。這一政策理念倡導經濟發展優先、社會政策跟進的思路。在中國，這一以提升生產力為核心的政策理念有效推動了社會發展和進步。通過生產主義的政策倡導及實現人均收入800美元和“翻兩番”的政策目標，成功地緩解了中國民眾的貧困狀況。這一發展并未導致嚴重的收入差距，因為在經濟基礎從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，新舊體制并存，而人們的收入差距尚小，原有的勞動保障制度仍在一定程度上發揮作用。此外，由于“滴漏效應”，社會各階層群體都能夠從GDP增長過程中受益。

從勞動保障到社會保障：再分配型的社會政策

根據國際經驗，市場經濟發展到一定程度就會帶來收入差距增大等社會問題，反映為相對貧困加劇、基尼系數上升等現象。一般說來，市場經濟體系發展不可避免地拉大了人們的收入差距，造成了利益群體的分化。由此，強化收入再分配體系，就成為市場經濟體系發展到一定程度后出現的功能要求。協調不同收入階層之間的利益沖突即成為社會熱點問題，且要求形成社會機制來進行社會再分配。

在中國，改革開放推進了城市經濟的發展和市場機制的成長，動搖了勞動保障體系的基礎。多種經濟成分的成長，成為了推動城市經濟發展的新的驅動力。一方面，新興的經營管理階層和私營業主階層不斷發展壯大，外資企業和中外合資企業數量及規模持續增長。這就要求將社會保障體系由以往僅覆蓋國有企業職工群體擴大到各種所有制形式的企業職工都能夠參保，從而推動社會保險制度的擴面及社會化運作。另一方面，處在體系內的國營企業本身也都經歷了體制改革，催生了大量國營企業職工的下海或下崗現象。這些新的發展狀況和問題使有關城市貧困問題的討論得到強化，并對社會政策的發展造成深刻影響。服務于體制改革的需要，社會政策應當為處于轉制中的國營企業職工提供基本生活保障和進行就業轉型的幫助。

20世紀90年代中期以來，城市改革促成了“抓大放小”改革，即通過并購、合股和拍賣等方式將縣級及以下國營企業進行市場化，以便提升經濟效率。這一改革在20世紀90年代后期進入攻堅階段，開始對大中型國營企業進行轉制改革，導致城市工人下崗潮的出現。根據勞動部門公布的資料，下崗職工人數在1995年累計達564萬人，但到了1997年累計達1152萬人，1999年下崗職工累計達到2278萬人。由此，社會保障項目的運作就成為服務于體制改革的重要手段。為此，我國在1999年發展了包括下崗津貼、失業保險和最低生活保障的三條社會保障線，有效地強化了社會再分配機制的功效，對實現企業改制和社會穩定起到了關鍵作用。這一轉型到2003年基本完成（各省實施年份略有先后），自2003年起，下崗津貼與失業保險制度并軌，標志著嚴重的下崗失業問題已經得到緩解。

值得一提的是，在這些社會政策中出現了一個全新的社會保障項目，即城市最低生活保障項目。該項目與以往的社會保險和社會救助項目均有所不同，蘊含了對于普遍的公民權利的保護。該項目于1993年開始在上海施行，1996年在全國范圍內鋪開，1999年9月，國務院發布《城市居民生活最低保障條例》，至此城市居民最低生活保障制度成為全國性的正式制度。2004年起，最低生活保障項目開始在農村推行，隨后逐漸流行，至2006年時，全國已有1800多個縣設立該項目。在近年來的政策實踐中，許多地區（如浙江省）逐漸形成低保津貼給付標準城鄉統一。這些發展為中國社會保障體系的形成奠定了新的基礎，強化了體系的再分配效益，也為以勞動保險為基礎的中國勞動保障體系向覆蓋全民的以公民權為基礎的新體系發展開辟了道路（這一意義在其后的發展中越來越顯著）。

在農村，曾經為廣大農民脫貧致富作出巨大貢獻的鄉鎮企業，隨著經濟結構的變化和產業轉型升級，在20世紀90年代出現了分化。一些經營效率低下的勞動密集型初加工企業走向破產，也有一些經營效益好的鄉鎮企業通過轉制走向民營化、股份化，不再屬于集體經濟的范疇。這對于農村集體福利體系的運作形成了巨大挑戰，集體福利體系的運作出現了資源匱乏的局面。在2006～2009三年中，中央政府在農村大力推行三大社會保障項目（新型社會養老項目、新型農村合作醫療項目、農村低保等項目），通過公共財政的介入來推進農村社會保險項目和低保項目的建立和發展，使以往在二元體制結構下覆蓋城市居民的社會保障體系擴展到農村，使農村由集體福利體制轉向由國家公共財政支持的農村社會保障制度，從而使收入再分配體系的覆蓋面從城市擴展到農村。

顯然，在這一時期，社會保障體系通過社會化運作從單位保障或單位福利制度走向社會保障制度，其邏輯基礎也從勞動保障向社會保障轉化。由于市場經濟體系的發展培育了不同性質的企業類型，社會保險制度覆蓋了不同經濟形式中的勞動者。此外，20世紀90年代末以來，市場經濟轉型帶來的諸如下崗失業等嚴重的社會問題，都要求制定新的社會政策項目以應對收入差距拉大和階層分化問題，強化再分配型社會政策。在此，黨中央、國務院設立的三條保障線對緩解由經濟轉軌形成的勞動力轉型壓力起到關鍵作用，也為形成新型社會保障體系奠定了基石。

在“十二五”和“十三五”期間，我國提出“廣覆蓋、多層次”的社保體系建設目標，不斷強化體系的統籌性。低保項目在城市和鄉村的設立也為這一發展開辟了新的道路。通過公共財政資源的支持，社會保障項目不只針對城市居民，也覆蓋到農村居民，推動城市社會保障與農村集體福利并行的二元體制向城鄉統籌的新型社會保障體系轉化。這些轉變提升了城鄉居民之間的再分配效益，也強化了國家福利體系的保障力度，使其向以公民權為基礎的普惠主義和全覆蓋的方向推進。這些轉變也培養人們逐漸形成一種理念，即將福利保障視為基于公民身份而享有的“社會權利”。進入21世紀以來，中國社會保障政策的發展繼續向多維度擴展，體系的再分配效應進一步強化，并形成了具有中國特色的社會保障新體系。

體系整合和包容性社會政策

沿著這一發展路徑，中國社會保障體系目前已基本覆蓋全民，為公民提供了基本生活安全網。截至2020年底，中國已經建成世界上規模最大的社會保障體系，其中，基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和工傷保險的參保人數分別達到了9.99億人、13.6億人、2.17億人和2.68億人。全國社保卡持卡人數達13.35億人，覆蓋95%的人口和所有地市。在此基礎上，社會政策向包容性發展的方向推進。對于這一政策發展導向的討論勢必觸及包容性社會政策的理念。

包容性社會政策聚焦于減少社會排斥群體的規模，促進社會各群體保持良性互動。面對十分廣泛的社會群體，包容性社會政策致力于為低收入群體和各種困難群體提供廣泛的福利服務，也強調通過發展公共服務為廣大民群眾提供生活服務。此外，包容性理念還關注人們的獲得感、幸福感和生活質量的提升，倡導以寬容的心態對待不同的社會群體。它倡導生活方式的多樣性、文化的多元性，使弱勢群體都能夠得到尊重。因此，這一政策理念對增進社會參與、提升社會賦權以及提升社會凝聚力都具有積極意義。

21世紀以來，中國政府大力推進社會保障體系建設，不斷強化社會政策的包容性效用。自2005年以來，我國大力倡導建設和諧社會，強調采用包容性理念以緩和由收入差距所導致的階層之間的張力。目前，在保基本、多層次、可持續的社會保障體系已經基本建成之后，我國繼續強化城鄉整合的社會保障制度建設，要求實現應保盡保，做到“一個也不能少”，體現了包容性的政策理念。與此同時，推進城鄉養老和城鄉醫療項目的統籌、整合、銜接也強化了社會保障體系的系統性。舉例來說，2014年和2016年相繼出臺的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》等政策，都強化了不同項目之間的整合或轉移接續，推進了社會保障的城鄉一體化進程。

包容性社會政策的另一個基本內容是對于弱勢群體、邊緣群體等群體的幫扶。近5年來，全社會參與的精準扶貧有效地推進了脫貧攻堅的進程，各地政府對農村貧困家庭進行結對幫扶，建聯社會資源等實踐都促使社會幫扶的成效顯著。據2021年的政府工作報告顯示，2021年，中國已經達成消滅赤貧現象的成果（按照聯合國設立的每人每日生活費1.9美元的水平）。同時，隨著精準扶貧戰略的推進，人們采用多維指標對貧困現象進行測量，從而將政策關注點從收入貧困引向由各種原因引起的被社會排斥的群體或邊緣化群體的生活狀態。這些群體處于弱勢地位可能是基于收入和資產的匱乏，也可能是基于知識教育水平、健康醫療、文化生活、住房、社會資本等因素。由此，強化體系的整合和包容性就成為社會保障工作的新議題。

同時，包容性社會政策主張通過提供社會服務來防范社會排斥現象。在近15年中，中國社會服務體系不斷強化。特別是通過精準扶貧擴大對于低保人群的公共服務，強化了對于弱勢群體的幫扶。此外，在應對老齡化的挑戰中發展養老、醫療服務項目也促進了共享發展和社會公平。在應對城市化進程的挑戰中，各地政府為城鄉流動人口在落戶購房和子女教育等方面提供公共服務和社會福利，擴展了包容性社會政策的內容。國家不斷增加對于發展社會服務項目的公共投入，為流動人口、婦女兒童、殘疾人等人群進行反貧困、教育、醫療等方面的福利服務提供了新的資源。這些政策不僅擴展了社會保障體系的內容，更確保了公民的基本生存權，體現了共享發展和包容協同的政策發展理念。

為了進一步說明包容性社會政策的導向，我們有必要將這一政策模式與再分配型的社會政策模式進行比較。從本義上說，包容性社會政策強調社會包容和對于公民的全覆蓋，而再分配型的社會政策關注跨階級階層的收入轉移（特別是勞動者群體的收入狀況）。包容性社會政策注重社會服務和公共服務的提供，而再分配型社會政策注重收入分配。此外，包容性社會政策特別強調對于特殊的弱勢群體的幫扶，而再分配型社會政策的這一功能有限，也常常難以奏效。再者，包容性社會政策強調采取綜合的政策手段來進行發展，強調社會歸屬感和主觀幸福感的建設，而再分配型的社會政策則注重物質利益方面的保障。

在此基礎上進行討論，可以看到包容性社會政策能夠較好地反映上述政策進展所具有的導向，從而進一步擴展相關社會政策發展所具有的理論意義。同時，在社會政策制定中，包容性社會政策理念的倡導也使社會政策討論的焦點議題由收入再分配向家庭津貼、護理津貼、養老服務和兒童保護政策等方面拓展。這些進展與中國社會保障體系“適度普惠”和“公共服務均等化”的導向推進相吻合，也強化了體系整合及收入保障與社會服務綜合推進的新趨勢。當然，這些不同的社會政策理念是可以并存且相互支持的。肯定包容性社會政策作為現階段的主導理念并不意味著必須拋棄其他的社會政策理念。過去在強調發展主義和生產主義的政策理念時，很難忽視基于斯大林模式的國家保障理念在當時所發揮的維穩作用，而在發展的現階段，推進包容性社會政策也要與再分配型的社會政策相協同。

現代化建設與市場經濟條件下的共同富裕

在全面建成小康社會的今天，我們有必要探索現階段所面臨的問題和實現共同富裕這一新的政策目標的路徑。從黨的十九大提出2035年基本實現社會主義現代化目標到《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》將基本實現社會主義現代化確立為中國社會發展的遠景目標。該《建議》提出了到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的要求。為了實現這些發展目標，我國從2018年開始推動深圳建設中國特色社會主義先行示范區、浦東打造社會主義現代化建設引領區、浙江高質量發展建設共同富裕示范區等三個示范區的設立。2021年5月20日，中共中央、國務院發布的《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》，為推進示范區建設提供了新的動力。

基于新的歷史條件和物質基礎，這一討論與改革開放之初倡導“共同富裕”的討論有著不同的政策目標。在20世紀80年代，我國提出的“共同富裕”發展理念是為改革開放設立理論基礎，強調“貧窮不是社會主義”的立場。這一討論為確立小康社會和全面小康的發展目標提供了理論前提。經過了40余年的改革開放實踐，討論“共同富裕”議題的經濟基礎和社會背景已經發生了變化。市場經濟的發展使中國從低收入國家進入中高收入國家，而且國家發展的理念和導向也在發生深刻轉變，這些條件要求我們在新的歷史語境中討論這一理念。結合以上關于包容性社會政策理念和走向現代化的發展目標的討論，我們可以在以下新的語境中展開對“共同富裕”理念的討論，以便把握中國社會下一階段的發展背景和政策導向。

在追求豐裕社會的背景中討論“共同富裕”。共同富裕需要有經濟基礎，貧窮不是社會主義。基于包容性社會政策的視野，在下一階段的發展中，社會保障工作的重點不僅要著眼于托底保障，也要通過推行適度普惠的政策導向，使貧困群體能夠走向富裕。特別是在實現“全面小康”目標之后，社會政策的制定既要防止脫貧戶返貧，也要關注中低收入群體的生活狀況，避免他們陷入被社會排斥群體的困境。為此，要實現“兩個同步”（即居民收入增長和經濟發展同步，勞動保障的增長和勞動生產率的提高同步），高度關注居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動保障在初次分配中的比重，實現藏富于民、民富國強，強化實現“共同富裕”的經濟基礎。

在追求美好社會的背景中討論“共同富裕”。目前，中國社會主要矛盾已經從人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產之間的矛盾，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。以追求美好生活為目標，應更加關注基本生活保障外的各種生活維度，提升人們的獲得戚、幸福感和安全感，提高社會團結和社會融合的程度。為此，大力推進公共服務和完善城鄉一體化建設是提高居民獲得感的基本途徑，也有助于破解社會疏離和社會不信任的難題。通過滿足不同社會群體的多樣化需求來增進社會質量，提升民眾的幸福感，為實現“共同富裕”的目標確立價值基礎。

在利益協同和建設“共識政治”的背景中討論“共同富裕”。共同富裕涉及的不僅是經濟發展問題，更是利益分配問題。從包容性社會政策著眼，社會保障體系建設要關注體制內和體制外社會群體的區隔，協調各階級階層利益，形成“共識政治”的基礎。近年來，已經出臺的一系列社會保障政策（包括延遲退休、社保基金、稅收部門征繳社保稅，以及住房政策、醫療政策等）充滿爭議，社會共識難以達成。導致這種現象的原因是復雜的，有社會政策制定滯后的原因，也有利益糾葛和政策合理性等因素。因此，在社會政策的制定中要強化公平公正原則及利益協同原則，秉持“創新”“協調”“開放”等理念，調整公共部門和民間部門的關系，調和不同群體之間的利益沖突和矛盾。通過發展各種社會對話機制，促使社會各階層萬眾一心，共同建設美好生活，為走向“共同富裕”提供政治基礎。

在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景中討論“共同富裕”。強化社會治理也是推進包容性發展的基本途徑。在追求“共同富裕”的目標時，要實現文明法治和民主建設，不斷提升政府治理能力建設，建構國家、市場和社會之間良好的協調機制和互動關系。這就要求各級政府秉持包容性態度，給社會部門留下發展空間，依法減少行政干預，摒棄行政本位或官本位思想。要傾聽群眾的呼聲，尊重不同群體的不同需求，允許生活方式的多樣性、文化的多元性，建設一個更為開放、更為包容的社會，促進社會包容性發展，為討論“共同富裕”議題提供組織基礎。

在激發市場和社會活力的背景中討論“共同富裕”。要步入“富裕社會”，就要鼓勵和支持創新創業，提高社會活力，通過多樣化的社會政策來擴大中產階層的規模，維護經濟發展的可持續性。服務于這一政策目標，社會保障要關注中產階級群體的建設，促進那些剛剛擺脫貧困的社會群體進入中產階層的行列，使中產階層成為社會中的主體。中產階層不僅是社會創新和維護社會穩定的關鍵因素，也是提升社會活力和現代化建設的中堅力量。在社會保障體系的建設中，中產階層既是社會保障繳費繳稅的支柱群體，也是工傷、失業及醫療等主要福利的給付對象，對社會保障體系的可持續發展具有重要影響。因此，社會保障體系發展的聚焦點不能囿于貧困群體或弱勢群體，也要關注中產階層群體的需求，由托底保障轉向包容性發展，為討論“共同富裕”議題提供政策依據。

總之，在新時代背景下，社會保障體系的功能和目標也發生了相應變化。改革開放之初，發展主義和生產主義的社會政策是主導理念，人們關注如何在經濟發展中把“蛋糕做大”，并實現“翻兩番”和建設小康社會等發展目標。在改革開放的推進中實現社會轉型，強化社會再分配效應，就成為社會發展的基本要求。在這一背景中，中國發展了多種社會政策項目類型，形成了多元化、多層次的新型社會保障體系。這一制度的發展為走向包容性的社會政策創造了客觀需求，也為討論“共同富裕”提供了新的基礎。

結合社會經濟基礎、社會發展導向和目標的轉變，我們要繼續推進包容性的社會政策理念，通過各種政策手段，促進實現共同富裕的目標。這些討論要能夠回應現實發展的需求，促進社會融合和共享發展。在今天經濟發展新常態的條件下，我們既要關注再分配主義和包容性的社會政策理念，也要探索這些理念與發展主義和生產主義社會政策的聯系和區別，研究社會保障體系的可持續性。通過推行“適度普惠”和“公共服務均等化”的政策導向，促使社會保障體系在體系全覆蓋和項目的整合與銜接方面得到推進。這一發展既要增進其社會包容的功效，也要與生產型、發展型和再分配型的社會政策模式相融合，實現城鄉統籌的一體化發展，兼顧體系發展的可持續性。由此，研究中國社會保障體系的演化進程有助于我們把握社會保障發展的歷史邏輯，回應目前發展所面臨的問題，為走向社會主義現代化的目標提供政策分析的基礎，并為制度改革和政策創新提供理論依據。

責編/陳璐穎