柳江區高標準農田建設現狀及對策

覃振普，歐 德，韋 鈺，覃振略，周艷芳，韋 丹，鐘永坤

（1.柳江區農業農村綜合發展服務中心，廣西柳州 545100；2.柳江區農產品質量安全服務站，廣西柳州 545100）

廣西柳州市柳江區位于廣西中部，于2017 年1 月撤縣設區，區域面積1 773 km2，轄8 個鎮118 個村（社區），總人口45.8 萬人，是聞名中外的“柳江人”古人類文化遺址所在地。柳江區交通便利發達，湘桂、黔桂、枝柳鐵路和322 國道、209 國道貫穿境內，有7 條高速公路過境并設有出口，柳州市白蓮機場距城區僅7 km；西江水系通過境內，2 000 t 級貨船可直達廣州、香港。柳江區產業基礎扎實，柳州區工業企業800 多家，擁有廣西康明斯、中國重汽、花紅藥業等一批國內外知名企業。柳江區是國家農業開發重點縣（區）、全國無公害蔬菜生產示范縣（區）、全國瘦肉型豬生產基地、全國最大的雙季蓮藕生產基地和香蔥生產基地、廣西主要商品糧基地和甘蔗生產基地。

1 基本情況

耕地是農業生產最基本的資源，耕地地力是人們在土壤自然產出的基礎上長期投入積累形成的，即由耕地土壤的地形條件、成土母質特征、農田基礎設施及培肥水平、土壤理化性狀等綜合構成的耕地生產力，耕地地力直接影響到農產品質量和數量［1］。隨著經濟社會的快速發展，耕地面積與質量變化對糧食安全構成了嚴峻的挑戰，受到社會各界的日益關注［2］。2020 年末，柳江區耕地總面積為64 212.6 hm2，其中水田面積17 262.5 hm2、旱地面積46 950.1 hm2。柳江區是農業大區，20 世紀以前，耕地的利用以種植業為主，種植作物主要為水稻、蔬菜、水果、玉米、甘蔗及油菜等。隨著工業化、城鎮化的發展，耕地轉向非農業用地現象逐漸突出。20 世紀以后，柳江區開展了生態農業建設，農業內部結構由單純的種植業向農、林、牧、漁轉化，部分耕地轉向發展林果業。為了保護和更好地利用耕地，國務院于1994 年發布了《基本農田保護條例》，柳江區也于1996 年劃定了基本農田保護區并嚴格貫徹執行《基本農田保護條例》，2015 年制定了《柳江縣土地整治規劃（2016—2020 年）》，有效地遏制了耕地面積減少的現象。同時，為了提高耕地質量，使耕地能夠持續利用，20 世紀90 年代以來，柳江區先后組織實施了商品糧基地建設、噸糧田建設和噸糖田建設等項目，進一步提高耕地生產能力。20 世紀90 年代后，政府組織實施農業綜合開發建設和農田土地整治項目，陸續對柳江區內主要糧食產區的農田道路、灌溉渠道進行修繕和建設，極大地改變了農業生產條件，提高了耕地的質量。“十二五”以來，柳江區先后實施了40 個土地整治項目，完成資金投入6.6 億元，建成高標準農田23 876.86 hm2。通過土地整治、加大農業投入、加強農田水利基礎設施建設、提高農業科技水平、增加復種指數等措施，提高農用地集約利用水平，土地單產和總產量也得到有效提高，土地稻谷單產從2011 年的 4 845.73 kg/hm2，增加到2018 年的5 587.5 kg/hm2，增加了741.77 kg/hm2，增加幅度達到15.31%。農民人均純收入從2011 年的6 878 元提高到2020 年的16 146 元，增加了9 268 元，增幅為134.75%。同時，通過土地整治，不僅改良了柳江區中低產田的質量，還增加一定地有效耕地面積，部分整治區域還實現了“田成方、路成行、渠相連、旱能澆、澇能排、農田標準化、生產專業化”的現代化農業園區的目標，有效改善了農民生產生活條件，提高了勞動生產率，降低了生產成本，促進了農民增產增收，改善了環境，保護了生態，增強了土地利用的可持續性，實現了耕地數量與耕地質量同步提高的目標。

2 取得的成效

2.1 全面完成高標準基本農田建設任務

近年來，柳江區通過實施農用地整治項目，建成高標準基本農田23 876.86 hm2，超額完成柳州市下達的高標準基本農田建設任務（17 670 hm2）。建成后的高標準基本農田耕地質量總體提高1 個級別，糧食產能得到有效提高，農田抗旱抗災能力明顯增強，農田機械化耕作水平和農業綜合生產能力顯著提高。

2.2 超額完成補充耕地任務，土地整治成效顯著

“十一五”以來，柳江區通過實施土地開發、農用地整治、土地復墾共補充耕地2 099.24 hm2，比原計劃多出1 689.24 hm2，超額完成上級下達的任務目標，成效顯著。主要體現在3 個方面：1）全力推進土地開墾，新增補充耕地指標1 685.82 hm2，確保了耕地占補平衡，有效緩解了建設用地占補壓力；2）積極爭取整縣推進土地整治重大工程和整村推進土地整治項目，實施農用地整治項目40 個，爭取中央和自治區項目建設資金6.6 億元，建成高標準農田23 876.86 hm2；3）探索實施了柳江區穿山鎮思榮錳礦區城鄉建設用地增減掛鉤項目，通過復墾廢棄工礦用地，修復土地生態系統，獲得增減掛鉤周轉指標119.39 hm2，用于同等面積的城鎮開發，在一定程度上緩解了柳江區建設用地指標不足的問題。

2.3 實現雙高項目投資主體多元化

“十二五”期間，柳江區實施了2 000 hm2的高產高糖糖料蔗基地建設項目，扎實開展項目區土地整治工作，為機械化作業和水利設施建設創造良好的基礎條件。柳江區積極探索“雙高”糖料蔗基地建設新模式，著力解決土地、資金等重點環節，通過“以獎代補”等政策引導制糖企業、農業生產大戶和農村合作社等企業和經營大戶參與到“雙高”基地建設中，逐漸改變以往由當地政府主導農業生產的局面，進一步發揮市場資源配置的作用。在引導社會資金對“雙高”基地建設投入的同時，實現了投資主體的多元化，取得了良好的經濟效益和社會效益。

2.4 部門合作密切，形成工作合力

高標準農田建設是國家糧食安全戰略的重要組成部分，是關系人們切身利益的民生工程。柳江區委、區人民政府主要領導十分重視高標準農田建設工作，多次強調高標準農田建設的重要性、必要性和緊迫性，并對此提出明確要求，有效推動了工作的開展。柳江區人民政府積極統籌協調，區農業農村局、發改局、財政局、自然資源局及水利局等職能部門密切配合，圍繞高標準農田建設的共同目標，在項目規劃、計劃審批、進度督查、驗收考核等各個環節，按照職能分工，各盡其責，通力協作，及時解決高標準農田建設中遇到的各種問題，為全面完成建設任務奠定了堅實的組織基礎和機制保障。

2.5 經濟、社會和生態效益顯著

2.5.1 經濟效益

1）促進農業增產。土地稻谷單產從2011 年的 4 845.73 kg/hm2，增加到2018 年的5 587.5 kg/hm2，增加了741.77 kg/hm2，增加幅度達到15.31%。2）促進農民增收。農民人均純收入從2011 年的6 878 元提高到2020年的16 146 元，增加了9 268 元，增幅為134.75%。3）提高耕地數量與質量。通過土地平整展開土地整治工作，降低了田埂系數，提高了項目區內耕地的質量，增加了有效耕地面積，提高了土地利用率，實現了耕地數量與質量同步提高的目標。

2.5.2 社會效益

1）促進城鄉統籌發展。通過土地整治的實施，在一定程度上實現了農村土地資源的“三增”，即增耕地、增產能、增價值。為項目區的居民提供就業崗位，為當地的發展引入資金，為當地農村經濟發展注入活力，促進了全區城鄉統籌發展。2）改善農業生產條件，促進農業產業化發展。通過采取一系列工程措施，一定程度上完善了田間排灌渠系統，增加農田灌溉面積，真正達到旱能澆、澇能排，從而提高了項目區抵御自然災害的能力；通過土地整治活動，達到了“田成方、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排”的目標，促進土地經營的規模化、集約化，不斷推動農業由單一的生產功能向生產、生活、生態功能轉換，為現代農業及農業產業化創造了條件，有力推進了農業產業化發展。

2.5.3 生態效益

1）增強抗災能力。通過農田水利設施的建設、溝渠的重新布置，灌溉保證率和水利用系數大大提高，有利于增強建設區耕地抗災能力，降低區域內的洪澇、旱災和漬害等威脅。2）提高水土流失防治率。通過實施農田防護與生態保持工程，降低耕地坡度，完善灌排系統，修建護坡、擋土墻等水土保持工程設施，在一定程度上遏制了水土流失。3）改善生態景觀。土地整治不僅明顯降低耕地景觀破碎化程度，而且使耕地內部道路、溝渠比例趨于合理，營造出農田成方、路渠配套、排水暢通的農業景觀，在一定程度上改善了農業生態環境。

3 主要做法

3.1 加強領導，明確責任

在高標準農田建設中，柳江區農業農村局作為牽頭單位，積極主動的與自治區、柳州市農業農村部門對接，及時向柳江區委區政府匯報工作開展情況，隨時同發改、自然資源、財政、水利及環保等部門溝通和商議項目實施工作。同時，成立以柳江區人民政府分管領導任組長，區農業農村局、發改局、自然資源局、財政局、水利局、柳江生態環境局及各鎮人民政府等相關單位主要負責人為成員的項目建設領導小組。制定項目實施方案，將項目實施階段任務進行細化和分解，確定時間，明確分工，責任到人。

3.2 科學規劃，精心設計

在項目立項規劃設計中，組織專業人員進村入戶，調查摸底，考察評估，虛心聽取群眾意見，堅持高起點、高標準、高質量、高科技、高效益的原則，做好項目前期規劃設計工作。

3.3 嚴格管理，力求實效

為保證工程進度和質量，項目實施負責人經常深入工地檢查督促和指導，對工程進展緩慢的施工單位，限期改進，質量不符合要求的，責成返工。強化資金管理，嚴格財務手續，項目資金實行“專人管理、專賬核算”，嚴格按照工程進度預付工程款。實行工程監理與群眾督查制：1）委托中標的監理單位對工程進行全程監理；2）積極發揮群眾“監理”作用，聘請村、組干部為項目工程施工監督員。及時發現施工中的質量、進度等問題，及時掌握群眾的要求和建議，及時調解處理工程施工中的矛盾和糾紛，確保工程的質量和進度。

4 經驗體會

4.1 領導重視是項目推進的重要推手

高標準農田建設工作是一項系統工程，涉及發改、自然資源、財政、農業農村、水利及環保等多個部門，事關多個利益主體，需要多方協調和配合。近年來，柳江區相關領導高度重視高標準農田建設工作及項目實施情況，協調解決高標準農田建設過程中的難點節點問題，為全面完成國家、自治區和柳州市下達的建設任務提供了堅強的組織保障。因此，領導高度重視，積極參與項目指導、協調和組織，是高標準農田建設項目推進的重要推手。

4.2 提早進行科學規劃是工作順利開展的關鍵

高標準農田建設項目的成敗在很大程度上取決于嚴謹的項目規劃設計和嚴格的項目實施管理。可以說，良好的規劃設計是項目成功的必要條件，嚴格管理是項目成功的充分條件，只有當這2 個條件同時具備，項目才能順利完成。近年來，項目下達和規劃實施批復的時間晚，很多項目未能按時完成施工和驗收，很大程度上影響了項目的實施成效。因此，提早進行規劃是工作順利開展的關鍵。

4.3 大力宣傳是項目順利開展的重要保障

實際工作中，由于對高標準農田建設項目產生的積極意義宣傳工作不到位，公眾參與力度不足，缺乏充分論證和廣泛征求群眾意見等環節，未能使當地群眾充分認識到高標準農田建設的重要性和現實意義，造成農民群眾主動參與和支持項目力度不夠的情況。因此，加大對高標準農田建設項目的宣傳，是項目能夠順利開展的重要保障。

5 存在的問題及原因

5.1 高標準農田建設項目實施效果與立項原則有一定差距

柳江區位于桂中巖溶盆地的南部張開區域，地貌以巖溶殘蝕型峰林平原和峰叢洼地為主，低山丘陵穿插其中，全城區山地面積占51%，平原面積占29%，丘陵面積為11%，水域面積為9%［3］。在這樣的環境中開展高標準農田建設，在區域的選擇上有很大的局限性，項目實施效果很難達到“田成方、路成行、渠相連”的目標。

5.2 投資標準偏低，實施難度較大

經過多年的土地整治項目實施，柳江區絕大部分地勢較平的農田已經全部實施了高標準農田建設。而剩下的都是邊遠山區、連片面積小的農田，原有的渠系和生產道路極為落后。因此，項目實施過程中，相應的灌排渠系設置也較為緊密，從而增加了大量渠系襯砌的工程量與田間平整土方工程量。再加上建筑材料價格漲幅過大，大大影響了實際的投資標準，導致山區高標準農田建設成本普遍偏高，增加了項目實施的難度。目前，高標準農田建設資金補助標準為每667 m2補助1 500 元，其中國家資金補助每667 m2補助1 000 元，自治區每667 m2補助500 元。在項目實際實施過程中，工程建設資金普遍不夠。

5.3 高標準農田工程建后管護有待加強

目前，因后期管護資金落實不到位、管護機制不健全、農民管護意識不強等多種原因，投入大量資金建成的高標準農田移交給當地政府后缺少管護，項目區的路、渠等得不到有效維護，導致部分工程建后不久就出現損毀，不能長久發揮應有的效益。

6 對策建議

6.1 全面開展調研和論證，編制高標準農田建設規劃

組織技術人員對柳州區農田進行調查摸底，充分征求廣大農民和當地政府意見，組織專家開展項目論證，編制高標準農田5 年或10 年建設規劃。建議國家農業農村部安排專項資金，支持各地開展項目實施前期調研、論證和編制高標準農田建設規劃工作。

6.2 優先實施糖料蔗基地和糧食主產區高標準農田建設

按照耕地增加、布局優化、用地節約等要求，推進田、水、路、村綜合整治，堅持突出重點區域，優先在永久基本農田和糧食生產功能區、重要農產品生產保護區開展高標準農田建設［4］。選擇具有良好的農業發展條件的區域作為優勢農業主產區，應通過完善田間路、生產路布局，配套完善水利基礎設施等措施，建成以糧食為主要作物的高標準農田。同時，選擇水源充足、地勢平緩、集中連片、基礎設施較好、建設主體和群眾積極性較高的區域，開展優質高產高糖糖料蔗基地建設工作。

6.3 優化農田多功能布局

按照基本農田“面積不減少、質量有提高、布局集中連片”的總體要求，重視耕地綜合產能保護，促進高產、穩產、高效、優質農產品生產基地建設。在河流附近的生態脆弱地區要結合坡耕地整治，提升坡耕地生態功能，維護農田自然生產能力，以及加強農田質量保護和配套基礎設施建設，提高農田抵御自然災害的能力，建設生態型基本農田。

6.4 積極開展中低產田和坡耕地改造治理

針對柳江區中低產地比重大的特點，按照先易后難、循序漸進、治理水土流失與促進鄉村振興相結合的原則，將工程措施和農藝技術措施相結合，因地制宜實施中低產田改造工程。1）對地形坡度較大的坡耕地以梯地（田）建設為重點，采取坡改梯、梯改緩、客土改良及田塊歸并等工程措施，降低耕地地面坡度，增加土層厚度，降低地塊破碎化程度，同時修建排水溝、蓄水池等農田灌溉排水設施，完善田間道路系統。2）結合土壤有機質含量的特點，通過實施多樣化的農藝技術措施，如輪作、間作、套種及秸稈還田等，有效減輕或控制水土流失，改善作物生態環境，協調耕地水肥氣熱狀況，對旱地改土、增肥、調溫、保墑等作用顯著。積極開展中低產田和坡耕地改造治理，提高耕地質量等級。

6.5 適當提高投入標準，確保高標準農田示范工程建設

目前，高標準農田建設需要提高投資標準，同時又不能因為提高投資標準而減少開發面積。按照現行高標準農田建設投資標準一般為不低于1 500 元/667 m2。如照此標準建設，僅能解決基本灌排問題，還達不到真正意義上的高標準農田建設要求［5］。為此，按照國家農業農村部建設高標準農田示范工程的思路，現行投入標準只能對土地平整、修筑機耕道、灌排水渠、土壤改良、科技推廣等內容進行選擇性的投資建設，建設標準較低，很難達到永久性使用標準。為此，建成旱澇保收、高產穩產、節水高效、持續發揮效益的高標準農田，在丘陵山區的667 m2投資標準應比現行投入標準至少提高1 000元以上。

6.6 完善機制，進一步做好建后管護工作

科學合理利用、加強建后管理，是持續發揮高標準農田建設效益的重要保證。1）要建立健全各項規章制度，從制度層面上明確管護主體，落實管護責任。2）要加大對高標準農田建設工程管護工作的宣傳，不斷增強項目區廣大干部群眾對項目工程的管護意識。3）要加強對項目工程建后管護工作的組織領導，加大對項目資金所建農田基礎設施的建后監管與考核力度，并將考核情況作為各地申報后續涉農項目的重要評審依據。在項目驗收合格移交后，工程管護要納入農村“四位一體”綜合整治范疇，把管護經費列入財政預算，明確補貼機制和使用方法，確保項目工程的完好率和利用率。4）要發揮鎮、村管護高標準農田的主體作用，落實責任，強化考核，督促項目鎮、村、群眾積極做好建后管護工作。