整體性治理下的區級國土空間規劃協調機制探索

沈蒙淅

（廣東省廣州市規劃和自然資源局增城區分局，廣東 增城 511300）

自2000年以來，空間規劃及其管理部門之間的越位、缺位、錯位等“碎片化”問題頻現，圍繞空間規劃間的協調問題成為我國規劃學界和管理學界研究的重要方向。受限于行政體制和規劃管控方式的不同，各類空間規劃關注的重點、發展目標、技術標準、編制方法和手段等都不盡相同，不僅導致空間資源在配置過程中出現不必要的浪費；同時也帶來了行政管理部門之間職能交錯、流程繁復、效能低下，地方與上級部門事權不清，平行跨部門間職能錯亂，社會管理運行成本過高的問題。

2019年5月，《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的出臺,標志著我國空間規劃改革正式進入“多規合一”的國土空間規劃新時代。在國家、省、市、縣、鄉五級政府體系中，區縣級政府作為統籌城鄉發展一體化的紐帶，是空間資源管理的基礎性單元，是國家行政權力承上啟下的重要環節。由于區縣級政府兼具編制并實施管理規劃的職能和維護廣大基層群眾利益的“雙重身份”，因此在規劃協調創新中區縣級政府擔負的任務最為之繁重。本文以新型規劃協調關系建立作為突破口，通過引入整體性治理理論，提出面向未來長遠發展的新型國土空間規劃協調機制的建構方法，為相關區縣級國土空間規劃工作提供借鑒。

1.規劃“碎片化”表征和生成機理

據我國有關學者的統計，在我國政府頒布的諸多類型的規劃中，至少有83項規劃得到相關法律法規的授權,規劃裂解性造成社會資源浪費。規劃之間的分立與相互矛盾，使得政府對城市空間管控不足，難以實現對城市發展和生態保護的統籌考慮。多個規劃同時各自為政，直接造成部門審批依據存在矛盾，削弱了各自的嚴謹性和權威性。規劃協調“碎片化”的問題根源主要在以下幾個方面：

第一，部門各自為政，產生信息孤島現象。城市空間的規劃管理涉及諸多政府組成部門。由于相關法律法規的不健全，對規劃管理組織的頂層設計缺乏整體性思維，導致在具體的規劃管理職能區別上可能分散在多個不同的政府成員部門。這些部門的關系通常是橫向平行化，各部門之間不僅是相互關聯、不可分割的，同時又具有相對獨立性。部門之間政出多門、條塊分割、功能碎片化、權利碎片化等問題，導致對政府管理的信息和資源缺乏統一規劃和管理。最終每個部門都擁有大量自身的信息和資源，甚至個別部門為了“尋租”而對信息資源等進行壟斷，從而愈發出現政府部門間結構分散、異構存儲、局部應用等現實問題。因此，當前各類規劃管理既是各自為政又是相互重疊，在職能互補的基礎上，一些重要的領域同時又存在雷同、排斥等現象，從而形成信息與資源的關系壁壘，成為資源有效利用的瓶頸之一，產生大量的孤島現象。落實到具體問題上，不同部門往往有不同的管控要求，甚至出現“誰都管”和“誰都不管”的兩種極端的現象。在規劃領域，部門的責任界定沒有清晰的邊界，難以建立起有效的監督檢查和責任追究機制，未能實現信息和資源的共享，使得規劃實施難以有效的協同。

第二，規劃技術差異，導致執行標準不統一。長期以來，各個規劃的編制規范彼此打架、零散、異構現象較為嚴重，缺乏將各環節有機地連接并為相互的協作提供技術準則的統一標準、規范、體制和運行機制，導致技術要求難協調，從而削弱了規劃的嚴肅性和權威性。技術標準不統一、數據不一致、基礎數據重復采集使得各個規劃的管控技術難以統一，信息系統建設長期處于初始低級的狀態，信息和資源系統無法實現技術上的互聯互通，形成跨部門技術壁壘。

第三，管控方式矛盾，導致規劃實施不暢。不同的行政主管部門對于城市空間規劃管控手段存在明顯差異。例如：城市規劃管理部門綜合考慮的是城市整體布局和土地合理使用問題，針對的是城市空間上總體的開發布局；土地管理部門更多地考慮基本農田保護和用地指標的控制，控制的手段是通過計劃指標下達的方式控制土地資源的供給；發展改革部門則是通過引導市場發展作用，對經濟社會各類項目的立項審批進行引導和干預，引導社會經濟各方面相互協調的發展。

第四，制度規范缺失，導致協調的效率低下。雖然《土地管理法》和《城鄉規劃法》對不同規劃的銜接和協調關系做出了原則性的要求，但也缺乏進一步的配套機制安排。在當前這種政策法規環境下，各級政府只能通過一些非常態化或非正式協調的組織模式來盡可能地規范規劃實施的組織協調，比如成立各種領導小組、工作小組、辦公室等，但這一行政模式大多為事件驅動，在設置條件、運作方式上具有一定的局限性，通用性不強，導致非正式協調成常態。規劃協調“碎片化”在限制業務協同處理的同時，會降低行政效率，同時導致規劃服務裂解效應，這樣的行政服務既不方便企業和民眾辦事，也不利于行政監督和社會監督。

第五，協調主體多元，導致協調媒介缺失。規劃間的協同實施工作涉及大量的利益協商和技術協調，這些工作通常需要通過討論、交流等方式，不斷地溝通協調，最終形成共識。由于涉及多個專業和政策領域，涉及術語體系和工作內容十分龐雜，需要在各個規劃之間建立一套完整的技術溝通體系和協調對話平臺。

2.整體性治理理論內涵及要求

20世紀90年代初以來，為解決官僚機構運作效率低下、成本難度較大的問題，西方發達國家的政府相繼開展了“新公共管理運動”的嘗試，試圖構建一種新型的市場化公共行政組織的理想模型。雖然歷經的時間不太長，但是卻與當前世界管理學發展趨勢和大眾訴求要求緊密結合，其理論內涵和價值越來越多被公共管理學界和世界眾多國家政府接受。整體性治理理論發展經過概念的提出、理論內涵衍生和深化發展三個階段后，逐漸對公共組織的整合、碎片化、裂解性等棘手問題有了更加深入而透徹的分析，理論體系也已經逐漸趨于成熟。

一些西方發達國家和先進的學者們，將整體治理理論作為一種新型的理論范式和實踐模式，以期解決管理實踐中接連出現的公共服務的分散化現象。整體性治理是一種以最大限度符合公眾的實際需要為根本目的治理模式，它以相互協調和協同為目的，以促進組織一體化發展和提高公眾參與為手段，保證政府組織運行各個階段的完整性為核心，以提高政府組織的整體化水平，加強政府組織和第三方部門的分工合作、功能提升、網絡優化等為主要內容的治理方式。

整體治理理論本質是利用整合的思路，以結果和公民利益為導向，主要表現是“綜合協調”和“跨界協作”，是行政管理治理理念的一種工具和解決方案。規劃領域的整體性治理既包括規劃行政體制改革，也包括規劃技術方面的改革。整體性治理強調相互信任、彼此的責任感等功能性要素。作為理性社會中重要的價值資源，良好的信任環境可以促進社會生產擴大和社會生產關系的持續改善，帶來社會整體性的長久進步。整體性治理在理念上突出表現規劃政策整體性和規劃管理公共責任的重要性。在組織結構上，強調對政府規劃編制管理的組織架構、價值，在不同層次不同部門和不同功能上的整合；在運行機制上，倡導“誠信服務”，消除規劃政策不透明等或難以協同的地方；在技術手段上，整體性治理所倡導的信息技術打破規劃的部門分割和行政分割，這無疑在我國為思考規劃和協調機制方面具有深遠意義。整體性治理通過協調各類社會關系的競爭與合作，包括個體與個體之間，組織與組織之間，組織與個體之間，制定有效的“游戲規則”，以緩解多方利益沖突和矛盾，以促進社會公共利益最大化之間。

3.整體性治理視角下的國土空間規劃協調機制

空間是政府治理的范圍、媒介和對象。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。從對國土空間的整體管控角度看，通常一個城市對應一個空間，只能有統一的空間規劃政策，國土空間規劃體現了一種以結果為導向。作為面向城市治理的區級國土空間規劃協調機制，應結合當前我國行政體制改革和國家治理體系改革的總體要求，尊重城市發展的客觀規律，運用整體性思維將行政體制改革、規劃機制創新、規劃業務流程再造、規劃管理方式創新等諸多環節有機結合起來。

首先是技術融合，建立有序的規劃技術體系。規劃的主要工作是圍繞一定的目標和原則，搞好各方面利益關系的綜合協調。目前，多部門相互合作且共同參與的規劃管理模式本身并不意味著就存在很大問題，因為專業技術分工有時候可以使得政府管理變得有效廉潔。但政府各類行政管理行為必須建立在統一的戰略和目標的前提下，以相互促進和穩定平衡的部門關系為支撐，配合良好的合作文化。國土空間規劃協調機制的構建首先要解決政府規劃戰略目標的統一。國土空間規劃協調機制的最終目的是“多規合一”，只有是建立共同價值觀上的規劃協調機制，才是解決當前規劃矛盾的根本途徑。落實在規劃技術層面，在總結各種規章制度、規劃技術規定、規劃成果數據標準的經驗基礎上，制定具有統一性符合各類規劃管理要求的技術規范，形成統一性的規劃技術標準體系，全面指導今后規劃編制、修改、實施等的規劃全過程相關工作。

其次是職責整合，促進規劃職能的綜合轉變。建構國土空間規劃協調機制要配合完善建立權責清晰、層次分明的事權機制。一個空間，應該對于一個或者一種規劃類型。國土空間規劃協調機制的建立要解決城市空間規劃編制權的統一問題，在統一的規劃編制權基礎上，再建立多部門分頭實施的部門規劃協作平臺。目前空間規劃改革已迫使政府規劃職能發生轉變，相應也帶來了政府職能的重構和整合，解決規劃機構間權責碎片化和機構組織內部權責的分散化問題，但要設法從源頭消除矛盾，需要經歷一段較為崎嶇和漫長的內部博弈和溝通融合的改革過程。

另外，還應建立統一的規劃綜合協調部門或者機構，通過規范化的行政協調和決策框架，解決各類規劃協調中的技術咨詢和決策問題。政府要適時地下放權力，減少對市場的干預。政府部門應該管好該管的、放棄不該管的，在政府可為的范圍內制定規劃。利用服務外包等市場手段，把一些規劃管理流程和業務權移交出去，以減小政府對社會和市場管制的范圍、提高規劃管理運行的效益。通過不斷地加強政府對規劃產品的供給，為社會提供優質的規劃服務，努力將政府打造成為服務型的政府。

第三是流程再造，完善配套的部門協調制度。規劃協調機制應不斷強化規劃議事協調機構和臨時機構地位，促進政府規劃協調職責從無序走向統一、從局部走向整合。通過在專業技術部門與綜合工作部門間、專業部門與專業部門間搭建不斷反饋、層級對應、業務貫通的溝通協調平臺，以達到政府各部門間“各司其職，協同工作”的目標。通過流程的整合，促進規劃的需求端即規劃審批層面的改革轉變。整合各類規劃立項和建設項目審批流程，簡化行政環節，提高政府行政效率和公共服務水平。建立一體化的建設項目審批與規劃用地管理的辦事規則，促進規劃審批從“串聯審批”走向“并聯審批”。

第四是培育文化，搭建多元化的溝通氛圍環境。在規劃管理隊伍中宣傳共同的文化、培育共同的倫理精神和價值體系，是進行規劃協調的前提條件。加強政府組織文化氛圍的營造,運用政府組織文化氛圍來塑造整體性人際關系、新的價值理念、充足的發展動力與完善的內部規范,使整體性政府組織形成足夠的凝聚力和向心力,推動政府組織的整體性運作與協調。

最后是信息共享，建立統一的信息聯動平臺。推動信息交換和共享是實現信息資源整合、協調辦公與提供便民信息服務的重要支撐。國土空間規劃協調機制建構應以信息聯動平臺為工作基礎，開拓創新項目報審模式，再造審批流程，提高行政審批效能；依托信息聯動平臺，以城市治理、改革創新為動力，逐步轉變政府職能和行政管理方式，進一步使各級政府和部門在空間管理職能上的關系合理化，為規劃行政體制改革奠定基礎。依托信息聯動平臺，及時公開及溝通信息，為政務公開，轉變政府職能，提高科學決策奠定基礎。

4.結語

造成規劃“碎片化”的因素眾多，土地管理、城市規劃等技術型學科研究太過于強調規劃體系內部自身的技術性要素及對接關系，往往忽視了造成規劃“碎片化”問題在制度和組織上的根源。以公共管理學為代表的組織層面的研究，卻往往忽視了規劃作為一種公共政策具備一定的技術屬性。本文從整體性治理視角出發，得出規劃技術整合、組織重構、流程再造、文化培育、信息支撐是國土空間規劃協調機制構建的關鍵，將為我國的規劃改革提供更多的參考依據。由于整體性治理理論是專門針對新公共管理運動反思、批判與回應提出的新型治理模式，在最近十幾年間才得到國內外政府的高度重視，理論還有待進一步完善和驗證。另外，對規劃“碎片化”的根源的研究有待進一步完善，這也是今后要改進的重要內容之一。