北京市垃圾分類政策實施的阻礙與應對措施
——以海淀區X社區和朝陽區Y社區為例

（北京化工大學 北京 100029）

隨著北京城市化的不斷提高，人口增多，生活垃圾的體量大幅度增加，處理垃圾的工作難度也隨之增加，但垃圾處理的能力和水平沒有明顯提高，垃圾圍城的現象困擾著這個正在迅速發展的城市。同時，人口增多導致的資源不足限制著城市的未來發展，垃圾分類后資源的再回收、再利用，能夠有效增加可利用的資源數量，在一定程度上幫助緩解資源緊缺的危機，有利于城市的未來發展。垃圾分類對于北京市的重要性與迫切性不言而喻。新《北京市生活垃圾管理條例》于2020年5月實施。在實施初期，部分地區效果不佳，存在著政策實施的阻礙。

一、國內垃圾分類政策研究現狀

國內學者對于如何推動垃圾分類政策有效實施有著不同的側重點，可歸納為法治建設、政策執行與監管、新技術運用和宣傳教育等角度。

從法治建設角度看，權責明晰的垃圾分類管理法律是垃圾分類工作成功的前提，要完善配套立法，強化可操作性，同時明確公民的義務，加強獎勵和懲罰力度。

政策執行和監管角度，強調實現垃圾分類可持續發展仍需細化引導，設立更加詳細且規范的執行標準；研究發現，地方政府能力是“強制”的先決條件，地方政府能力強且政策網絡適宜時可使用強制。地方政府能力強但政策網絡不適宜時，通過良好的政策營銷可以減少來自政策網絡的阻力，進而使“強制分類”可行，也可以派遣足夠的垃圾分類指導員，向社區居民宣傳垃圾分類常識，監督居民垃圾分類情況，指導居民進行正確的垃圾分類，必要時候還要對垃圾進行第二次分類。

在新技術應用方面，《疫情之下的垃圾分類》一刊提到，社區對垃圾分類的科技小妙招——AI人臉識別技術。一項新技術的運用，減少了以往垃圾袋碼和人員現場積分的復雜流程，實現了無人看管、自動積分、及時到賬、精準溯源的目標，方便了居民的使用。另有學者強調垃圾分類宣傳教育對于促進城市居民垃圾行為轉化的有效性。垃圾分類不僅要依靠強制性的政策來保障，還需從根本上改變人們對于垃圾的看法，通過教育的方式增強人們對垃圾分類的觀念意識，從根本上推動人們的自覺性。

二、政策的總體目標及要求

北京市的生活垃圾分類條例改革從科學、全面的垃圾管理理念出發，為加強生活垃圾管理，改善城鄉環境，保障人體健康，維護生態安全，促進首都經濟社會可持續發展為總體的政策目標設計并進行實施的。

（一）減少垃圾排放量

《條例》多次明確指出應開展垃圾減量，減少生活垃圾產生。一方面，垃圾減量有利于減少環境污染。當今我國垃圾處理的主要方式仍為填埋與焚燒，垃圾減量有助于控制因垃圾焚燒導致的空氣、土地污染。同時，垃圾減量致力于通過減少填埋中無法降解及有毒有害的垃圾，如：超薄塑料袋、電池等，減少對于土地的污染以及侵蝕。另一方面，垃圾減排有利于保證垃圾處理系統的正常運行。北京市人口迅速發展，垃圾處理能力仍有待提高，垃圾圍城現象問題已有突出之勢，《條例》中通過單位與個人兩個主體，致力于從源頭上減排，從而減小垃圾處理壓力，維護垃圾處理系統的正常運行。

（二）建立完善生活垃圾處理的社會服務體系

完整、完善的生活垃圾處理體系是生活垃圾分類制度勝利實施的必要條件，包括基礎設施建設，政府政策、法律條例以及政策的總體布局。

（三）設立完善的基礎設施

基礎設施建設包括集中收集、轉運、處理的垃圾分類設施。

集中收集設施主要為垃圾桶設置，其中垃圾桶分類類別，垃圾桶放置地點，垃圾桶放置數量都應該結合實際情況與民眾合理需求進行規劃并準確投放。只有保證垃圾桶設置數量與地點的合理性，才能做到集中收集的長期有效分類。

轉運過程中的垃圾分類應當做到切實分類。在前幾年垃圾分類的嘗試中，轉運過程的混放現象較為普遍，一方面對垃圾分類的最后結果造成了不良影響，另一方面，垃圾轉運過程中的混放，令居民感到自己垃圾分類的行為沒有意義，極大地挫傷了居民垃圾分類的積極性，影響垃圾分類政策的長期實施。

處理過程應真正做到分類垃圾分類處理，回收可回收垃圾變廢為寶，增加可利用的資源，《條例》指出：北京市將堅持高標準建設、高水平運行生活垃圾處理設施，采用先進技術，因地制宜，綜合運用焚燒、生化處理、衛生填埋等方法處理生活垃圾，逐步減少生活垃圾填埋量，減少有毒有害垃圾對于環境的影響，促進首都經濟社會可持續發展。

（四）建立系統嚴密的管理制度

垃圾分類制度在北京的實施，是一場顛覆人們原有生活習慣的改革。在實施過程中，必然會出現由于思維慣性、行為慣性造成的政策阻力。因此，外部對于民眾的管理必不可少。

明確垃圾分類體系中各重要部門的責任與任務，各部門應相互銜接。生活垃圾分類涉及多個部門（包括：城市管理部門、科技部門、發展改革部門等）多個層級（市、區級），應當做到統籌整體，相互配合，保證垃圾分類工作順利實行。另外，小區的垃圾分類工作通常為小區物業進行管理，房管局應積極協調物業參與垃圾分類制度，才能保證條例順利實施。

監管與獎懲機制切實實施。在垃圾分類源頭，必須保證垃圾切實正確地進行了分類。垃圾在后期轉運處理有意義，能夠進行有區別的處理降低環境污染的前提是垃圾真的切實進行了準確的分類。因此，垃圾監管必須要做到全面、正確。

（五）形成垃圾分類的基本觀念，提高垃圾分類的思想素質

垃圾分類政策是長期的、持續性的。在長期的垃圾分類政策中，作為垃圾分類重要主體的居民，其個人的垃圾分類意識、積極性以及其垃圾分類的行為習慣對于政策持續、順利地實施必不可少。因此政策應當關注居民心理，在約束其行為的同時，也應以培養居民垃圾分類的思想道德素質，培養居民良好的垃圾分類習慣為政策目標。

三、政策實施問題及原因分析

（一）海淀區X小區及朝陽區Y小區，垃圾分類實施效果及問卷分析

為了順利推進北京市垃圾分類政策的實施，達成上述政策的目的，我們以北京市海淀區大慧寺X小區和朝陽區雙井雙花園Y小區為樣本，運用了問卷法和實地調查法。此次共收獲大慧寺X小區35份問卷，雙花園Y小區34份問卷，經統計得到兩個小區垃圾分類實施的相關數據。

數據分析結果如下：大慧寺X小區100%居民都會對家里的垃圾進行分類處理；而在雙花園Y小區85.3%會對垃圾進行分類處理。在X小區有74.3%的居民注意到垃圾分類箱中的垃圾有混放現象；在Y小區僅50%的居民注意到這個現象。當發現垃圾箱中的垃圾有混放現象時，X小區有97.1%的居民堅持垃圾分類投放；Y小區有52.9%的居民堅持垃圾分類投放。經匯總發現，X小區在垃圾分類實施各方面優于Y小區。筆者根據“群體動力理論”即論述群體中的內外部力量對個體的作用和影響，從個體內在需要和環境外力兩個方面對兩小區差異原因進行分析。

宣傳教育活動是對居民個人垃圾分類意識產生影響的環境外力因素之一。居民對于垃圾分類的自我意識將極大地影響北京市垃圾分類政策的實際推行效果。數據顯示，X小區有71.4%的居民對垃圾分類相關政策、措施都比較了解，有62.9%的居民非常了解各種垃圾分類的標準。而Y小區有74.5%的居民沒有聽說過相關的制度或相關的措施，有50%的居民對于垃圾分類標準較了解。在社區宣傳教育方面，X小區幾乎所有的居民反映小區有進行發放宣傳單、開展知識講座等垃圾分類宣傳教育活動。在Y小區有64.7%的居民反映社區沒有進行垃圾分類宣傳教育活動。從中我們可以得出，社區垃圾分類宣傳教育活動力度與居民個人的垃圾分類意識成正相關關系。

基礎設施是影響居民個人垃圾分類行為的另一重要環境外力因素。經調查，X小區和Y小區的垃圾桶在數量、類別上均有明顯差異。數量上，X小區垃圾桶明顯多于Y小區。在類別上，X小區垃圾桶分為可回收、廚余、有害、其他四類，分類標準齊全。Y小區的垃圾桶僅分為廚余和其他兩類，垃圾桶種類不合規定，這種情況使Y小區居民在投放垃圾時有心無力，降低了垃圾分類的實施效果。訪談中，該社區居民述說了由于垃圾桶基礎設施的不完善產生垃圾分類投放的苦惱。綜上，垃圾分類的數量與種類與政策效果有著緊密聯系。

垃圾分類監管力度是對居民個人垃圾分類行為產生影響的環境外力因素。垃圾分類政策實施的有效性在一定程度上取決于垃圾分類監管體系是否健全與完善。對比分析X小區與Y小區的垃圾分類監管情況，在政策執行前期，X小區進行了較為嚴格的監管，通過監管培養了居民垃圾分類的行為習慣。Y小區對垃圾分類的監管力度較小，居民難以改正原有習慣，導致政策實施效果不佳。

個人責任感歸屬感與預期是影響政策實施效果的重要內力因素。同X小區相比，Y小區居民對垃圾分類投放所帶來的榮譽感與責任感較低，小部分居民對本社區以及祖國的未來環境保護情況有著較高的期許。

（二）垃圾分類實施阻礙及問題

從政策落實角度來講，這次垃圾分類政策落實情況地理位置差異相對明顯，問題和成果都較為顯著。以發放調查問卷的小區為例，我們做出了較為詳細的對比和落實分析。

1.垃圾桶設置不合理

樣本采集點均可在垃圾回收處放置等量的四類垃圾回收桶，為垃圾分類活動提供基礎的設施條件，但分類垃圾桶數量形式主義化，不符合居民日常生活習慣，廚余垃圾和其他垃圾的垃圾桶數量較少，不足以滿足需要。

2.責任主體不明晰

在海淀區的問卷發放小區，我們能明顯發現，社區內垃圾分類主體為小區居民，責任到人，垃圾分類完成情況較為良好；但在朝陽區的問卷采集點我們發現垃圾分類主要依靠垃圾分揀工，居民體混放情況較多，基本沒有特殊垃圾單獨放置的情況。

3.垃圾分類的監督管理松弛

在海淀區垃圾分類前期，有各類社會組織開展的生活垃圾投放的宣傳和示范等活動，并且設置了生活垃圾減量分類指導員；但在朝陽區此類活動組織較少，社區內居民參與少，成果與預期不一致，甚至就垃圾分類情況居民與社區也就是物業存在較大的矛盾。

4.懲罰標準難以實施

各類處罰對居民個體約束力小，大多數小區不具備實時監控的條件，對于個人的違規行為處罰無力。

四、提高垃圾分類政策效果的措施

（一）分區建立和完善獎懲措施

調研中兩小區垃圾分類落實呈現出較明顯的差距。各區在人口構成及區域范圍等情況上的差別，對垃圾分類相關獎懲措施提出了不同的要求。在海淀區，居民垃圾分類意識相對較好，但分類粗糙，尤其對其他垃圾和可回收垃圾的分類認知模糊。在初期，居民垃圾分類的原動力主要來源于現實激勵，顯然激勵不足，不利于推進垃圾分類政策的深入實施。因此在外來人口流動較少的小區，建議完善獎勵機制，使激勵可視化，如開展居民回收積分制或是投放廢品兌現設施。積分兌換生活必需品可由社區居委會開展，專人負責，定期結算，而廢品兌現的設施應該靠近垃圾回收處，制定合理回收價格，便民利民。而對于類似朝陽區調查地點的社區，基礎垃圾分類尚有嚴重問題，建議首先建立和完善懲處機制，輔以獎勵措施，明確《北京市生活垃圾管理條例》中相關的法律責任和懲罰措施，通過合法的教育和罰款，明確責任到人，以強制力推進垃圾分類政策。

（二）多角度完善社區垃圾分類基礎設施建設

垃圾分類基礎設施對垃圾分類效果有重要影響，垃圾桶數量設置存在形式主義的現象。垃圾分類地點，四種垃圾桶各放置一個是不合理的。居民生活中不同種類的垃圾產生數量不一，其他垃圾和廚余垃圾多，常會堆積出垃圾桶，而可回收垃圾和有害垃圾較少，因此應增加其他垃圾桶和廚余垃圾桶的數量。其次是垃圾桶分類設置問題，應該抓大放小，居民生活中以紙制品和塑料制品為主要的可回收垃圾，可以為此類垃圾設置專門的垃圾桶，分類越簡明，越容易促使居民參與到垃圾分類的過程中去，提高垃圾分類的效率和廢物回收利用效率。最后是垃圾分類宣傳窗分類引導信息不明顯，尤其對于老年人，字小，沒有圖片，辨別起來非常不方便。因此在宣傳垃圾分類知識的海報上，應簡明扼要地畫出相關垃圾，方便居民閱讀。同時，可以增加AI智能設備，通過人臉識別實現無人看管、自動積分及時到賬、精準溯源的目標，在提高監管效率的同時，實現激勵居民進行垃圾分類，推動政策實行。

（三）健全社區管理機制，打掃垃圾分類主戰場

目前垃圾分類政策仍主要是政府端發力，依靠政策設置、政府強制力和財政支持實施，沒有和社區打好配合，不管是激勵還是懲罰措施都很難面向垃圾分類的源頭即居民個人。在訪談中，我們發現物業，居委會對居民垃圾分類的監管力度薄弱，存在不作為現象，導致垃圾分類氛圍較差，挫傷社區居民垃圾分類熱情。對于政府來說，直接管理到公民個人成本較高，可操作性差，因此，應從社區管理開始，對社區本身做出明確規定。以小區物業作為入手點，督促物業方面講求實事，加強夜間管理，注意方式方法，避免引起居民反感。同時適當與城市居民自治組織居委會溝通，使得管理更加有效有力，而非停于表面，遠離居民生活。

（四）提升居民責任感，增強社區垃圾分類凝聚力

北京是流動人口大市，部分外來人口對這座城市的歸屬感弱，對垃圾分類政策的前景沒有期望，對垃圾分類沒有責任感。因此，可以通過加強社區教育、增設社區活動，提供生活便利與關懷，提升居民的責任感和榮譽感。