新型城鎮化和城鄉融合發展探索研究

李麗芝

（深澤縣委黨校，河北 石家莊 052560）

新型城鎮化以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化和城鄉融合發展是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民三農問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。要牢固樹立新發展理念，按照鄉村振興戰略和城鄉發展的要求，緊緊抓住人的城鎮化這個核心和提高質量這個關鍵，用改革的辦法和創新的精神，全面推進新型城鎮化和城鄉融合發展。

1.新型城鎮化和城鄉融合發展現狀

為有效推進新型城鎮化和城鄉融合發展，黨中央、國務院先后出臺一系列重大舉措。從黨的十八大確定堅持走中國特色新型城鎮化道路，到2014年《政府工作報告》提出的“三個1億人”城鎮化目標，到《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》，再到“推動1億非戶籍人口在城市落戶”，再到2020年4月國家發展改革委印發《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》，中國新型城鎮化和城鄉融合發展戰略成為世界各國關注的熱點。

改革開放后，我國的城鎮化大規模快速推進，從1978年到2012年，我國城鎮化率由17.92%提高到52.57%，年均增加約1個百分點。進入新時代以來，我國城鎮化速度進一步提升。從2012年到2017年的5年間，城鎮化率迅速提升至58.52%，年均提高1.2個百分點，8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。2019年末，我國常住人口城鎮化率為60.60%，戶籍人口城鎮化率為44.38%。為全面建成小康社會提供了有力支撐。

雖然近幾年我國的城鎮化不斷的快速發展，但依然遠低于發達國家80%的城鎮化率，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，美國城鎮化率達到90%、韓國達到80%。特別是一些小城鎮由于基礎設施較為薄弱，公共服務支撐能力不強，體制機制還不夠健全，還沒有形成有效的新型城鎮化體系，城鎮化水平偏低。要解決這些問題就需要大力推進新型城鎮化和城鄉融合發展。

2.新型城鎮化和城鄉融合發展存在的問題

2.1 城鎮發展不平衡

少數大城市因承擔功能過多，產業高度集聚，導致城市規模快速擴張，房價偏高、交通擁堵、環境污染、城市貧民等“城市病”凸顯。而一些中小城市和小城鎮因基礎設施和公共服務發展滯后，產業支撐不足，就業崗位較少，經濟社會發展后勁不足。

2.2 城鎮發展特色不足

有的地方把城鎮化簡單等同于城市建設，貪大求快，脫離實際追求“第一高樓”，建寬馬路、大廣場，忽視城市精細管理和廣大居民需求，忽視地方文化的傳承創新和城市個性塑造，造成“千城一面”“千樓一面”。

2.3 農業轉移人口市民化任務仍較艱巨

由于人地掛鉤、人錢掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔機制不完善，地方政府推進農業轉移人口市民化的積極性還有待提高。2015年以來，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距連續4年維持在16.2個百分點左右。應根據國家發展改革委《2019年新型城鎮化建設重點任務》要求，積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶。

2.4 消除城鄉二元結構還需努力

我國城鄉居民收入差距較大，2018年城鄉居民人均可支配收入之比仍達2.69∶1。一個重要原因是城鄉一體化的土地市場尚未形成，農村資源變資本、變財富的渠道還不暢通。進城落戶農民承包地經營權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”退出機制不暢，缺乏自主退出的制度安排，也不利于農業人口有序轉移。

2.5 新型城鎮化投入總體不足

要順利實現新型城鎮化和城鄉統籌，不僅完善城鄉基礎設施建設需要大量資金投入，而且完成“人的城鎮化”實現農業轉移人口市民化也需要巨額資金保障。新型城鎮化和城鄉統籌建設項目配套資金短缺，沒有建立有效的上下聯動的資金投入機制，建設項目過度依賴中央和省財政資金，市縣級財政配套資金不足。

3.新型城鎮化和城鄉融合發展對策建議

3.1 提高城市群和城鎮發展質量

構建世界級、國家級和區域級三級城市群體系，按照綜合承載能力、開發強度和發展潛力標準，合理劃定城市增長邊界，優化空間布局，確定生產、生活和生態空間，明確城鎮功能定位，提高城鎮發展質量。推動區域一體化發展，不斷增強城市群對農業轉移人口的吸引力和承載力，使之成為推進新型城鎮化的主體形態和吸納新增城鎮人口的核心載體。深澤縣每年集中財力實施一批完善功能、提升品位的重大城建工程。加快滹沱河生態修復二期工程、頤高新經濟產業園建設，高標準規劃建設文廟、北極臺、鐘樓歷史風貌街區，打造“一城花香半城樹、滿城月季開滿林”的月季之城，著力建設“獨具特色，靚麗多彩、宜居宜業”的美麗縣城。力爭到2025年建成省級美麗鄉村25個，培育2個特色小鎮。

3.2 構建科學合理的城鎮化格局

在規模格局上，優化提升中心城市功能，加快中心城市轉型升級，充分發揮其引領帶動作用。積極培育中小城市和特色城鎮，有序推進設市工作，強化公共服務和產業支撐，促進大中小城市和小城鎮網絡化發展。在空間格局上，著力抓好中西部尤其是老少邊窮地區城鎮化，加快城鎮棚戶區和城鄉危房改造，積極培育一批新增長點、新增長極、新增長帶，提高城鎮的吸引力、承載力和產業支撐能力。深澤縣按照“城鄉統籌、全域覆蓋、多規合一”的要求，高標準編制國土空間規劃。在縣鄉二級國土空間總體規劃和村莊規劃編制上，加強向省市直部門和國家部委“問計”，科學布局基礎設施、公共服務設施以及各類資源要素，打造特色城市風貌。

3.3 加快農業轉移人口市民化

進一步完善農業轉移人口市民化的成本分擔和利益協調機制。一方面，全面深化戶籍制度及配套改革，完善城鄉建設用地增減掛鉤、人地錢掛鉤機制及相關配套政策，促進符合條件的農業轉移人口盡快落戶城鎮。另一方面，加快城鄉基本公共服務均等化步伐，擴大居住證享受公共服務的范圍，并逐步與戶籍制度并軌，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，最終實現市民化與城鎮化同步。推動城區常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制，督促城區常住人口 300 萬以下城市全面取消落戶限制。

3.4 降低城鎮化的資源環境成本

從根本上改變發展方式粗放、可持續性差、資源環境成本高的城鎮化模式，堅持生態優先、綠色發展，統籌協調城鎮化與資源環境的關系。全面推進節能、節水、節地、節材工作，大幅降低城鎮化進程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。推進低效產業用地再開發，走資源消耗低、環境友好、集約高效的綠色城鎮化道路。深澤縣牢固樹立“既要金山銀山、又要綠水青山，既要當前效益、又要長遠發展”的理念，積極推進大氣污染和水、土壤污染治理，深化美麗鄉村建設和愛國衛生運動，著力推進農村“廁所革命”、垃圾整治、污水治理等工作，全力建設新時代美麗鄉村。2021年將改造衛生廁所1.4萬座以上，基本普及衛生廁所。

3.5 完善城鄉融合發展體制機制

實行新型城鎮化與鄉村振興聯動，加快農村承包土地和宅基地“三權分置”改革，完善進城落戶農民農村“三權”自愿有償退出機制和資本化途徑，構建城鄉統一的戶籍登記、土地管理、就業管理、社會保障制度等公共服務和社會治理體系，促進城鄉要素、產業、居民、社會和生態全面融合，推動城鎮公共服務向農村延伸，使城市與鄉村成為一個相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。

3.6 拓寬城鄉融合發展融資渠道

大力推進農村金融創新，完善農村金融體系，適當增加農業政策性銀行。農村金融服務機構要加大對農民工返鄉創業的信貸支持力度，要明確將“取之于農”的存款按照一定投放比例“用之于農”。為農民貸款申請和發放提供可靠的依據，進而降低門檻并提高授信額度。深澤縣積極探索以市場化方式設立鄉村振興基金，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持鄉村產業發展。