公共安全應急管理信息化建設研究

鄧雄

四川天翼網絡服務有限公司 四川 成都 610000

引言

應急管理是一項系統的公共管理工作，旨在為公眾提供公共安全服務。從本質而言，向公眾提供各類公共安全服務、營造安全有序的社會環境是政府的一項基本職責。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）在“十四五”時期經濟社會發展的主要目標中提出，基本公共服務均等化水平明顯提高，社會治理特別是基層治理水平明顯提高。對公共安全服務而言，各級黨政部門同樣需要致力于做好以人民為中心的應急管理體系建設，提升公共安全服務的均等化、數字化、智能化水平，強化基層公共安全服務保障，以解決公共安全服務需求的快速多樣化增長與有效供給不足之間的矛盾。

1 根源性問題

困擾公共安全的兩個基本問題是信息共享和響應協調。在針對性攻擊、自然災害、事故等危機下，將公共安全落實到位，并在短時間內協調出一個有效的行動計劃，會非常困難。成功的關鍵就在于參與響應的多方進行有效的實時溝通和協作[1]。

2 公共安全應急管理信息化建設的內涵

公共安全應急管理的信息化建設是公安信息化建設在公共安全領域的延伸、拓展和補充，是對已有公安大數據的再合成和再提取，它通過對原有與公共安全突發事件有關的公民個人信息、事件事故信息的整合、對現有公共安全突發事件數據的采集及相關信息的實時監測來保障應急管理的精準有效，其實質是通過對公共安全事件相關的海量數據進行提取分析和預測，借助信息化手段或平臺實現對公共突發事件的動態管控。以“新型冠狀病毒感染肺炎”公共衛生事件處置為例，全國各地針對此次事件開展了諸多疫情防控措施，各級政府和單位依托本行業范圍內的大數據分析平臺，采取靈活有效的辦法，快速整合了政府公開發布的疫情數據，因地制宜進行疫情趨勢分析及監測，同時將各種信息化防控舉措與疫情變化趨勢進行關聯，在有效評價各類防控措施成效的基礎上，借助疫情防控大數據分析模型實現了“高危人群早發現、趨勢研判更敏銳”的目標，創設了“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的疫情防控新機制，回應了新形勢下重大疫情防控的迫切需求，同時，運用大數據分析計算的相關事件結果也為各級政府部門的聯防聯控、精準施策提供了更多數據支撐和技術支持。但鑒于公共安全概念的多維度和多定義，公共安全應急管理的信息化建設是借助信息化手段實現公共安全領域相關事件的智能化識別、應對和處理過程。從建設主體角度，公共安全“信息化建設”并不等同于公安機關“信息化管理”，公共安全信息化建設主體為政府或政府主導下的單位和個人，該主體設定與公共安全事件的范圍廣泛存在因果關系，公共安全應急管理并非專屬公安機關職責范圍，因此信息化建設主體也并非單一公安機關實施。從建設路徑角度，公共安全“信息化建設”側重于實踐層面的職能合作，強調共建共治共享社會治理格局的形成，而公安“信息化管理”則是應然層面的狀態描述。從建設目標角度，兩者具有一致性，即都服務于公共安全應急管理的需要，致力提升我國公共安全應急管理能力和水平[2]。

3 公共安全應急管理信息化建設的優化路徑

3.1 明晰基本公共安全服務清單，回應公共安全服務需求

歷史上的重大災難和當前全球肆虐的新冠肺炎疫情都在提醒我們，保障人民生命安全是各級政府公共安全服務職能中重要的、基礎性的職責。為此，《建議》特別強調保障人民生命安全是建設更高水平平安中國的重點工作之一。一方面，要積極推動人民生命安全保障服務均等化，全面覆蓋發達地區和欠發達地區，有效遞送公共安全服務，一個不落地保障人民生命安全；另一方面，要全面促進基本生命安全之外的身心健康等非基礎性服務的保障。應急管理體系建設乃至公共安全服務也涉及非基礎性內容，在生命安全之外還有著對身心健康風險防范和維護等多元的服務需求，而且這些需求在不同情景、不同人群、不同地區存在差異性表現。這就要求在推進應急管理體系和能力現代化時要聚焦并優化政策工具的使用，一方面明晰基本公共安全服務清單，如應急能力建設重大工程、應急處置與救援救災、自然災害救助等，強化強制性政策工具的使用，不僅要做到全覆蓋，還要實現均等化；另一方面，對于公共安全涉及的非基本公共服務需求也要積極回應，如防災減災咨詢服務、企業財產保全服務以及各類定制性安全服務等，側重運用倡導性政策工具，鼓勵各級政府、企業、社會組織、志愿者立足實際，逐步務實遞送此類服務。需要注意的是，基本公共安全服務和非基本公共安全服務之間只有原則上的界定，并沒有不可逾越的鴻溝，會隨著時代發展和地區差異有所變化。

3.2 構建智慧城市公共安全管理平臺

未來，要實現城市的智能化、立體化、精準化治理，必須有效提升政府的城市治理水平。在不斷提升城市治理水平的過程中，智慧社區、智慧園區和城市安全成為3個智慧化建設的重要應用場景。智慧社區是智慧城市建設的基本單元，是城市精細化治理的“最后一公里”。智慧園區是城市經濟的重要載體，是智慧城市的特色功能區塊和重要組成部分。城市安全是政府為城市中的居民、企業所提供的基本保障。公共安全管理是國家安全和社會穩定的基石，是經濟和社會發展的重要條件，是人民安居樂業的基本保證。未來，應以移動互聯網、物聯網、云計算、大數據、地理信息系統（GIS）、網格化、監測預警等新一代信息技術為基礎，構建智慧城市公共安全管理平臺，為公共安全提供全方位、全過程的數據服務和應用支撐。在新型智慧城市標準體系基礎上，應結合智慧城市公共安全管理特點，以公共安全數據治理、信息共享、應用設計、系統對接和業務協同及效能為目標，構建智慧城市公共安全管理體系。

3.3 切實增強公共衛生安全治理能力

國家公共衛生安全治理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，是實施健康中國戰略、創新驅動發展戰略和建設社會主義現代化強國的重要保障。當下，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，正深刻改變著全球發展和治理格局，同時這也是對我們國家治理體系和治理能力的一次大考。要推動國家公共衛生安全治理體系和治理能力提升，實現從“管得了”轉變為“管得好”，需要管理科學研究領域提供更多的理論支撐和實踐建議。為推動公共衛生安全治理領域的學術交流和思想碰撞，自然科學基金委《中國科學基金》編輯部會同管理科學部特別籌劃本期專刊，希望通過公共衛生安全治理能力領域的深入研究，更加有力推動國家治理體系和治理能力現代化，有效防范和化解我們發展道路上遇到的各種風險[3]。

3.4 應急大數據分析

應急大數據融合是實現應急信息化建設的首要前提，而應急大數據分析功能則是滿足應急管理現實需求、同時將公共安全應急管理建立回溯長效機制的基本保證。面對突發事件數據量的快速增長和應急數據分析的高時效性要求，實時的數據分析和結果的準確反饋需借助人力，在各類先進的云計算平臺的上與機器進行通力合作，此種人機交互式分析方法是當前普遍且常用的技術操作，在依靠計算機的自動化分析能力的同時，充分挖掘人對信息的認知能力優勢，將人、機在各自強項領域進行有機融合，從人機交互的綜合視角高效完成對應急數據的可視化分析，建立起人機交互協同工作的分析機制。當然，伴隨突發事件的發生次數逐步增多，應急大數據也將逐步呈現指數式增長，傳統人機交互中人力分析也可能受到認知和誤區限制，使得關于事件發生時間、地點、起因、發展，結果的分析結論難以在爆炸式數據流上完成。因此，智能分析和計算成為人工智能和信息科學的重要研究方向和未來技術趨勢。

3.5 強化基層應急管理能力建設，改變能力倒掛局面

在加強和創新社會治理方面，《建議》提出，推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設。“基礎不牢，地動山搖。”黨的十九大報告也提出，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。作為災害發生的第一時空、災害應對第一響應人的所在地，基層的防災減災抗災救災能力提升至關重要。為此，要貫徹落實習近平總書記提出的堅持黨的群眾觀點、群眾路線，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的要求，通過編制“十四五”相關規劃、提供專項預算支持等舉措，強化基層應急管理能力建設，盡快改變應急管理能力倒掛的局面，動員各方力量參與推進基層織網工作。健全安全領域的公共服務體系，我們不能單純依靠高科技、硬技術，也要充分重視兼容性的“低科技”、軟技術，發展面向基層的適應性技術能力，并將安全責任制落實到位、到崗、到人。

3.6 多法并施，融合“常態+應急”城市網格化管理模式

城市網格化管理模式是指城市管理者將城市轄區按照一定標準劃分為若干單元網格，由不同管理者對所分管單元進行全天候、全方位、全時空的視頻監控，以通過對城市進行分層、分級方式實現全區域城市管理，例如福建省泉州市豐澤區利用該城市的安全視頻監控網絡體系，依托“智慧豐澤”綜治管控中心進行的線上巡邏巡查，不僅可提升政府機關、醫院、學校等重點部位的安全防范和應急處置水平，還可與小區車輛卡口、人像對比等智能化安防設施相配合，開啟城市“外防內管”管理模式，以有效減少鄰里矛盾糾紛、偷竊等案（事）件的發生。在此模式下，城市管理者可運用“地理編碼法”,將城市部件按照地理位置坐標定位至萬米單元網格地圖上，通過密切警民互動關系提升應急管理的時效性，例如江蘇省淮安市公安局建設推廣的“數字門牌”，使用“二維碼”方式實現了智慧城市的互通互聯，市民掃描門牌上的二維碼就可以查看該地址的基本情況、社區民警及聯系電話、地理位置等基本信息，有效確保了突發事件的應急救援時間；城市管理者同樣可運用“城市事件管理法”，將各類突發事件納入城市管理范圍，并根據不同事件明確責任單位和處置時限，強化各單位應急處突的主體意識和應對能力，通過整合“城市監控”和“城市指揮”兩個軸心，分離城市管理的“監督”職能和“管理”職能，使其各司其職、各負其責并實現相互制約，諸多方法的綜合應用推動融合了城市網格化“常態+應急”管理模式發展[4]。

4 結束語

當然，要強化系統的公共安全服務思維，還需決策者更新理念，意識到安全作為一項重要的公共服務，要和其他公共服務一樣堅持以人民為中心的發展思想、堅持新發展理念，變革公共安全服務體系。公共安全作為國家安全的重要組成部分，通過信息化建設優化應急管理的路徑，創新應急管理的模式，不僅是對城市治理水平的考驗，也是國家治理體系和治理能力是否實現現代化的重要評價標準。要體現責任主體多元化和協同性，按照安全生產“三個必須”原則，堅持齊抓共管、社會共治，推動政府、社會、市場、企業、個人各司其職、各負其責，筑牢防災減災救災人民防線。鑒于公共安全事件的突發性和多變性，如何利用不斷推新的網絡技術并有效融入應急管理之中，如何在預警預測和精確處置內容上進行調適完善，仍需不斷探索。