發展壯大新型農村集體經濟的路徑探索

周 靜

（中國城市和小城鎮改革發展中心，北京 100045）

農村集體經濟改革是事關我國基本經濟制度和農村基本經營制度的一項重要任務。改革的目標是明晰產權、完善權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制，不斷增加農民的財產性收入。2017—2019 年，全國基本完成了農村集體資產清產核資工作。農業農村部明確要求，2021 年底完成農村集體產權制度試點任務。因此下一步的工作重點應聚焦在大膽創新集體資產增值的實現機制上。

1 政策背景及研究意義

2021 年初頒布的“中央一號”文件及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出，要堅持農業農村優先發展、全面推進鄉村振興。其中發展壯大新型農村集體經濟是深化農業農村改革、健全城鄉融合發展體制機制的一項重要任務。發展適度規模經營是促進農業現代化發展的必要舉措，發展壯大新型集體經濟是帶動鄉村經濟多元化發展、帶動農民持續增收的重要手段。發展集體經濟組織和以農民合作社為代表的適度規模經營主體的意義不同：農民合作社是農民自愿集合，可以跨村甚至跨縣、跨省結合，以農村土地的家庭承包經營為主要活動的經濟互助組 織；而集體經濟組織是以村集體全體成員為服務對象，以從事經濟活動為主，兼有社區管理職能的農村基層管理單位。

集體經濟組織，或股份制改革后成立的集體經濟合作社也可以認為是一種新型經營主體，其經濟活動經營范圍不局限于農牧業種養殖及加工，可以調動的資源也不限于承包地。包括集體建設用地入市、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標交易、宅地基使用權的適度放開、農村金融業務、集體資產資源資金的各種經營管理等，都可以以集體經濟組織為載體運作。發展壯大集體經濟對促進農民財產性和經營性收入增加都有著重要意義［1］。

包括深化農村集體產權制度改革在內的一系列農業農村改革，是培育新型經營主體、壯大集體經濟組織的基礎［2-4］。早在2016 年12 月，中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，提出要逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢和保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。2020 年，農業農村部要求全面推開農村集體產權制度改革試點，推進資產確權到戶和股份合作制改革工作。但對昆明市等地的調研發現，集體產權制度改革仍處于確權與賦能的初級階段，尚未能激發農村集體資產和資源的組織化、市場化利用［5］。因此，以云南省昆明市集體產權制度試點改革成效及集體經濟組織運行的典型案例為研究對象，提出發展新型集體經濟需搶抓城鄉融合發展的市場機遇，促進多種要素形成合力的對策建議。

2 昆明市農業農村發展基本特征和問題

昆明市作為西南部區域性國際性中心城市，經濟實力持續上升。昆明市地區生產總值在全國省會城市中的排名從2015 年第17 位提高到2019 年的第12 位。昆明市農業種植以烤煙、花卉、蔬菜、鮮果和中藥材為特色，高原種植產業特色突出。“十三五”期間農林牧漁業增加值年均增長5.7%。

昆明市農業增長勢頭良好，品牌化建設日見效果，但城鄉差異尚未有明顯改善。昆明市城鄉發展呈現明顯的大城市、大農村模式，城鄉差距收入明顯高于成都、貴陽、重慶等西部省會城市。第一產業吸納了較多的勞動力，占昆明市就業人員總量的25%，但是勞動效率不高，一產增加值只占GDP 的4.2%，遠低于全國平均水平；農村產業業態單一的情況沒有明顯改變，農產品加工業和鄉村旅游等三產服務業發育不足，吸納就業能力有限；昆明市農村居民工資性收入僅為杭州的35%、成都的63%；財產性收入僅為杭州的73%、成都的29%。發展壯大新型集體經濟，發展鄉村多元化產業，拓寬農民增收渠道勢在必行。

3 昆明市自上而下的農村集體產權制度改革探索

3.1 昆明市集體經濟組織基本情況

昆明市有集體經濟經營性收入的不多，集體經濟基礎較為薄弱。根據2018 年農經統計年報，昆明市還有411 個村當年無經營性收入，占到所統計村莊總數的30%。在972 個當年有經營性收入的村中，年收入5 萬元以下的村占32%，50 萬元以上的村占15%。目前，昆明市已全面完成集體經濟組織清產核資工作，并計劃于2022 年完成昆明市1 234 個行政村的農村產權制度改革。

3.2 宜良縣農村集體產權制度改革試點成效

為突破集體經濟組織發展的瓶頸，昆明市積極爭取國家試點項目，其中宜良縣成為農村集體產權制度改革國家第二批100 個試點之一。宜良縣農村集體產權制度改革試點工作于2018 年底全面完成宜良縣試點工作，在全面摸清家底、劃清產權邊界、規范集體經濟組織創建機制等方面形成了有效的經驗；以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，宜良縣的改革系統全面地完成了包括集體資產清產核資、確認集體經濟組織成員身份、折股量化、股權設置及組建新型農村集體經濟組織等重點改革任務。前后出臺了15 個指導性文件，形成了縣鄉村組4 級工作機制，成立了由縣委常委等50 個縣直部門主要領導為成員的鄉鎮（街道）集體產權制度改革指導小組，形成連鄉包片責任制；改革全面成功地摸清了集體家底，掃清了長期的管理混亂；通過試點改革，宜良縣112 個村（社區）、821 個村小組已全部建立起了新型農村集體經濟組織；新建立的組織具有法人資格，明確了管理和經營職能，分離了集體經濟組織和村“兩委”的職能、權力和義務。

3.3 發展壯大集體經濟的挑戰

集體產權制度改革的主要目的是盤活農戶資產、資源、資金，給“三資”賦能，引導帶領農戶將承包權、經營權、閑置農房和現金等入股村集體經濟組織，或結合工商資本下鄉，參股新型經營主體，以實現產權資本入股經營活動，增加農戶財產性收入。但從宜良縣改革后的實際情況看，產權改革工作雖然奠定了集體經濟發展的重要基礎，清理出來可以挖掘利用的沉睡資源，但集體經濟組織發展仍相對乏力，企業和項目支撐弱，自主創收能力并沒有因為推動產權制度改革而顯著提高。集體產權改革后，宜良縣土地流轉面積占家庭承包耕地面積的52%，只略高于昆明市土地流轉平均水平。從昆明市角度看，集體經濟兩極分化嚴重，多種經營發展較好的集體經濟組織往往在城市近郊，并且具備駕馭市場能力的集體經濟致富帶頭人和能做好群眾工作的村兩委領導班子。

4 昆明市集體經濟組織自下而上發展壯大的典型案例

4.1 集體經濟組織自發發展的兩種模式

調研發現，昆明市農村集體經濟發展主要存在2 種典型模式：集體經濟股份合作制和全體村民參與的農民合作社。集體經濟股份合作制通常是被征地城市化的村集體，全部失地或保留少量集體土地和資產。農民合作社通常為離城市較為偏遠的遠郊區，除了耕地、林地和生態資源沒有更多生產經營資源和機會的村集體。

農村改為社區之后，采用社區股份合作社或股份制公司的模式，鼓勵群眾以現金方式自愿入股，由社區兩委干部為公司的主要領導班子，或利用存量土地和資產搞多種經營，或利用籌集的資金進行商業操作。由于投資具有主動權，經營業務范疇靈活多元，又靠近城市市場，找準路子的社區集體經營往往發展速度較快，效果比較理想。

村集體經濟組織與農民合作社等同。與下鄉的工商資本結合時通常采取“公司+合作社+農戶”的模式，以農業種養殖為主，輔以鄉村旅游開發。這類模式由農民專業合作社作為連接個體農戶和公司的紐帶，以全體村民或部分村民入社的形式形成連股連利，以土地流轉為基礎，連片抱團發展統一經營，有實力的村集體或合作社甚至可以為種植基地配套水利和道路等基礎設施。

4.2 七步場社區壯大集體經濟的典型案例

昆明市呈貢區烏龍街道七步場社區是拆遷村融入城市發展大潮的典型案例。按照“選好班子、找準路子、以資源換資金、以存量換增量、以服務換創收、以出租換收益，堅持多元化發展”的路子，大力發展社區集體經濟，80%以上的勞動力實現了就地就業。截止2018 年年底，集體總資產總額已達5 981萬元。七步場社區把握住了城鎮化發展機遇，可以總結出以下4點做法。

4.2.1 主動出擊成立專業公司

失地農民在取得失地補償后面臨的最大的問題是讓資產保值升值，以避免“坐吃山空”。經過1 年多的調研和戶主會等討論，2009 年9 月成立了失地農民股份制公司，以“居委會+公司+居民”的模式，按社區每個居民5 000 元自愿集資入股，籌資1 000 萬元注冊了以土石方工程、市政公用設施和園林綠化施工為主營業務的呈貢豐樂經貿有限公司，實現了社區居民人人有股份。

4.2.2 規范公司內部管理機制

設立了完整的公司內部機構，加強內部管理。選舉產生了董事會、監事會、資產管理監控中心、成本控制中心等部門，確立了股東代表大會、董事會、監事會的民主決策權；責任落實到人，以工作業績為第一考核標準；財務信息實現公開透明，經營管理公示于民，發展決策問計于民，實現了全民參與和全程監督。

4.2.3 多元化經營防范風險

集體公司選擇參與在七步場社區轄區被征收的土地上開展的建設項目的土石方工程和綠化工程，注重工程品質和服務質量使得公司與多家企業建立了良好的關系，贏得了下一步的發展機會。為增強抵抗風險能力，公司先后競購了呈貢新區核心區的近萬平方米的商鋪和棄土場的經營使用權，建成了130 余公頃的綠化苗木基地，并擴展了物業管理、機械租賃等經營業務。近年來，集體公司圍繞美麗鄉村建設大力發展第三產業，以“豆腐文化”為主題，宣傳傳承“七步場臭豆腐”呈貢非物質文化遺產。2017—2019 年成功舉辦了三屆“呈貢七步場豆腐文化旅游節”，以“豆腐宴”為主題的農家餐廳已發展了10余家。

4.2.4 營收反哺社區建設

以集體經濟的壯大為支撐，公司投入資金650 余萬元，相繼完成了社區道路硬化改造、治安防控設施配備、新建了社區文體服務中心和居家養老服務中心，提高了社區居民的生活質量。

5 經驗總結與發展建議

宜良縣為例的農村集體產權制度改革試點，重點任務聚焦在明晰產權上。宜良縣農村集體產權制度改革試點探索了工作方法、規范了程序、建立起了組織，奠定了扎實的基礎。但是集體經濟組織的發展壯大歸根到底還是要依靠各村自身的資源稟賦和市場能力。因此昆明市自下而上的集體經濟發展案例中，在沒有系統和明確的政府政策和資金支持下，在村（社區）干部的帶領下，也可以自發完成理清權屬關系的工作，創出集體致富的路子。而有些村即使在政府主導下完成了改革，或因缺乏有駕馭市場經濟能力的帶頭人，或因資源薄弱很難吸引企業和項目，鮮有發展創收的動能。

鄉村繁榮起來單靠農業生產是不夠的，而新型農村集體經濟發展需要集體組織和入鄉的城市企業、工商資本聯合發力。集體產權制度改革最終目的是為了推動有效的、市場化的資源配置，提高資源使用效率、打通要素流動的瓶頸、推動工商資本與農村的土地和人力資本更好地結合，最終實現產業多元化發展，實現農民多渠道增收致富。在村集體理清權屬關系、成員關系等基礎上，為完成好、發展壯大集體經濟，提出以下3點建議。

1）加強對集體經濟組織經濟發展的引導與幫扶。選擇資源稟賦和人才條件較好的村或社區重點幫扶指導。建議市、縣一級政府成立指導鄉村振興的政府主導的平臺機構，由專業化人才對縣域村集體發展潛力進行評估，并給予發展建議和實踐指導；平臺提供農業農村發展的專業化服務，并匯聚城鄉發展市場信息，促進企業和鄉村雙向對接發展需求和資源。

2）賦予能人更大的舞臺和權限。要抓住領路人這個“牛鼻子”，大力培養和推舉集體經濟組織的運營和管理人才，積極支持返鄉人才創業或擔任集體經濟組織重要崗位；適當放活放寬村集體經濟組織政經分離的要求，使更多有能力的村兩委領導干部兼具經濟發展職能，促進新型經營主體快速抓住機遇的窗口期。

3）完善產權交易制度。因地制宜制定包括集體經營性用地入市、宅基地有償自愿退出、建設用地增減掛鉤節余指標跨省交易、生態資源等產權交易在內的地方實施方案，使其法律化、組織化、規范化和細則化；進一步激活鄉村沉睡資源，完善其市場化交易、資源變資產、資產變資金、資金變股金的制度設計，使各經營主體的行為有約束、權益有保障；建議上級政策要更具備靈活度，在宅基地“三權分置”等改革事項上給基層下放決策權，允許地方謹慎的試錯探索，才更可能激活鄉村發展改革的內生動力。