新時期農村集體經濟發展的困境路徑及經營模式

馬 良，李焱瑄

（1.鄭州市農業經濟管理指導站，河南鄭州 450006；2.鄭州市農業綜合行政執法支隊，河南鄭州 450000）

2021 年中共中央一號文件提出“2021 年基本完成農村集體產權制度改革階段性任務，發展壯大新型農村集體經濟。”農村集體產權制度改革任務的完成，預示著新型農村集體經濟組織的誕生和完善，為發展壯大農村集體經濟提供了平臺和載體，改制后建立的股份經濟合作社成為開發集體資源、管理集體資產、發展集體經濟的合法市場主體。

1 新時期發展農村集體經濟的背景和任務

“十四五”總體發展規劃引領我國由“全面建成小康社會”進入到“全面建設社會主義現代化國家”，進入到以新發展階段、新發展理念、新發展格局為標志的新時期。2021 年6 月1 日施行的《中華人民共和國鄉村振興促進法》規定：“村民委員會、農村集體經濟組織等應當在鄉鎮黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發展集體所有制經濟，維護農民合法權益，并應當接受村民監督。”

針對新時期發展壯大農村集體經濟，2021 年4 月中央農村工作領導小組辦公室等10 部門聯合下發的《關于扎實做好當前重點工作如期完成農村集體產權制度改革階段性任務的通知》提出：“因地制宜發展新型農村集體經濟，各地要在農村基層黨組織領導下，把黨員、群眾組織起來，以市場為導向，增強集體經濟發展活力，引領農民逐步實現共同富裕，助推鄉村振興。”早在2018 年11 月，中央組織部、財政部、農業農村部印發《關于堅持和加強農村基層黨組織領導扶持壯大村級集體經濟的通知》，明確到2022 年，中央財政在全國范圍內扶持10 萬個行政村發展壯大集體經濟，基本消除集體經濟空殼村、薄弱村，逐步實現村村都有穩定的集體經濟收入，進一步增強村級自我保障和服務群眾能力，提升農村基層黨組織的組織力［1］。

從中央政策、部門文件到國家法律，都對發展壯大農村集體經濟提出了明確要求。發展農村集體經濟不僅是為增加農民收入尤其是財產性收入、增強集體服務實力、為農民群眾辦的一件實事，而且對于鞏固農村基本經營制度、實現農民共同富裕、提高農村社會治理能力、推進基層組織振興，從而全面推進鄉村振興是一項重要的政治任務。消除集體經濟空殼村、薄弱村，成為新時期縣鄉兩級政府助推鄉村振興、加強鄉村建設、提高鄉村治理能力的首要措施和根本抓手［2］。

2 發展農村集體經濟的問題和困境

通過近5 年來評審、查閱農村集體經濟發展項目實施方案及實地了解方案實施情況，分析揭示存在的一些不可忽視問題與困境，厘清這些問題和困境及產生的原因，以利于促進農村集體經濟的發展。

2.1 問題

2.1.1 缺少市場分析，項目隨意變動

新時期扶持發展集體經濟的對象基本都是空白村或薄弱村，兩委班子成員的年齡偏大，不善經營、不會管理，不少村集體選定的項目，缺少有針對性的市場分析，缺少選定項目的資源、交通、區位、人才及技術等優勢分析，項目是否可行不得而知。同時，有的資金到位時項目又臨時變動，盲目、隨意立項［3］。

2.1.2 發展產業與當地實際結合不緊密

部分村選定的產業尤其是種養業，未能與當地的生產條件、自然條件、種養技術與規模相結合，缺少技術、銷售、市場等條件支撐。

2.1.3 土地流轉經營權入股少，項目運行成本高

項目建設時需流轉農民承包地，多以轉包形式出現，很少有土地經營權入股，項目實施時，村集體則要先支付較高的土地流轉費用，增加了項目運行周轉資金，提高了項目運行成本［4］。

2.1.4 村集體財政資金投入沒有構建固定資產

利用財政扶持資金、集體積累資金和農民入股資金發展集體經濟時，個別村在項目規劃或項目建設投入時用于農產品品牌建設、無形資產投資（如“三品一標”、商譽等）或線上銷售產品，而非固定資產投入或電商平臺軟硬件建設，資金投入未形成集體固定資產，審計時容易出現問題。項目預算超過財政扶持資金額度的，超額部分無法保證及時到位［5］。

2.1.5 項目建設因土地、許可等問題半途而廢

非農建設項目涉及土地、規劃、環保、衛生健康及產品質量等事項，實施前沒有向土地、發改、環保、建設等相關部門申報，沒有經過審核批準，只顧項目資金申報，造成實施時或中途被迫停止施行。

2.1.6 缺少集體經濟項目經營模式和收益分配制度

部分村偏重項目建設與實施，忽視運營與管理，擬定項目時不清楚由誰經營，如何經營。有的只有項目建成后的收益分析，缺乏對集體收入如何獲得的分析。明確采用集體直接經營模式的，缺少獲得集體收入來源渠道或辦法。集體獲得收益后，如何使農民得到更多實惠，缺乏經民主決策形成的收益分配意見。

2.2 困境

2.2.1 項目選定

選定發展項目時，由于部分村集體缺少對技術信息、產業信息、市場信息等各種信息的了解，往往不顧自身條件和優勢，存在盲目選擇或者跟風行為，導致項目實施效果不明顯，經濟效益欠佳。

2.2.2 資金使用

資金使用過程中，存在有固定資產購置資金、但缺少流動資金的問題。發展集體經濟財政扶持資金到位后，為了便于項目審計，按照資金使用規定，要求村集體利用財政扶持資金只能購置固定資產，不能用于其他，但是對于集體收入空白村或薄弱村往往因缺少流動資金陷入經營困境。

2.2.3 政策許可

發展集體經濟項目涉及非農建設的，一些村已具備資金、人才、技術、市場等條件，但因沒有非農用地，無法使集體經濟發展項目落地。有些村具備發展休閑觀光農業的優勢，但是受土地制約難以實施。

2.2.4 市場風險

發展集體經濟作為政治任務下達到基層，面對市場經濟，完成財政投入任務并非意味集體收入必增，投資收益和市場風險并存。因此，既要有集體經濟發展目標，又要兼顧客觀現實、穩步發展。

2.2.5 經營效果

集體直接經營能使集體經濟項目收益最大化。由于多數村集體缺乏懂經營、善管理人才，不少項目建成后不是集體直接經營，而是多為直接對外出租或實行發包經營，集體只能獲得較低的租金收入或發包收入，資金投入收益達不到最大化，集體投資盈利微小。

3 發展農村集體經濟的路徑

新時期，扶持發展村級集體經濟是一項艱巨復雜的政治任務，既要以市場為導向，又要改革創新，不僅要使大批年輕的高素質職業農民和新型農業經營主體帶頭人通過換屆選舉進入到村級干部隊伍，又要通過實施村第一書記、大學生村干部等政策充實基層干部隊伍，還要加大農村基層經營管理人才培養力度，提高村兩委干部經營管理水平，加強對發展集體經濟的指導，引導農民群眾積極參與，不能盲目冒進，要穩步發展。同時，加強土地宏觀規劃與管理，以縣為單位制定集體經濟發展用地計劃，在不減少耕地的前提下，為發展集體經濟提供政策支持，以解決制約集體經濟發展的土地瓶頸問題。

農村集體經濟分為村級集體經濟和村民組級集體經濟2 個層級，目前發展村級集體經濟為首要任務。村級集體產權制度改革為發展集體經濟提供了組織基礎和前提條件，因此各地發展村級集體經濟，要在適應社會主義市場經濟體制的同時，因地制宜、量力而行、服務合作、互利共贏。

山區、丘陵、平原村情不同，城中、城郊、遠郊村力不一，選定發展項目各不相同，村與村之間只能借鑒學習發展集體經濟的思路和理念，要舉一反三，切不可生搬硬套。土地資源豐富和資金充裕的村之間可加強聯合與互補，實施飛地開發。按照提供的路徑，選定適合自己的發展項目。

3.1 建農產品倉儲保鮮冷鏈設施

村集體若位于農產品及加工產品交易市場附近，且有較好的交通區位優勢，或有非常發達的農業產業，市場潛力大，可利用集體建設用地及相關建設許可政策新建或擴容升級改造農產品和加工產品冷藏、保鮮、儲放、保管等倉儲設施發展集體經濟。

3.2 建設標準化廠房、新建企業（含分支企業）廠房

村集體所在地域工業比較發達，且具有較好的交通區位優勢，可利用村集體原有的舊學校、廢棄企業、舊宅基地建標準化廠房及新建、擴建企業；或與當地原有企業、新引入企業合作發展工業，以此發展集體經濟。

3.3 購置資產

對于城郊村、失去集體土地（也包括城中拆遷村）的村、丘陵山區生產條件差人均耕地少的村，可以由集體購置不動產（商鋪等）、動產（大的牲畜，如奶牛、肉牛），通過出租、托管或寄養等方式發展集體經濟；也可以由集體入股經營效益良好的農牧、工業企業（龍頭企業）及合作社發展股份經濟，或以借款方式按固定利息獲得收益（確保資金安全）。

3.4 農業非農相結合，建設田園綜合體

村集體所處地域有生態環境和人文歷史等資源，或村集體所在地現代特色農業比較發達，可利用集體建設用地開展集住宿、休養、培訓、拓展訓練、科普、采摘、餐飲于一體的綜合性服務（可多村聯合），發展休閑農業和鄉村旅游，以增加集體收入。

3.5 建種養設施或出資入股、新建、擴建基地

對于生產條件好、人均耕地多、設施農業或種養基礎好，基本形成一村一品的村集體，可利用村集體未發包到戶的土地或經營權入股的土地建設施農業（種植蔬菜、瓜果、藥材、種苗）或養殖設施，發展訂單農業或休閑觀光農業。此類村集體也可以集體資金入股農民合作社或農業企業，或集體出資購置設施、牽頭成立農民合作社，或與相關農業龍頭企業合作新建、擴建農產品生產基地。

3.6 開展食品加工，發展特色種植

對于特色農產品種植規模大、產量高，或具有傳統農產品加工技術的村集體，在具有非農發展用地前提下，進行一二三產業融合發展，有種養、有加工、有銷售。對于生產條件較好、具有一定種植習慣的村集體，可利用村集體未發包到農戶的土地發展特色種植（菌、藥、飼草等），或集體出資、農戶經營權入股，集體領辦土地股份合作社，集體獲得股份收入。

3.7 購置農機具、工程機械

村集體地處糧食生產功能區與重要農產品生產保護區或種養產品已成規模，可以村內農機手為基礎，由村集體投資購置耕、種、管、收、運等農業機械、農產品加工機械、畜牧水產養殖業機械，不僅滿足集體內部成員需要，而且可以面向市場開展經營。村集體工程建設資源豐富、優勢明顯、市場廣闊，可集體投資購置挖掘機、裝載機、推土機等工程施工器械。

3.8 建設農村第三產業服務設施

對于自然環境優越、特色農業突出、市場需求旺盛、發展旅游前景廣闊的村集體或進入大型農村社區的村集體，可利用各類集體建設用地建設超市、農莊、農家飯店、農家院、農產品展銷、農資配送、農產品交易場所、幼兒園、養老院及民宿等服務設施。

3.9 合資合作發展鄉村特色產業，招引在外人才返鄉創業

村集體轄區內擁有非物質文化遺產或鄉村傳統手工技藝，可利用集體資金合資合作多種方式發展鄉村特色產業。村集體成員在外創業成功或有可以引入的人才資源，村集體可利用土地、資金、房屋設施等吸引在外人員返鄉創業，引入人才進村創新創業。

3.10 為社區農民提供生活、勞務等服務

撤村建居、村莊變社區的村集體，可購置相關設施為社區提供飲水、保潔、家政、澡堂、安保、維護、維修及綠化管護等服務，為特色產業提供勞務輸出、技藝培訓服務，條件許可經批準可開展信用合作服務。

4 集體經濟項目的經營模式

集體經濟項目經營模式的選擇要因情施策，根據經營人選與能力、健全的經營制度、資金投入構成、生產要素投入等情況，決定采用何種經營模式。主要的經營模式有以下3 種。

4.1 直接經營

項目資金投入全部為村集體投入或集體控股，村集體經濟組織管理人員或集體成員有經營能力的，且經營制度健全，村集體可采取直接經營模式。運用“四議兩公開”工作法（“四議”即黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，“兩公開”即決議公開、實施結果公開）確定經營人選、經營收入目標、獎懲辦法等。

4.2 對內發包或對外出租

資金投入全部為村集體投入的項目，集體成員無力經營或無人經營，村集體可利用當地產權交易場所或運用“四議兩公開”工作法民主決策，將項目出租給集體成員以外的經營者，或發包給本集體成員。出租價格、發包上交的承包費、租賃或承包期限等，均由民主決策確定。

4.3 股份合作經營

股份合作經營的具體經營方式由生產要素投入情況和市場主體不同身份確定。1）采用公司化經營方式。村集體資金投入占一定比例，其經營主體是公司化的企業，依照《公司法》進行經營。2）采用農民合作社經營方式。村集體資金購置資產或入股領辦農民專業合作社、土地股份合作社，依照《合作社法》進行經營。3）采用合資合作經營方式。生產要素（土地、資金、技術、人才等）投入各方（包括村集體、集體成員、合作社、家庭農場等）聯合成立經營管理小組選定經營負責人或聘請職業經理人負責項目經營，投入方簽訂股份合作協議，集體獲得股份分紅，以此獲得集體收入。

5 結語

近5 年來，各級政府不斷加大扶持發展農村集體經濟投入力度，盡管集體經濟發展成效顯著，但在實際工作中還存在不少問題和困境，缺少系統分析與總結，缺少對發展集體經濟的路徑歸納和指導，直接影響和制約著集體經濟的穩步發展。基于此，通過對問題和困境的解析，全面綜合提出了發展集體經濟的系統要求及堅持因地制宜、量力而行的基本原則，確定適合村情的發展集體經濟路徑，選好發展項目，運用合理有效的經營模式，充分發揮財政資金投入使用效益，力爭使集體經濟組織收益最大化，加快新型農村集體經濟的發展壯大，為全面推進鄉村振興加快農業農村現代化奠定堅實的物質基礎。