耕地數量、質量、生態“三位一體”保護機制研究

周艷寒

（南通市自然資源和規劃局，江蘇南通 226000）

1 耕地數量、質量、生態“三位一體”保護的內涵

《國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》指出，要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。三位一體保護不是簡單的內容疊加和機械組合，而是站在整個自然系統的維度，利用整體思維將耕地數量、質量、生態保護有機融合、貫穿始終。實現三位一體保護就是要在保證耕地數量的基礎上，逐步提高耕地質量，不斷改善耕地生態環境，協調好耕地質量、數量和生態環境之間的關系，促進耕地資源和生態環境的可持續發展。耕地數量保護是耕地質量保護的前提，耕地質量保護是耕地生態保護的基礎，耕地生態保護與耕地質量保護相互作用，又互為目的。

2 耕地數量、質量、生態“三位一體”保護的重大意義

2.1 有利于確保國家糧食安全

目前，我國人均耕地面積約0.09 hm2，不足世界平均水平的40%，人多地少的矛盾是我們不可忽視的基本國情。國以民為本，民以食為天。我國作為擁有14億人口的大國，保證糧食安全是促進經濟社會發展的首要前提，也是確保國家繁榮穩定的“壓艙石”。尤其是在新冠肺炎疫情沖擊全球的情況下，糧食安全的重要性更加凸顯。因此，以保障國家糧食安全為目的的耕地保護，已然成為國家資源安全保障體系建設中的重要一環。

2.2 有利于促進生態環境可持續發展

山巒水體、森林農田共同孕育了人們賴以生存的生態系統，耕地便也是生態環境發展過程中所不可或缺的要素。實現耕地保護，能有效改善耕地質量及其周邊的生態環境，保持水土、涵養水源，有效避免土地沙化和水土流失，解決土壤鹽堿、板結、耕作層退化問題。同時，也能夠防治生態環境污染，避免農藥、化肥等化學物質的過度攝入以及重金屬、廢棄物等污染物污染土壤、大氣、地表水和地下水。通過土地整治和生態修復項目能夠有效提升耕地生產能力、土壤蓄水能力、大氣質量和水體質量，改善周邊生態環境。

2.3 有利于經濟社會的可持續發展

我國城市化規模的急劇擴張使得人地矛盾更趨緊張，違規圈占、濫用耕地現象頻發，這與綠色發展背道而馳。因此，我們必須加強耕地資源保護，集約節約利用土地，抑制建設用地的過度需求，轉變經濟增長方式，讓有限的耕地資源發揮更大的作用，從而達到經濟社會可持續發展的目的。

3 耕地保護面臨的現實困境

3.1 耕地后備資源匱乏，開發利用限制強度大

一是耕地后備資源區域分布不均衡。后備資源集中分布在經濟欠發達地區，而經濟較為發達、用地需求量大的東部地區后備資源不足。二是耕地后備資源大多呈現零散破碎狀態，集中連片資源明顯減少。據2016年耕地后備資源調查結果顯示，我國余留下來的后備資源以破碎、零散狀態為主，且分布范圍廣泛。集中連片后備資源面積較上一輪調查減少了545.58萬hm2，減幅達到74%。三是耕地后備資源開發利用生態環境制約大。我國耕地后備資源主要包括荒草地、鹽堿地、灘涂和裸地。對于此類資源的開發主要生態制約因素在于土壤質量、坡度以及水資源豐富程度等。

3.2 現有耕地質量不高，地域分布差異明顯

根據全國耕地等別調查結果顯示，我國優等別耕地比重低，新補充耕地質量等別不高，優等別耕地比重占全國耕地面積比重不足10%。全國較優等別耕地分布在自然資源豐富和生態環境良好的地區，例如長江中下游、四川等地，自然條件惡劣、基礎設施落后、生態環境脆弱的地區耕地質量等別最差，例如青藏高原、內蒙古高原等地區。同時，我國耕地磷、鉀元素較為缺乏，土壤肥力有待進一步加強。現有耕地鹽漬化、沙漠化、水土流失、工業三廢及農業污染現象嚴重，造成耕地地力進一步減弱。

3.3 土地利用方式粗放，存在圈占、閑置、違規占用等浪費耕地現象

一方面農藥、化肥等農業生產資料價格上漲、生產成本提高，然而土地產出效益低，糧食、蔬菜等市場價格較低，農民生產積極性降低，導致大量耕地被閑置、撂荒，因而造成土壤理化性狀變差、肥力下降，水利工程和設施失修，蓄水總量下降，耕地地力減弱的現象。部分農民為了增收改種花卉、樹木，養殖牛、羊、魚、蝦，甚至開辦農家樂等休閑觀光農業，造成耕地面積大量減少。另一方面隨著城市規模不斷擴大，建設用地需求旺盛，一些地方政府沒有妥善處理好保耕地、保發展、保生態的關系。盲目招商引資、突破用途管制違規審批，設立各類開發區、經濟園區，造成大量耕地閑置和浪費。另外，各地還存在違規占用耕地挖塘挖湖、建設景觀公園、沿河沿湖綠化帶等現象，造成了耕地非農化。

3.4 補充耕地存在數量不實、質量欠佳、后期管護不足的問題

一是在城市擴張建設過程中，占優補劣現象嚴重。建設占用的耕地多是城市周邊農業生產條件好、土壤肥沃、集中連片、產量高的優等地，補償的耕地大多生產條件較差、土壤貧瘠、面積小、分布零碎、農業配套設施不完善，不利于規模化、機械化生產。二是補充耕地選址缺乏科學規劃，忽視農田基礎設施建設。一些地方為了新增耕地指標，不顧耕種適宜性，肆意選址，補充耕地遠離居民區，生產條件差，灌排設施布局不合理、質量不佳，投入產出比低，導致農民耕種積極性不足，出現棄耕及耕地再次返荒現象。三是存在破壞生態的現象。一些地方在改良灘涂、鹽堿地等自然條件較差的地塊過程中施用大量農藥、生長劑，污染大氣、水體，破壞生態環境。四是后期管護不足。由于管護資金有限、地塊數量多、零碎分散，后期管護很難達到良好的效果。

4 構建耕地數量、質量、生態“三位一體”保護機制

自然資源部土地整治中心副主任鄖文聚曾表示，“在加強耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護的現實要求下，不能只考慮補充耕地數量，還要加強耕地質量、生態方面的保護。如果生態恢復不了，耕地利用的前提就不存在；如果生態補不上去，長期來看會有不可挽回的損失。”因此，必須加強耕地保護在數量、質量、生態方面的系統性、協調性和先進性，將三位一體保護機制落到實處。

4.1 進一步強化耕地占補平衡管理，嚴格落實耕地補償制度

各地政府要強化以補定占，先補后占的思路，堅決杜絕占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象，嚴格落實耕地占補平衡責任。節約使用土地，可以利用荒地的，不占用耕地；可以利用劣地的，不占用好地。為了進一步保證補充耕地數量、質量、生態達標，可以依據土地整治新增耕地成本以及占用耕地質量條件來制定差別化的耕地開墾費用標準。完善耕地保護條例，將生態保護納入法律范疇。建立以保護耕地數量、質量為中心，協調耕地保護與生態發展的保護模式。制定耕地保護目標任務考核制度，全面檢查和考核基本農田保護和補充耕地任務完成情況。

4.2 強化土地整治，提升生態環境意識

土地整治是保持耕地總量動態平衡的重要一環，應當積極推動土地整治技術創新，實現生態型土地整治。開展生態評估，科學規劃選址，繼續改善農業生產條件，安排農業水利工程及配套田間工程建設，建設生態良好的高標準農田，改造中、低產田，防治耕地污染，增強耕地抵抗自然災害的能力。科學引導農戶改良土壤、提高地力，維護排灌工程設施，防止土地荒漠化、鹽漬化和水土流失，禁止占用補充耕地建房取土。

4.3 進一步強化耕地保護意識，落實耕地保護責任

各地應認識到耕地資源的寶貴性以及目前耕地保護形勢的嚴峻性，切實轉變重經濟發展、輕耕地保護的想法，處理好保護與發展的關系。通過電視公益廣告、官方微博、微信等媒介，加大耕地保護政策的宣傳力度，并對生態型耕地保護的意義和內涵進行宣傳，培養社會公眾的保護意識。監察部門需加大巡查和執法力度，對于不符合規定程序的用地堅決予以處罰，對重大違法案件應公開查處，形成廣泛的影響力。

4.4 構建智慧管理平臺，推進耕地保護現代化

以自然資源大數據為基礎，設置部、省、市、縣四級耕地網絡監測點，形成空間全覆蓋、信息全要素、互聯互通的耕地智慧管理平臺。圍繞耕地數量、質量、生態環境信息進行監測，隨時掌握耕地狀況、檢查耕地保護效果，增設警報系統，一旦認為新增耕地的區域耕地質量、數量、生態環境發生變化便自動觸發警報，從而為耕地利用管理決策提供依據，實現耕地保護工作即時化、智能化。

4.5 優化建設用地審批，促進實現耕地保護

各地應認識到保護耕地與提高用地保障服務效能是并行不悖的，支持重點項目用地將更好助力于本區域的耕地保護工作。堅持“三去一降一補”原則，支持基礎設施項目和實體經濟項目用地、嚴格限制產能過剩行業用地。堅持問題導向，持續科學推進用地審批制度改革，建立法治高效的建設用地審批制度。支持光伏、風力等新興產業培育發展和傳統產業改造提升用地。改進和優化建設項目用地審查報批流程，提高審批效率。

5 結語

耕地資源是極其寶貴的，做好耕地保護工作事關國家經濟高質量發展和社會長治久安。我們應當在認真分析我國耕地保護面臨的新形勢的基礎上，創新耕地保護機制，構建數量、質量、生態三位一體的耕地保護新格局，讓耕地保護更嚴格更扎實、生態環境更綠色更可持續、土地資源供給更科學更精準。