耕地保護存在問題及機制創新策略分析

張露露

（惠民縣自然資源和規劃局，山東惠民 251700）

0 引言

“田長制”是為了促進耕地保護工作扎實開展而提出的以村為單位進行耕地和永久基本農田保護網格化管理的創新機制，“田長制”的實施過程主要是由各級政府的行政負責人擔任耕地和永久基本農田保護的第一責任人，通過一級級、一層層壓實政治責任和保護責任機制，最終實現耕地保護責任全面覆蓋，“田長制”的實施能夠確保耕地數量基本穩定，實現農業生產可持續發展。

1 耕地保護中的問題

1.1 耕地保護監督工作不到位

在耕地保護工作中，有效落實耕地保護監督及實現對耕地和永久基本農田的動態監管是非常必要的，關系到耕地保護責任的全面落實和耕地保護制度的貫徹執行，就當前的耕地保護工作而言，耕地保護監督工作還存在不到位的情況，尚未形成完善的耕地保護動態監管機制，其中占用耕地造林綠化、違規占用耕地挖地造景或者從事非農建設等現象時有發生，不僅影響耕地保護工作順利開展，還導致耕地數量和質量呈現下降趨勢。

1.2 耕地保護相關制度落實不到位

現階段政府為了加大對耕地保護的力度，出臺了一系列耕地保護制度，但這些制度的執行過程中，由于各種問題存在導致相關制度并沒有充分發揮其應有作用，換而言之就是耕地保護制度并未充分貫徹落實[3]。因此，要重點推動地方政府在開展生態文明建設和管理自然資源方面的政策，著力糾正地方政府不擔當、不作為等問題。

1.3 片面強調耕地數量

在開展耕地保護工作的過程中存在片面強調耕地數量、忽略耕地質量提升的問題，盡管我國的耕地總面積沒有下降，但是耕地質量卻嚴重下滑，最終導致實際可用的耕地面積逐年下降。此外，在落實耕地占補平衡制度的過程中，盡管土地資源的數量維持著動態的穩定、平衡，但真正實用的土地資源卻呈現出不斷下降的趨勢，最終導致糧食產量下降，在很大程度上限制農業經濟的穩定和高速發展。

2 落實耕地保護工作的必要性以及迫切性

2.1 人均耕地數量不斷減少

盡管我國有著規模較大的耕地面積，但相對于世界人均耕地水平，我國還是存在著較大的差距，即人均耕地數量顯著低于世界水平。我國人均耕地數量較多的省份主要集中在東北地區和西部地區，而其他地方的人均耕地在數量方面則明顯低于聯合國糧農組織界定的警戒線，因此積極做好耕地保護工作非常必要。

2.2 耕地質量不高

我國眾多的耕地資源集中分布在平原、丘陵以及高原等地區，而這些地區的耕地質量是非常低的，這些地區水資源匱乏，耕地若沒有水源的充足灌溉就會出現沙化的現象，進而導致耕地質量下降不能滿足農作物需求。據統計，我國現有的處于盆地地區以及水資源豐富的平原地區的高質量耕地數量僅只占所有耕地數量的15%左右。

2.3 耕地污染及退化現象嚴重

隨著工業化快速發展，農業生產資源連續多年被高強度利用，土壤污染、退化等問題突出，各種污染問題在不斷加劇[1]。隨著人口增多和水土資源分配的不均，導致耕地資源壓力巨大，呈現出前所未有的嚴峻態勢。目前我國耕地的退化面積較大，占耕地總面積的40%以上，加之水土流失、土地沙化和荒漠化嚴重、土壤污染難以修復等問題，在個別的局部地區表現尤其顯著。傳統農業種植方式比較粗放，對化肥、農藥的大量不合理的使用，也顯著加劇了耕地的污染，從而致使耕地質量大幅度下降。而伴隨著耕地污染、退化現象的不斷加劇，我國實用耕地面積越來越少，從而影響糧食生產。

2.4 后備耕地資源短缺

后備耕地資源是維持耕地數量穩定的重要保障，我國后備耕地資源嚴重不足且分布不均。我國的后備耕地資源大都分布在西北干旱地區和西部高原地區，不僅開發難度大、質量差，開發后的利用保護工作也比較困難。

3 “田長制”下耕地保護機制的創新落實策略

3.1 劃定永久基本農田

永久基本農田是耕地的重中之重，也是糧食生產的基礎和核心保障，在落實耕地保護工作時，需要高度重視永久基本農田的界定工作，通過劃定永久基本農田來加強對耕地的優先保護。永久基本農田經有關部門劃定以條例形式確定，就要保證農地姓農、糧田姓糧。在劃定永久基本農田時，要切實遵守“數量和質量”并重的原則，將城鎮周邊區域的農田建設成為高標準農田。除此之外，永久基本農田的劃定中，需要與城鎮開發邊界搞好銜接，促進城市發展與耕地保護工作的和諧統一。

3.2 落實耕地占補平衡

耕地占補平衡制度是政府基于工業發展以及城市拓展過程中對耕地占用的有效補救措施，同時也是堅守耕地保護紅線的重要舉措。該制度的實施能夠有效促進耕地保護事業的發展，充分落實好耕地保護工作。因此，政府需要積極貫徹落實耕地占補平衡制度。在耕地占補平衡制度的實施過程中，各級政府需要通過合理規劃工業發展以及城市拓展來有效控制耕地占用這一現象發生的源頭[2]。首先，要進一步嚴格用地審批，實行土地用途管制，加強土地規劃管控和計劃引導，嚴格控制建設占用永久基本農田；其次，要抓緊開展土地整治儲備，建立補充耕地指標儲備庫數據，可在儲備庫中提前做到掛鉤補充落實占補平衡，做到耕地數量質量并重，保障耕地“占一補一”。

3.3 搭建相關監管平臺

為扎實開展耕地保護，健全完善耕地資源保護監管平臺是非常必要的。借助平臺政府可以充分利用大數據對轄區內的現有耕地數量和質量進行統計、評估，通過對耕地資源保護工作的大數據分析和監控，能夠全面精準制定耕地資源保護政策，進一步提升耕地保護工作效率。另外，各級政府還需要加大對耕地資源調查評價檢測技術的研發力度，通過技術提升，構建綜合性耕地保護應用平臺，實現對耕地數量、質量的動態化監測。

3.4 增加農業生產補貼

農民以土地為根本，在耕地保護具體工作過程中發揮著非常重要的作用，通過增加農業生產補貼可以鼓勵農民更加積極的投入到耕地保護工作中，充分發揮好農民的意愿和主觀性。在當前的農業生產中，不少農民對耕地不種撂荒現象經常發生，這在一定程度上導致農田數量持續減少、耕地質量持續下降。而通過增加農業生產補貼可以大大提高農民生產的積極性。由于種糧大戶、農民合作社等新型經營主體是提高農業高效集約化經營的重要主體和途徑，建議政府補貼資金重點向種糧大戶、家庭農場等新型經營主體傾斜，從而有效預防農田數量和質量下降的問題，增加農村經濟活力與發展。

3.5 耕地保護補償機制

在耕地保護工作中，通過建立科學合理的耕地保護補償機制，能夠有效實現耕地保護工作的成本和效益內化。要不斷推進中央和地方涉農資金的整合力度，統籌考慮耕地面積與質量、糧食播種面積，以及耕地保護任務量等綜合因素，統籌足額安排資金，并按照“誰種植、誰保護；誰所有、誰受益”的原則，切實加大耕地補償力度。對承擔耕地種植和保護任務的農村和農戶，給予一定量的資金獎補。獎補資金發放要與耕地保護責任落實及責任人情況掛鉤，重點用于農田基礎設施后期管護與修繕、耕地保護管理等方面。補償機制可以提高農民耕地保護的積極性，強化農村經濟建設。

3.6 建立全要素保護制

現階段我國耕地保護工作，應特別保持充足的耕地面積和提升耕地質量，這是確保糧食生產安全的基本前提和保障。基于保護耕地需要、解決糧食安全保障問題的需要，應重點從以下三個方面來對待。第一，要保持與經濟社會發展相適應的充足數量的耕地面積，將優質耕地作為重點進行永久保護。首先，耕地是保證糧食生產、保障糧食安全的前提基礎，必須永久保護足夠的耕地用于糧食生產。其次，耕地占用具有不可逆性，一旦耕地被建設項目占用，將很難再恢復其耕作條件。再次，高質量的耕地資源與生產是有限的，一旦優質耕地被占用，難以有足夠的資源用地補充耕地，尤其難以達到被占用耕地的質量。第二，要不斷提升耕地質量水平。一是要靠工程技術改良，通過工程技術的方式來調節農業條件，降低自然條件對農業生產過程的影響。二是要靠科學技術力量進行改變，切實加強對影響耕地生產力要素的重點研究，用科學技術手段來解決制約耕地的生產能力。第三，要重點推進基于現代農業生產要求的農村土地治理，農村土地整治的功能是要從過去滿足增加耕地面積的要求轉變為發展高效現代農業的要求。政府部門還需要加快轉變耕地保護觀念，形成全要素保護思維，即不僅重視耕地數量，同時也注重耕地質量、生態的“三位一體”保護機制，建立全要素耕地保護制度，全面提升農業生產質量，促進農村經濟高速發展。