自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的困境及應(yīng)對思路

張艷

【中圖分類號】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.20.011

促進(jìn)人與自然和諧共生，重在正確處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。自然保護(hù)區(qū)是我國生物多樣性保護(hù)、生態(tài)環(huán)境改善和國土安全保障的重要形式，也是我國現(xiàn)有自然保護(hù)地體系的重要組成部分。社區(qū)參與自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)與管理，這本身是一個(gè)系統(tǒng)工程，參與的主體具有多元性，參與的內(nèi)容具有廣泛性，參與的過程也要具有持續(xù)性。目前，在自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與實(shí)踐的過程中，諸多利益相關(guān)方存在一定的矛盾，而解決這些矛盾成為實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與的重要前提。

自然保護(hù)區(qū)管理中社區(qū)參與的利益相關(guān)方分析

自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)與管理涉及到諸多利益相關(guān)方，如自然保護(hù)區(qū)管理部門、社區(qū)居民、相關(guān)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、民間環(huán)保組織等，而其中居于核心地位的是兩個(gè)主要的利益相關(guān)方，即自然保護(hù)區(qū)管理部門與社區(qū)居民。

自然保護(hù)區(qū)管理部門是資源的直接管理者，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對保護(hù)區(qū)資源進(jìn)行保護(hù)和監(jiān)管。我國自然保護(hù)區(qū)實(shí)行的是綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門主要負(fù)責(zé)全國的自然保護(hù)區(qū)綜合管理;國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、地質(zhì)礦產(chǎn)等有關(guān)行政主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)主管相關(guān)的自然保護(hù)區(qū);縣級以上的地方政府負(fù)責(zé)各自區(qū)域內(nèi)自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置以及承擔(dān)相應(yīng)的具體管理職責(zé)。本文所說的自然保護(hù)區(qū)管理部門是指除中央政府部門之外的各級地方政府管理部門，如地方負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)管理的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門以及具體的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)（自然保護(hù)區(qū)管理局等）。自然保護(hù)區(qū)管理部門作為權(quán)威的保護(hù)區(qū)資源管理者，對資源的利益訴求主要是追求生態(tài)效益。

社區(qū)居民是指自然保護(hù)區(qū)內(nèi)以及保護(hù)區(qū)周邊的居民。我國自然保護(hù)區(qū)大部分地處經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)，保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊的社區(qū)居民原本多以“靠山吃山，靠水吃水”的傳統(tǒng)生計(jì)方式為主，對資源的依賴性較強(qiáng)。在保護(hù)區(qū)建立之后，社區(qū)居民從原本的資源使用者變成資源的被禁者，生計(jì)方式被迫發(fā)生變化，還有可能面對生態(tài)移民、退耕還濕等政策，而其對待資源的態(tài)度和行為同樣影響著管理部門的管理效果。因此，社區(qū)居民是參與自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)與管理的直接利益相關(guān)者，是資源保護(hù)多元主體中的重要一方。

管理部門和社區(qū)居民對自然保護(hù)區(qū)資源有著不同的利益訴求。管理部門投入人力、物力、財(cái)力進(jìn)行資源管理，希望獲得生態(tài)效益，社區(qū)居民被動接受資源管束的同時(shí)，希望利用資源來獲得經(jīng)濟(jì)效益。然而以往，受限于各種因素，一些管理部門一方面強(qiáng)制性地限制社區(qū)居民對資源的使用，另一方面在相關(guān)政策實(shí)施過程中未能充分補(bǔ)償居民的利益損失。這引發(fā)了一些矛盾，增加了自然保護(hù)區(qū)管理部門的管理成本，管理效果也隨之降低。

扭轉(zhuǎn)上述局面的方式是實(shí)現(xiàn)雙方合作，管理部門適當(dāng)給予社區(qū)居民一定的參與空間，讓其參與到保護(hù)環(huán)境的行列里。然而社區(qū)居民是否選擇參與，則要在參與的成本和收益之間作考量。因此，一方面，自然保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)改變傳統(tǒng)的行政管理理念，了解社區(qū)的需求，加強(qiáng)社區(qū)居民參與并且促使居民在參與中獲益，從而促使管理部門與社區(qū)居民之間實(shí)現(xiàn)共贏;另一方面，應(yīng)喚醒社區(qū)居民的參與意識，提高居民的參與熱情，給予社區(qū)居民充足的參與機(jī)會，適當(dāng)讓渡利益空間。

自然保護(hù)區(qū)管理中社區(qū)參與存在的問題

自然保護(hù)區(qū)管理中社區(qū)參與的長效機(jī)制缺失。管理部門與社區(qū)居民之間存在不完全的信息博弈，社區(qū)居民并不完全知道自然保護(hù)區(qū)管理部門會實(shí)行什么樣的行為策略，保護(hù)區(qū)管理部門也不完全了解居民的行為策略。不完全信息博弈導(dǎo)致雙方往往會由于信息不對稱作出非理性選擇，難以實(shí)現(xiàn)利益最大化。第一，自然保護(hù)區(qū)管理中社區(qū)參與的制度體系不健全。相關(guān)政策法規(guī)中對于社區(qū)居民的知情權(quán)、決策權(quán)等基本權(quán)利沒有作具體的論述;對于管理部門開展社區(qū)共管的責(zé)任和義務(wù)，以及進(jìn)入評價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容也沒有明確規(guī)定。這導(dǎo)致社區(qū)參與在具體實(shí)踐中容易流于形式，難以實(shí)施。第二，管理部門開展社區(qū)參與的基礎(chǔ)和動力不足。我國自然保護(hù)區(qū)建立初期是以搶救性保護(hù)的方式保護(hù)資源，一些管理部門對待社區(qū)的態(tài)度多為限制而非協(xié)調(diào)發(fā)展。另外，大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)都存在管理經(jīng)費(fèi)欠缺、人員不足的情況，在沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持下，把更多的財(cái)力和人力投入到社區(qū)發(fā)展，很多保護(hù)區(qū)管理部門都難以做到。

缺乏自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的激勵(lì)機(jī)制。第一，現(xiàn)有的社區(qū)參與模式中居民很難受益。保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)居民面臨生存和發(fā)展的困境，需要在資源受限的情況下獲得補(bǔ)償。管理部門推動開展生計(jì)替代本身就是一種補(bǔ)償，而現(xiàn)實(shí)中管理部門開展的生計(jì)替代項(xiàng)目往往具有盲目性和短期性，容易忽視社區(qū)的人文、自然環(huán)境等具體因素，導(dǎo)致社區(qū)居民很難實(shí)現(xiàn)收益大于成本，一定程度上打擊了社區(qū)居民參與的熱情。除了開展生計(jì)替代以外，管理部門受多方面因素的影響，實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)旅游等項(xiàng)目往往難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的利益最大化，難以彌補(bǔ)居民在生計(jì)改變后的利益損失。第二，社區(qū)居民的利益表達(dá)渠道不夠通暢。利益訴求難以表達(dá)，利益需求被忽視，這在很大程度上容易引發(fā)社區(qū)居民的不滿情緒，降低其參與的積極性。

利益主體間的力量相差懸殊。一是社區(qū)居民的參與意識不足，缺乏公共精神。面對管理部門的限制性管理，居民習(xí)慣于表面上選擇服從，不直接發(fā)表意見，更不會主動去爭取表達(dá)權(quán)益的渠道。二是社區(qū)居民的參與能力欠缺。自然保護(hù)區(qū)周邊的社區(qū)普遍位于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，居民的受教育程度不高，在有限的活動參與中，存在溝通、協(xié)商和表達(dá)能力欠缺等問題。對于環(huán)境保護(hù)的公共知識相對匱乏，使得社區(qū)居民在與保護(hù)區(qū)管理部門的協(xié)商交流中，缺少清晰、理性且全面的分析和建議。

提高自然保護(hù)區(qū)管理中社區(qū)參與實(shí)效的路徑

完善社區(qū)參與體系。建立長效機(jī)制。一是健全自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的制度體系。要完善自上而下參與的制度體系。自然保護(hù)區(qū)管理中的社區(qū)參與說到底還是要依靠政府的推動，在頂層設(shè)計(jì)上，應(yīng)進(jìn)一步明確多元主體參與資源保護(hù)的原則。在國家的宏觀法律層面對社區(qū)參與的對象、參與的內(nèi)容、參與的原則及評價(jià)體系等作出相應(yīng)規(guī)定，讓管理部門開展具體工作有章可循。各級各類自然保護(hù)區(qū)管理部門根據(jù)資源和社區(qū)情況，因地制宜地設(shè)計(jì)具體的社區(qū)共管規(guī)范，指導(dǎo)共管工作。要明確自下而上參與的權(quán)利空間。在相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)一步明確社區(qū)在資源保護(hù)中的作用，對社區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹百x權(quán)”，明確社區(qū)居民的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利;完善信息公開制度和聽證制度，讓社區(qū)居民能夠通過正規(guī)渠道了解關(guān)于資源保護(hù)的工作內(nèi)容和管理決策，同時(shí)能夠讓社區(qū)居民的意見得以表達(dá)并反饋給管理部門，促進(jìn)保護(hù)區(qū)與社區(qū)之間的溝通與協(xié)調(diào)。

二是夯實(shí)管理部門開展社區(qū)參與工作的基礎(chǔ)。其一，管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念，健全管理體制。管理向治理的轉(zhuǎn)變需要管理部門真正從思想深處認(rèn)識到社區(qū)在資源保護(hù)中的作用，社區(qū)參與要成為保護(hù)區(qū)管理的常態(tài)和基本方式。將參與式思想融入到管理體制改革之中，給予包括社區(qū)居民在內(nèi)的其他利益相關(guān)方參與資源保護(hù)的空間和機(jī)會，接受其他利益相關(guān)方的監(jiān)督評價(jià)和考核。堅(jiān)持保護(hù)區(qū)管理部門為主導(dǎo)，其他利益主體積極參與的管理原則，形成適合多元主體的職責(zé)明確、信息通暢的管理體制。其二，加大對保護(hù)區(qū)管理部門的投入。加大對各級保護(hù)區(qū)管理部門的經(jīng)費(fèi)投入，適當(dāng)將民間資本引入保護(hù)區(qū)資源的管護(hù)中，以緩解政府投入不足的困境。

建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制.提高社區(qū)居民參與熱情。一是可在制度設(shè)計(jì)上對社區(qū)居民進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦孀尪伞Ｔ诶娣峙渲贫纫约把a(bǔ)償制度等方面堅(jiān)持多元主體利益平衡原則的基礎(chǔ)上，對社區(qū)居民進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦孀尪桑ＷC其適當(dāng)獲利。二是管理部門切實(shí)做到將資源保護(hù)與社區(qū)發(fā)展相結(jié)合。靈活運(yùn)用保護(hù)原則，因地制宜地將鄉(xiāng)規(guī)民約融入到資源的保護(hù)與開發(fā)政策中，結(jié)合地方文化特色，從專業(yè)的角度制定適當(dāng)利用和開發(fā)資源的策略，切實(shí)幫助居民在資源保護(hù)中獲利，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

培養(yǎng)社區(qū)居民參與意識和參與能力。其一，提高社區(qū)居民的參與意識。通過多種形式宣傳環(huán)保思想，引導(dǎo)社區(qū)居民樹立“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的意識，讓居民意識到自己才是環(huán)境保護(hù)的主體，環(huán)境的改善和資源的可持續(xù)發(fā)展，最終受益的是自身。另外，還可以引導(dǎo)居民參與形式多樣的公共實(shí)踐活動，讓居民切身體會到自然環(huán)境的改善才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長久動力。其二，培養(yǎng)社區(qū)居民的參與能力。一是提高社區(qū)居民的個(gè)體能力。培養(yǎng)參與主體的參與能力，從長遠(yuǎn)看需要提高當(dāng)?shù)鼐用袷芙逃剑訌?qiáng)其對當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的了解，普及資源保護(hù)和利用的常識，并將人與自然的和諧關(guān)系貫穿于教育培訓(xùn)過程中。要提高居民參與資源保護(hù)的能力，使其從知識的掌握、自身利益的表達(dá)到與管理部門的協(xié)調(diào)溝通等方面都能更加科學(xué)和理性。二是提高社區(qū)居民的組織化水平。參與主體組織化水平的提高至關(guān)重要，組織化形式更有利于凝聚個(gè)體力量，發(fā)揮社區(qū)參與的群體性優(yōu)勢，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)居民參與的力量。一方面，可以引入保護(hù)區(qū)以外的環(huán)保組織，組織當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c環(huán)保事務(wù)，向社區(qū)居民宣傳環(huán)保知識，帶領(lǐng)社區(qū)居民在實(shí)踐中逐漸掌握參與公共事務(wù)的規(guī)則和技巧，從而提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的參與能力。另一方面，培育當(dāng)?shù)氐纳鐣M織，組織社區(qū)中的積極分子，充分發(fā)揮榜樣的帶頭作用，以點(diǎn)帶面，帶動社區(qū)居民廣泛參與環(huán)保行動。

責(zé)編/張貝