鄉村振興戰略實施中農村土地流轉問題

李小龍

（新疆阿瓦提縣委黨校，新疆 阿克蘇 843200）

當前，農村改革進程不斷深入，使得農村土地流轉規模擴大。據相關統計，2014-2018年間，我國土地承包經營權流轉面積從386萬公頃增長到3633萬公頃。而流轉規模的擴大促進了農村規模化經營和產業結構的優化，推動了農村經濟的現代化發展。農村土地流轉是盤活農村土地資源的主要形式，目前主要以家庭承包經營為基礎，采取統分結合的雙層經營體制。科學推動農村土地流轉有利于農業產業結構優化，大力發展鄉村經濟，有效激發農村內生動力，這也是當前鄉村振興和全面脫貧戰略銜接的一大難題。自十八大以來，新一輪土地確權工作展開。對于新疆地區來說，由于區域差異較大，加之土地流轉處于起步階段，導致在實踐中缺乏指導細則，存在流轉程序不規范、市場機制不完善、規模化成效不明顯等問題。解決以上問題，實現農業適度規模經營，推動新疆農業經濟的健康發展是當務之急。

1.鄉村振興實踐中農村土地流轉的重要意義

在鄉村振興戰略開展中農村土地流轉存在重要意義，具體如下：

其一，鄉村振興離不開土地流轉。在發展農村經濟的過程中，需要將土地作為主要的生產要素，也就是說在農村經濟建設中要對土地資源進行優化配置，開展土地流轉工作可以達到以上目標，促進農村經濟的規模化發展，成為振興鄉村的關鍵舉措。借助土地流轉可以解放農村的生產力，讓部分農民從事農村規模化生產環節，部分農村勞動力可以來到城市發展，讓勞動力的素質顯著提升，可以為鄉村振興提供人才儲備。對于農業產業來說，實現土地流轉有助于實現規模化經營，讓農產品的附加值提升，進一步助力農村的產業結構調整。

其二，土地流轉促進鄉村振興戰略的進程。對于鄉村振興來說，這項偉大的工程涉及到諸多方面，包括了經濟、政治、文化、社會發展，所以鄉村振興屬于上層建筑的內容。土地流轉主要是借助生產要素的內部調整實現，由此提升生產力，這部分內容屬于經濟基礎范疇，而經濟基礎將決定上層建筑，所以說，生產力和生產關系受到土地流轉的影響之后也將對鄉村振興戰略的實施產生影響。在社會主義經濟發展以及農村集體經濟改善的背景下，土地流轉實現延伸家庭聯產承包責任制的效果，有利于解放勞動力，改善生產關系，促進社會經濟的健康發展，推進鄉村振興戰略實施。

2.鄉村振興實踐中農村土地流轉尚存問題

隨著新疆維吾爾自治區鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）的印發和實施，各級人民政府積極開展農村土地清理，推動了土地流轉，助力貧困人口脫貧。截止2020年末，全區已有180.61萬戶農民獲頒農村土地承包經營權證，農民專業合作社流轉家庭承包耕地252.68萬畝，占全區家庭承包耕地流轉總面積的23.7%。此外，截至2021年5月，自治區已下達財政銜接推進鄉村振興補助資金共計174.44億元，有效保障了土地流轉資金發放。盡管如此，目前，依然存在以下問題：

2.1 農村土地流轉程序缺乏規范性

實施土地流轉的過程中，以家庭為單位的土地承包責任人是受讓方，而承包方主要為農業企業、農業合作社、家庭農場，在流轉的過程中缺乏中間方參與，使得流轉主體之間的關系地位不平等，也就是受讓方處于不利地位，并且單個用戶的土地較為分散，使得承包方把管理對象放在有土地所有權的村集體上，由此導致了主體錯位。該背景下導致了以下2個方面的問題：其一是土地流轉簽訂正式性不足，尤其是在家庭農場這種小規模的承包方，一般都是采用口頭約定的方法，即使簽訂了合同，也存在著手續不規范以及合同條款不明確的問題，使得流轉之后存在管理難度加大的問題。其二是新疆政府和相關部門已經出臺了土地流轉操作程序，其中對期限都有明確的規定，但是程序過于空洞簡單，對于細節問題沒有明確，實際效果和意義不明顯，而且，在合同簽訂后的經營監管問題存在無人問津現象。

2.2 農村土地流轉存在利益沖突

當前的農村土地流轉主要包括以下兩個方面的矛盾：其一是農戶、企業與政府三個方面的矛盾，主要是由于各方都在爭取自身的利益，企業和農戶的利益和土地流轉直接有關，其中農戶讓出土地使用權得到了土地流轉補償，對于承包者來說，獲取土地經濟權之后也享有補償，企業和農戶都是理性的市場主體，但卻存在利益協調之間的矛盾。在打造服務型政府的過程中，政府參與到了土地流轉過程，通過打造受讓方和承包方搭建合作平臺進行調節，然而受到政績驅動和農地價值評估制度不健全的影響，政府為了招商引資可能妥協操作，進而侵占了農戶的利益。其二是村民個體利益與農村整體利益之間的協調，受到土地要素之間差異性的影響，區域內的土地流轉也會存差異。集體合同簽訂后，承租方會對土地進行重新平整，而農民主要擔心承包期到期后該怎么辦的情況，可能加劇土地流轉的沖突。

2.3 商業資本的盲目侵入

商業資本進入農業領域主要是看重地區資源，土地是一種農業生產資料，在土地流轉過程中需要商業資本注入，然而一些資本與承包商憑借自身雄厚的資金承租后對流轉結果重視不足，主要為了逐利，使得在自發性與盲目性下出現了商業資本的違規運作。具體說來：在自發性上，當地政府在土地流轉上沒有做出明確規劃，導致商業資本進入市場之后，大量資本涌入可開發性強的土地，對農村經濟發展帶來不利影響。同時，在市場中以土地流轉平臺存在的商業資本服務體系沒有形成系統化的交易規則，導致商業資本入駐后難以體現市場的權威性。在盲目性上，越早進入土地流轉的資本活力越加明顯，而后期進入的資本盲目跟風，如果運營不善會導致資本撤資。還有部分政府追求績效工程，受利益的驅動導致商業資本存在盲目性，導致出現“非農化”“商業化”問題出現，擾亂農村經濟發展秩序。

3.鄉村振興戰略實施中農村土地流轉問題解決對策

在實施鄉村振興戰略的過程中，需要開展多方面的工作，其中土地流轉問題的解決將會提升農業生產水平，增加農民的收入，推進農村經濟的發展，為了解決土地流轉程序缺乏規范性、土地流轉存在沖突問題和農村土地流轉水平偏低情況，需要采取如下措施：

3.1 規范農村土地流轉程序

第一，理順產權關系，完善規范程序。在農村土地流轉過程中，主體錯位主要原因在于產權關系混亂。在家庭聯產承包責任制下農戶享有土地使用權，而村集體享有土地所有權，所以土地流轉為使用權的流轉，這就說明承包方不經過農戶，直接和村集體商討，土地流轉成為主體錯位下產權關系混亂的因素。因此，要明確產權關系和農村土地產權依據，完善農村土地管理制度，進而建立流轉土地預期預警監管制度，讓政府在土地流轉當中發揮更大作用，推動農村土地產權工作開展，具體措施如下：一方面，通過政策制定、法律普及、召開會議等形式讓土地流轉合同簽訂更加正規，結合土地流轉流程申請合同簽訂、證件發放、存檔管理，制定土地流轉規范化體系，禁止口頭約定等非正規土地流轉程序；另一方面，要以市場為導向，明確土地流轉的市場價格和流轉期限，并且對市場主體經營行為加以規范，維護承包方和受讓方的權益，由此避免土地流轉出現違規現象。此外，要求政府發揮監督管理作用，遵守土地流轉備案登記管理相關規定，明確土地流轉性質，加強證件審批管理。

第二，控制資本進入，依法實施流轉。土地流轉商業化過程中的資本進入存在必然性，不過需要避免商業資本盲目入侵，為此要采取以下措施：其一，根據資源稟賦理論，基于土地要素優劣配置資金要素，由此避免不合理的粗放式投入，要求對部分開發性強的土地優先流轉之后，帶動農村經濟發展，然后對流轉開發水平較弱的土地進行處理。其二，制定商業資本進入準則，要基于農村經濟發展，重點解決土地流轉市場信息不對稱問題，確保土地流轉提供資金規模合理，對進駐的資本進行控制，主要是考慮避免市場經濟自發性導致的無序競爭，土地流轉要堅持先入為主，完結流轉程序之后不得再次進入其它資本。其三，加強政府引導，杜絕商業資本盲目進入。要求確定農村土地流轉規劃以及定價范圍，避免由于績效工程引入劣幣資本造成后續撤資問題。其四，需要對土地流轉后的土地性質加強管理，全面提升土地流轉交易公正、公平和公開性，并完善法律法規，不得對流轉土地性質、用途和使用類型進行變更，嚴厲打擊農村違規占地、圈地炒地等行為，以此打造正常的農村經濟發展秩序。

3.2 解決農村土地流轉利益沖突

第一，尊重內生秩序。農村經濟流通度偏低，所以在長期生產和活動中形成內生秩序。土地流轉當中的利益分配和矛盾解決都必須基于內生秩序，對于企業、農戶和政府間的利益沖突，一方面需要處理農戶和企業之間的利益關系，利用市場體系并從市場經濟發展客觀規律出發，制定土地流轉補償標準，進而讓雙方獲得利益。另一方面，為了解決政府盲目追求績效，導致利益分配失衡，需要采用公開透明的土地流轉程序和服務型強化政府，減少利益沖突，讓土地流轉有序開展。此外，如果村民個人利益和集體利益發生沖突，需要正視土地要素利益分配差異，或者采用集體補償的方法，讓全體農戶在土地流轉補償中具有一致性標準，以此打造和諧的社會環境，提升土地流轉水平。

第二，保障農民利益。對于鄉村振興來講需要提升農村市場活力，所以，為了解決土地流轉活力不足問題，需要基于保障農民利益的前提下，推動體制改革，讓農村存量土地資源得到盤活。具體說來：就是完善土地管理辦法，讓農民和土地要素脫離的過程中享受土地改革紅利，并且完善維護農民利益的法律渠道，通過提升農戶積極性增強農村土地流轉活力。對于制度改革，一方面需要增強土地流轉主體參與熱情，由此提升流轉的集約性和規模化，通過擴大生產規模，促進土地流轉規模化進行，以此形成產業集群，推動土地流轉集約性；另一方面需要對市場服務體系加以完善，有效提升農村土地流轉服務質量，并簡化程序，降低費用，增強農村土地流轉交易比例。此外，需要打造多元化農業經濟體系，進而解決土地流轉功能覆蓋面積小的問題，要求根據區域土地類型促進產業發展，以此增強土地流轉覆蓋面。

3.3 提升農村土地流轉水平

第一，建立健全農村土地流轉保障機制，規范流轉行為。農村土地適度規模化經營需要實現農村土地制度的創新發展，而土地是農村生產的根本要素，通過土地流轉能夠讓分散的土地資源相對集中，實現土地的適度規模化經營，有利于資源優化配置，增加農民收入。其一，在推動農村土地流轉過程中需要健全法律規范，以家庭聯產承包責任制為前提，積極探索適合新疆地區土地流轉的實際形式，賦予廣大農民土地使用權與經營權。其二，在流轉模式和方式上積極創新，逐步打造新疆土地流轉管理機制。其三，要發揮新疆農村產權交易管理中心的作用，建立農村土地承包糾紛處理機構，推動農村土地承包仲裁機制的建設，要求加強經費投入，完善人員編制，由此解決土地流轉價格不穩定、流轉不規范和流轉糾紛多的問題。其四，要對土地流轉程序加以規范，逐漸完善登記、合同備案等制度，全面提升流轉合同的規范性。當地農業經濟部門需要監管農村土地流轉合同內容，采取全面審查以及簽證指導的方式，確保合同具有法律效力，之后要對土地流轉合同文本印發，安排專人保管，由此讓流轉合同立卷、歸檔規范化開展。

第二，加快農村土地流轉市場建設，完善市場管理制度。為了對新疆農村地區土地流轉市場加以規范，需要打造信息發布、合同管理以及產權變更登記的市場化運營機制，實現縣級、鄉鎮、村級的聯動打造管理網絡，并且需要搭建農村土地流轉交易和信息服務平臺，推動農村土地向著農民專業合作社、種植大戶、家庭農場、龍頭化企業經營模式轉變，在節約流轉交易費用的同時，避免農民對土地非農化處理。具體說來：一方面為了解決土地流轉信息不暢通問題，新疆地區各職能部門需要打造鄉鎮和村級的流轉平臺，以此便于農民土地流轉，提升土地流轉效率；另一方面，打造集體建設用地流轉服務體系和市場體系，將市場作為資源配置的主要方法，政府發揮中介作用，以此推動城鄉建設用地市場一體化。

結束語

綜上所述，在鄉村振興的大背景下，如何繼續促進農業、農村發展是黨和國家高度重視的問題。土地是發展農業經濟不可或缺的資源，必須對土地流轉存在的問題解決，其中需要國家在法律層面作出規定，規范農村土地流轉程序。也需要地方政府發揮作用，解決農村土地流轉利益沖突，通過多項舉措提升農村土地流轉水平，最終促進農村經濟的發展。