月子中心監管對策研究
——基于母嬰權益保障視角

張晨韻，陳鈺琪，李躍平，張雪暉，陳玉菁

1.福建醫科大學公共衛生學院，2.衛生健康研究院，福建 福州 350122

月子中心，又稱月子會所，《產后母嬰康復機構行業管理與服務指南》將其定性為“產后母嬰康復機構”，《月子中心服務團體標準》定性為“母嬰保健服務機構”，《母嬰生活護理服務質量規范》定性為“母嬰生活護理服務機構”，《母嬰保健服務場所通用要求》定性為“母嬰保健服務場所”。綜上，月子中心功能基本定位為生活照料、護理、保健、康復，一些文獻還將其歸入健康管理服務產業范疇［1］。

伴隨著產褥期保健觀念轉變、生育政策調整、國家政策支持，月子中心行業發展潛力巨大。然而，由于現行監管機制不完善，近年來接連發生母嬰權益受損事件。以“中國裁判文書網”為例，以“月子中心/月子會所”為關鍵詞搜索全網，截至2020年8月31日，最終納入分析消費者起訴月子中心終審案件86 件（只統計終審結果，若僅檢索到案件的一審文書，則默認一審為終審）。2014年4 件，2015年6 件，2016年8 件，2017年4 件，2018年21 件，2019年28 件，2020年暫為15 件。案件發生集中的前三名地區為上海、北京、山東。因而十分有必要再度審視月子中心監管現狀，規范行業發展。

一、月子中心現行監管主體與標準

（一）現行監管主體

由于實踐中月子中心的實際經營范圍除最基本的住宿、餐飲、護理等服務外，還包括美容美體、攝影、嬰兒早教、母嬰用品銷售等，確定監管主體的難度較大。根據相關立法推知，2018年國家機構改革后，月子中心監管主體理論上主要應包括：市場監督管理部門負責營業執照備案登記、餐飲部分的食品經營行政許可、價格監督檢查等；衛生行政部門負責住宿部分公共場所及服務人員的衛生行政許可等。國務院2019年發布的《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《嬰幼兒照護指導意見》）指出，嬰幼兒照護服務發展工作由衛生健康部門牽頭，發展改革、教育、公安、民政、財政、人力資源社會保障、自然資源、住房城鄉建設、應急管理、稅務、市場監管等部門要按照各自職責，加強對嬰幼兒照護服務的指導、監督和管理。月子中心的服務對象包括了母、嬰，理論上應至少按照《嬰幼兒照護指導意見》中的“營利性嬰幼兒照護服務機構”標準來監管，其主要監管部門應為衛生行政部門。這也與《母嬰保健法》中確立的由衛生行政部門主管母嬰保健工作的原則相符。

實踐中，由于月子中心為新興行業，長久以來相關立法與政策始終未直接明確月子中心的監管主體，造成各地區各部門對月子中心監管體制的解讀與做法不同。但根據公開報道，大多數地方為市場監督管理部門承擔著最積極的角色，如黔南州［2］、玉林市［3］、上海閔行區［4］市場監督管理部門等。本文納入分析的“中國裁判文書網”案例中，19 件提及監管部門，其中16 件為市場監督管理部門（14 件被告為同一家機構的系列案件，因無法通過登記的住所或者經營場所取得聯系，市場監督管理部門的執法手段為“將被告列入經營異常名錄”；1 件為市場監督管理部門監督月子中心是否存在食品衛生問題；1 件為市場監督管理部門為消費者和月子中心調解），1 件為工商局（現職能并入市場監督管理部門）受理消費者關于月子中心店面墻體名稱、廣告宣傳與營業執照登記信息不符的投訴，2 件涉及疾病預防控制中心對機構進行調查并作出督導意見書，建議停所整改。

（二）現行監管依據

1.立法

目前作為月子中心監管依據的相關主要立法有《母嬰保健法》及其實施辦法、《公共場所衛生管理條例》及其實施細則、《食品安全法》及其實施細則、《消費者權益保護法》等。作為消費者與月子中心糾紛解決依據的許多民事法律規范，雖通常不直接作為監管依據，但不妨作為檢驗監管效果的參考。根據中國裁判文書網，此類案件援引頻次較高的民事法律規范主要有《民法總則》《合同法》及其司法解釋、《擔保法》及其司法解釋、《侵權責任法》《最高人民法院〈關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋〉》等。當然，隨著《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）實施，《民法總則》《合同法》《侵權責任法》《擔保法》同時廢止，相應內容經完善吸收至《民法典》中。

2.標準

截至2020年8月31日，以“月子/母嬰/育嬰/產褥期”為關鍵詞，檢索“全國標準信息公共服務平臺”，共檢索相關標準41 部，均為“推薦性”標準，雖無法作為監管直接依據，但亦可成為重要參考。其中3 部國家標準，1 部全國性行業標準，其余為地方標準；19部屬于家政（家庭、居家）服務類規范，僅6部屬于專業母嬰護理機構的技術、運營、管理規范標準：《母嬰保健服務場所通用要求》、河北《產后母嬰護理機構服務規范》、陜西《家政服務指南產后母嬰護理服務機構運營規范》、江西《月子中心服務質量規范》、湖北《月子中心基本規范》、天津《月子護理機構服務規范》。

3.其他

雖無法作為監管直接依據，但同樣可成為重要參考。包括政策文件，如2019年《淮北市3 歲以下嬰幼兒照護服務機構管理辦法（試行）》等；行業協會文件，如2015年中國婦幼保健協會《產后母嬰康復機構行業管理與服務指南》、2019年上海市健康產業促進協會《月子中心服務團體標準》等。

二、提示監管漏洞：月子中心母嬰權益受損案例歸納分析

監管不力的直接結果便是母嬰權益受損，主要可基于《民法典》《消費者權益保護法》尋求事后救濟。下文將基于母嬰權益受損類型對相關案件（由于“中國裁判文書網”納入案例數量有限，因而除法院公開案例外下文還將分析新聞報道中的典型案例）進行歸納，以期為監管部門提示監管過程中容易被忽視的問題。

（一）人身安全權受損

20 件案例涉及母嬰在接受服務過程中身體受損害，提起違約/侵權之訴要求賠償，其中14 件月子中心對損害結果負有責任。這些情形包括：①護理人員對嬰兒臍部保護、護理不當，造成臍炎、臍帶非正常脫落，引發新生兒敗血癥、心肌損害等嚴重后果；②推定員工感冒傳染嬰兒，引發肺炎、心肌受損；③護理人員未對嬰兒患病前期癥狀加以重視，對病情加重負有責任；④護理人員喂奶致嬰兒嚴重嗆奶送醫搶救；⑤嬰兒洗澡時，因員工操作不當致取暖器灼傷嬰兒面部；⑥機構明知產婦乳腺脹痛、乳頭水腫，未提醒原告就醫，而是繼續提供乳房護理服務，加重原告病情；⑦機構未做好消毒工作，致使多名嬰兒感染輪狀病毒；⑧護理人員護理不當，致使嬰兒感冒并引發支氣管炎、肺炎；⑨護理人員未盡謹慎注意義務提醒黃疸值不斷增高的嬰兒監護人及時送醫，以至延誤診療造成腦部病變；⑩護理或清潔不到位引發嬰兒肛周膿腫；?嬰兒在吸完奶瓶后不久突發異常狀況送醫不治死亡，機構因不申請死亡原因司法鑒定且無法提供監控視頻等證據，被推定為存在過錯。新聞報道的損害及威脅母嬰健康的典型案例還包括：①武漢某月子中心誤用酒精清洗嬰兒口腔［5］；②上海某月子中心多名嬰兒、產婦及家屬、護理人員發生急性出血性結膜炎［6］；③南京某月子中心廚房發生液化石油氣泄漏爆燃事故致多人傷亡［7］；④產婦及家屬因月子中心內甲醛含量明顯超過《室內空氣質量標準》要求，入住后不久便出現不適癥狀［8］。

（二）其他合同權益受損

除人身安全權受損外，許多案例也提示了月子中心在提供服務的過程中導致母嬰其他合同權益受損。

17 件案例中，消費者認為月子中心提供的服務與合同約定的標準不符，其中9 件月子中心被認定為違約。①月子餐中有異物；②未按約定提供接機服務、住宿條件達不到約定標準；③未按其宣傳的標準提供食材，未按約提供嬰兒游泳服務，入住期間機構內裝修給消費者帶來影響；④未按約提供醫生巡診、催乳師催乳服務；⑤專家團隊、專業設備未達到約定標準；⑥未盡保持室內衛生義務致使蒼蠅在嬰兒臉上爬行；⑦未按約提供理胎發和拍攝新生兒照服務；⑧承諾消費者入住月子中心后退部分款，后未按約退款。以上案例中，月子中心提供服務與合同及宣傳不符的行為，在侵害母嬰合同權益的同時，也侵害了母嬰作為消費者的真情知悉權、公平交易權，其中2 件案例因機構提供的服務與合同及宣傳嚴重不符構成了對消費者的欺詐，消費者依據《消費者權益保護法》獲得了懲罰性賠償。

35 件案例因月子中心原因無法履行合同，消費者要求解約、退款和/或賠償，均得到法院支持。①4 件案例中，機構因無法按時提供月嫂、房間等原因無法履行合同；②29 件案例中，機構因未正常營業、停止營業甚至注銷無法履行合同；③1 件案例中，消費者因機構未能提供相關服務的合法資質證明文件而要求解約；④1 件案例中，消費者因機構擅自變更約定的服務地點而要求解約。這些案例中，消費者的真情知悉權、公平交易權更是被嚴重侵害。

15 件案例中，消費者提出解約退款未果訴諸法院，法院支持其中10 個案件中的消費者退部分、全部或雙倍返還款項，這些消費者理由包括：①消費者因得知其預定的月子中心有多名嬰兒感染患病、機構被刑事調查等消息后基于內心不安提出解約退款；②消費者因胎兒染色體異常引產無法履約；③消費者因妊娠糖尿病無法赴海外生產；④消費者因簽證被拒無法實現海外生產坐月子；⑤消費者因有早產風險要求取消次日赴海外生產及坐月子服務合同；⑥因突發新型冠狀病毒肺炎疫情消費者擔心感染風險而要求解約；⑦消費者與機構約定一年內未懷孕則機構退還消費者意向金，后機構未如約退款；⑧消費者因家庭關系等私人原因改變出國生子初衷要求解約退款，值得注意的是，法院雖認定合同關系未能正常履行的責任在消費者，但認為月子中心提供的格式合同明顯加重了消費者的責任負擔，且機構未能舉證證明對上述條款采取了合理的方式提請消費者注意，因此支持機構退還消費者大部分預付款。

（三）其他可能侵害母嬰權益的常見情形

1.不正當價格行為

盡管月子中心的價格行為屬于《價格法》規定的市場調節價，但仍應執行合法、正當的價格活動。實踐中遭遇的月子中心不正當價格行為不少，比如廣告宣傳價格與實際價格不符，涉嫌《價格法》第14 條第4 項的“利用虛假的或者使人誤解的價格手段，誘騙消費者或者其他經營者與其進行交易”，侵犯了消費者的真情知悉權、公平交易權。

2.泄露客戶信息

月子中心將客戶資料泄露給其他母嬰攝影、親子游樂館、早教機構、母嬰用品銷售等關聯商家，消費者對此舉證困難，個人信息保護權受損。

三、基于母嬰權益保護視角的監管對策建議

政府重視、分工明確、監管有效，是母嬰保健工作順利進行的關鍵［9］。下文將從監管主體、監管對象、監管依據、監管手段等方面提出完善監管的建議。

（一）理順監管主體

1.實踐中落實主要監管部門

盡管早在《母嬰保健法》出臺時，已提出母嬰保健工作主管部門為衛生行政部門，但正如前述，各方對于月子中心主要監管部門的認識并未統一。如西安市人大調研報告建議將衛生行政部門與商務行政部門共同作為月子中心行業的主管部門［10］；黔南州市場監督管理部門調查報告建議將衛生行政部門列為行業主管部門［2］；更有專家建議可仿照比較成熟的養老機構監管模式，由民政部門主管月子中心［11］。但新近《嬰幼兒照護指導意見》從政策層面明確了嬰幼兒照護服務應由衛生行政部門牽頭監管，因而各地必須將月子中心的牽頭監管部門統一為衛生行政部門。

2.強調其他重要監管部門的地位和職能

市場監督管理部門。如前述，長久以來各地市場監督管理部門在月子中心監管中實際承擔著主要職責。但由于《嬰幼兒照護指導意見》中的嬰幼兒照護機構同時包含了非營利性與營利性機構，且強調普惠優先，因而文件才將市場監督管理部門置于監管主體末位。月子中心可歸于營利性嬰兒照護機構，其服務對象、范圍超出了嬰兒照護機構的范疇，其超出部分中的許多營業事項屬于市場監督管理部門監管的范疇。因而，無論從法定職責還是實踐做法，市場監督管理部門理應作為月子中心重要監管部門。

人力資源與社會保障部門。絕大多數的月子中心母嬰人身損害案件，均可歸因于照護人員素質問題，而其中許多人員甚至是“持證上崗”。人力資源與社會保障部門因負責育嬰員、母嬰護理員、保育員、家政服務員、公共營養師、健康管理師、廚師等的資格準入與培訓，其在月子中心監管中的重要性應被強調。

關于民政部門，誠然，月子中心與營利性養老機構在服務需求、經營方式等方面存在諸多相似，不同點卻也顯而易見：即便營利性養老機構也帶有強烈的公益性，需要承擔相應的社會責任。同時，民政部門的主要職責為保障基本民生，促進資源向薄弱地區、領域、環節傾斜。而月子中心完全為市場運作，對象為中高消費人群，其監管不應照搬養老機構，民政部門在月子中心監管中的作用顯然無法與前述重要監管部門相比。

關于監管部門之間如何形成良好互動，《嬰幼兒照護指導意見》中有提及，同時可借鑒比較成熟的養老機構多部門共同監管工作方式，如2019年廣東省《關于進一步做好養老機構登記備案和監管工作的通知》第三部分。

（二）確定監管對象范圍

1.傳統模式月子中心

傳統模式月子中心主要為母嬰提供集餐飲、住宿、照護為一體的服務。傳統模式月子中心在實踐中登記的名稱五花八門，給消費者進行消費選擇造成困難。“中國裁判文書網”納入案件中44家屬于傳統模式月子中心，除2 家隸屬于民營醫院而沒有獨立的機構名稱外，注冊名為“產后母嬰護理服務”“母嬰護理（服務）”“母嬰服務”“月子服務”“產后調理”“母嬰健康管理”公司22 家；注冊名為“家庭服務”“家政服務”公司7 家；注冊名為“護理服務”“護理之家”“健康管理（服務）”公司6 家；注冊名為“健康咨詢服務”“健康管理咨詢”“企業管理咨詢”“商貿”公司7 家。為避免因監管對象“名不符實”造成監管盲區，實踐中監管部門不能僅憑登記外觀而必須以機構實際提供的經營活動范圍確定監管對象。更為重要的是，監管部門應規范月子中心的冠名行為。根據《企業名稱登記管理規定》，企業應根據其主營業務，依照國家行業分類標準劃分的類別，在企業名稱中標明所屬行業或者經營特點。據此，月子中心的冠名無非兩種思路：一是遵循行業分類，傳統模式月子中心行業歸類可參考《國民經濟行業分類（GB/T 4754-2017）》中的“居民服務”，但其究竟歸屬“居民服務”中哪一小類（“家庭服務”“托兒所服務”抑或“其他居民服務業”）尚未確定，因此不宜以“家庭服務”“家政服務”冠名，更何況月子中心實際提供服務遠超傳統家庭（家政）服務范疇；二是遵循經營特點，如果傳統月子中心以經營特點冠名，那么無論名稱是“護理”“健康管理”等都應加上“母嬰”（或“月子”“產后”）字樣，以體現其服務對象為母嬰的經營特色。而案例中一些傳統模式月子中心以“咨詢”為名，這既非以行業分類也非以經營特點冠名，實際上屬于超范圍經營。

2.創新商業模式月子中心

月子中心屬于商業利益驅動的新興行業，發展過程中創新動力更足，增加了確定監管對象范圍的復雜性。①移動月子中心。為了滿足多層次消費需求，傳統月子中心利用移動互聯網新技術拓寬了經營范圍與營銷模式，提出“移動月子中心”概念，即居家也能享受月子中心提供的母嬰健康護理、醫師上門巡視、產后身心恢復課程、月子餐送餐等服務。費用通常較傳統模式月子中心降低不少。但其提供服務的項目、方式多種多樣，其監管部門、方式較傳統月子中心有較大不同，實際上增加了監管難度。②海外生產。從監管角度，由于實際生產、坐月子的地點在海外，同時這些機構大都注冊為咨詢類公司（納入案件中涉及海外生產坐月子的案例為20件，涉及的12家機構注冊名為“健康咨詢”“商務咨詢”“醫療咨詢”“咨詢服務”“國際＜投資＞咨詢”），國內監管部門根本無法實地監督檢查，僅能監管其提供咨詢服務的行為。從消費者角度，盡管我國現行法律并未禁止海外生產，卻可能面臨諸多風險，包括長途飛行可能造成的安全健康風險，當地法律政策的限制和變動風險，當地月子中心涉嫌違法行為（如稅務欺詐）而停業的風險，客戶因出國心切而被卷入簽證欺詐、詐騙醫院的風險，實際待產和坐月子服務與合同描述不符的風險等，而權利一旦受損，因侵害行為發生在海外，權利救濟亦較難實現。

（三）制定強制性監管措施

現行關于月子中心的相關標準均為推薦性標準，無法成為監管的直接依據，實踐中，至多按照一般賓館住宿、飯店堂食、商品服務銷售監管。然而，產褥期母嬰的特殊生理狀況亟須強制性監管依據予以保護。具體建議如下。

強制設置醫務室、配備醫護人員。現發展階段，除少數月子中心由公立醫院和民營醫院舉辦外，絕大多數為普通民營資本舉辦，很少主動申請行醫執照（比如某調查走訪的8 家機構中，僅1 家取得醫療機構執業許可證［12］），而產褥期的母嬰對于醫療服務需求非常旺盛，月子中心為滿足需求卻未取得執照開展醫療服務，便涉嫌非法行醫。例如北京市朝陽區原衛計委認定某月子中心未取得《醫療機構執業許可證》為產婦開月子湯水，通過足浴方式為產婦治療疾病，為嬰兒治療濕疹的行為違法，給予行政處罰［13］；又如韓國在產后照護發展的早期階段，其產后護理中心被歸類為“服務企業”，以至于其提供出診醫師醫療服務的行為違反了《醫療服務法》［14］。或許正是基于以上考慮，我國臺灣地區的產后護理之家被要求必須具備醫療資質。同時，應根據機構規模強制配備相應數量符合資質的固定執業護士和（巡診）醫師，避免貽誤搶救時機、拖延病情等嚴重后果。某調查顯示，12.5%的護理專業學生畢業后愿意去月子中心就業［15］，卻礙于大多數月子中心不能掛靠護士證。若強制要求月子中心設置醫務室，則可解決月子中心無法掛靠護士資格證而流失護理人才的問題［10］。要求月子中心至少配備相應數量的巡診醫師，為婦兒常見病、多發病提供醫療服務，醫務室亦可成為醫師的合法執業機構，杜絕當前許多醫師“走穴”月子中心，游離于衛生行政部門監管之外。

設置其他服務人員的配備標準。除醫護人員，月子中心其他從業人員素質也直接決定母嬰健康權益。必須強制月子中心根據不同規模配備育嬰員、公共營養師、（若有提供餐飲服務）廚師等各類人員。制定涉及母嬰健康的環境、設備等硬件配備，以及涉及母嬰健康的服務、管理，尤其衛生、消毒管理的強制性標準。與普通公共場所相比，月子中心對于環境、設備的要求顯然更高，必須制定更為嚴格的標準。大致框架和內容可借鑒《產后母嬰康復機構行業管理與服務指南》《月子中心服務團體標準》以及前述6 部專門規定月子中心機構與服務管理的標準。強制月子中心與消費者簽訂書面合同并規定合同要素。具體可借鑒《養老機構管理辦法》第11 條，《淮北市3 歲以下嬰幼兒照護服務機構管理辦法（試行）》第30條等。

（四）完善監管手段

監管部門除承擔行政許可、監督檢查、行政處罰等職責之外，還應充分發揮行政指導等現代監管手段的優勢。

監管部門協同行業組織對從業機構和人員進行工作指導。比如相關監管部門強制要求月子中心與消費者訂立書面合同的同時，還應出臺合同示范文本指導合同行為；針對月子中心頻繁曝出的感染事件，疾病預防控制機構應指導采取改進措施，消除各類感染隱患［12］；目前一些行業組織已開展了對于從業人員的培訓工作，如第一屆中國婦幼保健協會開設的產后母嬰康復適宜技術培訓班。

監管部門協同行業協會對機構進行評級。我國臺灣地區從2013年起由衛生部門每年組織對產后護理之家進行評鑒定級，評鑒結果分為合格（優等、甲等、乙等）及不合格（丙等、丁等），并向社會公布［16］。目前我國其他地區也有類似做法，如上海市健康產業促進協會出臺《月子中心服務團體標準》，首批達標機構已入選。這無疑能使消費者的自主選擇權得到更為充分地發揮。

監管部門應向民眾宣傳科學的產褥期保健知識，引導理性消費。這也是落實《消費者權益保護法》中消費者獲得消費知識權的應有之義。《嬰幼兒照護指導意見》提出嬰幼兒照護服務以“家庭為主”，產褥期婦女與嬰兒的照護也以家庭照護為主要方式，因此監管部門首先有義務為這些家庭提供充分支持和科學指導，否則將引發許多安全、健康問題。如某調查顯示，59.3%的婦女報告了至少一個與懷孕和產褥期可能有關的健康問題，一定程度上與產后中國傳統飲食和行為有關［17］；如新聞報道了新手母親因盲從某嬰兒睡眠商業機構的指導放任3 個月齡嬰兒長久趴睡而窒息死亡。因此，消費者對于月子中心的消費選擇應是建立在監管部門已經提供了充分、科學的支持之上的不沖動、不跟風、結合自身特點和需求的選擇。同時，許多文獻肯定了在月子中心推行科學產褥期保健的積極意義［18-19］，因而消費者即便選擇在月子中心進行產后恢復和嬰兒照護，相關監管部門同樣也有義務為這部分人群提供科學指導。