農村產權制度改革的必要性和路徑研究

陳 敏

（江蘇省南通市海門區三廠街道綜合服務中心，江蘇 南通 226121）

如今，在我國綜合國力持續增強背景下，農村發展成為重點關注的話題，隨著脫貧攻堅、鄉村振興等一系列戰略的實施，重塑了農村發展的重要地位，通過對農村經濟領域的聚焦，以尋求提升農村生產生活質量的路徑。據此，本文結合海門市三廠工業園區實際，探討農村產權制度改革策略，利用好得天獨厚的土地資源，加緊轉變傳統的土地經營方式，切實發揮出其在經濟發展中的價值，為推動農村綜合發展提供原動力

1.農村產權制度改革的指導思想和目標

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，自“十四五”到2035年，應當始終將農業農村發展作為核心問題，注重土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等制度改革，創新農村經濟發展模式。農村集體產權制度改革方案中提出：要按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，從實際出發，進行農村集體產權股份合作制改革。對于土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，穩定農村土地承包關系，在充分尊重承包農戶意愿的前提下，探索發展土地股份合作等多種形式。因此，海門市三廠工業園，要在堅持農村基本經營制度和集體所有制的基礎上，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產股份制改革為重點任務，以保護農村集體經濟組織及其成員合法權益為核心，以清產核資、成員身份確認、股權設置、資產量化、股權管理和收益分配為主要內容，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，探索農村集體經濟組織與村民自治關系，賦予農村集體經濟組織法人資格，形成在基層黨組織的核心領導下，行政、經濟組織職責清晰、互動協作的新型鄉村治理結構。探索賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保和繼承權能，變集體資產共同共有為按股所有，建立符合市場經濟要求新的實現形式和運行機制，加快形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系，發展新型集體經濟，促進集體資產保值增值，穩定增加農民財產性收入。

2.農村產權制度改革基本情況

三廠工業園區位于江蘇省南通市海門市，園區緊緊圍繞“打造實力新區、建設宜居東城”的工作主題，上下齊心、開拓奮進，形成了”路子通暢、發展順暢、心情舒暢”的良好發展局面。三廠工業園區下轄9個行政村、3個社區，總人口53200人，289個村組，農村耕地面積26300畝。2017年海門市列入全國農村產權制度改革試點縣市，三廠工業園區農村產權制度改革全面啟動。全區農村集體資產核實總額6607.38萬元，其中經營性資產1497.39萬元。為推進農村產權制度改革，三廠工業園要嚴格遵守《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，根據《農村產權制度改革方案》和《海門市農村股份經濟合作社成員身份確認指導意見》文件，有條不紊地推進農村產權制度改革，增加農民財產性收入。

3.新時期實施農村產權制度改革的必要性

3.1 有助于構建完善的制度基礎

在鄉村振興背景下，推動農村產權制度改革，能促進內需的擴大，整合資源，調節農業生產結構，夯實工業園區經濟行穩致遠發展的基礎。還能調整城鄉發展中的二元制結構，依托完整的結構體系，明確產權歸屬，精準劃分責任，流轉穩定的農村產權制度，有效整合各項要素，為城鄉一體化發展奠定良好基礎。園區的穩健發展離不開經濟的支撐，加快農村產權制度改革是推動農村經濟體制發展改革的前提。在園區的發展歷程中，受多種因素的掣肘，尚未妥善解決成員集體產權各項歸屬問題，自然也無法滿足城鎮化的發展要求，優化完善農村產權制度，建立健全完善的產權制度體系，打通集體成員生產訴求的通道，助力園區經濟穩健發展的基礎。

3.2 有助于產業結構升級轉型

由于地域性的差異性，不同地區工業園區生產優勢不一致，在構建各項戰略發展制度時，若未考慮當地的實際情況，就會導致制度缺乏適應性，制約工業園區經濟的穩健發展。在現階段的產業發展過程中，采取多元化舉措，優化原有單一的生產結構，能促進園區產品附加值和經濟效應的雙提升。推動工業園區產業結構的轉型升級，能加強農業與工業的聯系，依托先進技術將農業生產過程中的各種廢棄產品有效轉為工業生產原料，助力地區產業的升級轉型，然而產業的結構升級轉型要改革農村產權制度，只有在健全制度下，才能保障農業產業化、規模化的發展。所以，推動農村產權制度改革能最大化地確保農產品生產滿足市場發展需求。同時還能整合園區技術資產，進一步明確相關產權，保障土地的流轉，實現農村土地的集中生產經營到傳統生產模式的轉變。

3.3 有助于推動城鄉一體化發展

在新時期下為構建完善的城鄉一體化機制，政府要發揮牽頭作用，重點加強農村產權制度的監管，積極引導農村市場經濟逐漸轉變到城鎮市場，進一步逾越城鄉障礙。與此同時，有關部門要結合實際，加強城鄉一體化建設工作監管力度，并提出明確的發展目標和指導方針，構建有序和諧的市場，助力城中村建設的進度的提升。

4.新時期農村產權制度改革的操作要點

4.1 設立機構，統一認識

黨的十八屆三中全會提出了保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權的改革任務，這是一項牽一發而動全身的改革，需要試點先行。農村產權制度改革是一項全新的任務，是保護農民集體資產權益，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性的一項重大改革。三廠工業園區按照《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》和《海門市深入推進農村集體產權制度改革工作實施意見》的精神，制定了《三廠工業園區農村產權制度改革實施方案》，成立了以黨工委書記為組長、分管領導為副組長及各辦所相關人員為成員的農村產權制度改革領導小組。同時成立了清產核資指導小組，各村也成立了農村產權制度改革工作小組。三廠工業園區多次召開全體村干部參加的農村產權制度改革工作會議，傳達市農村產權制度改革工作會議的相關精神，對改革的指導思想、目標和原則、相關業務等進行了全面學習和講解，全體鎮村干部深入領會、認真學習，為農村產權制度改革試點工作打下堅實的基礎。

4.2 堅持原則，整合力量

一是保護民利。正確處理好集體、農民的利益關系，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，逐步完善農民對集體資產股份權能，統籌兼顧不同群體的正當利益，確保農民群眾成為改革的受益者。二是因地制宜。改革從海門實際出發，因地制宜、分類指導、先易后難，進行關鍵環節和重點領域的試點突破，以點帶面，充分尊重基層的首創精神。選擇廣大農民群眾普遍接受的改革方式進行改革。三是公開公正。改革工作要遵循“群眾全過程參與、成果全過程公開”的原則。要充分尊重群眾的意愿和主體作用，堅持民主決策，確保集體經濟組織成員對改革的知情權、參與權、表達權和監督權，將公開、公正、公平精神貫穿于改革始終。四是積極穩妥。堅持試點先行，探索農村集體產權制度改革的途徑和辦法，積累經驗，搞好示范。既鼓勵試點對象大膽實踐、大膽探索，又要注重防控和化解各種風險，確保農村社會穩定。五是重點突破。重點在統籌城鄉發展過程中，從“城中村”“城郊村”、撤村建居的村、經濟發達村、萬頃良田工程區域所在村和干部群眾迫切要求改革的村進行突破，激活農村各類生產要素潛能，提高改革決策的科學性，增強改革發展的整體合力。六是堅持黨的領導。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革，確保集體經濟組織依法依規運行，逐步實現共同富裕。

4.3 精心組織，嚴謹工作

201 8年3月，國務院在河北正定召開全國農村集體資產清產核資工作推進會議，專門就清產核資工作做了動員部署。農業農村部聯合有關部門積極指導地方實施清產核資工作。同時，開發了全國農村集體資產清產核資系統并成功上線運行，為規范開展這項工作提供了技術支撐。針對農村產權制度改革的核心需求，建立產權制度改革工作群，對工作遇到的問題及時梳理和解答。在農村產權制度改革成員身份界定實際工作中遇到很多實際問題，如戶籍遷移、退休人員性質等問題，針對各村實際，按照“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”原則，先調查摸底，搞清農民身份的結構情況，再逐組逐戶進行核對。對村級經營性資產先帳內后帳外進行清查，對不能確定的人員、村級不明資產等，將確定權交給農民民主解決，各小組戶長簽字確認，并張貼公示。同時，積極做好四個方面的工作：一是農村集體資產清產核資。園區所涉及的9個行政村成立了19個清產核資工作組，約90余人，用了將近一個月時間，完成清產核資工作，農村集體資產核實總額6607.38萬元，完成清產核資錄入率100%。二是農民成員身份確認工作。制訂《三廠工業園區農村股份經濟合作社成員身份確認的指導意見》，對全區9個村289個村民組的村民進行身份確認，全區納入股份經濟合作社的農戶12913戶，成員有30757個，其中婦女占比57%,約為17500人。三是股權設置與量化工作。制訂《村經營性資產股份合作制改革股權設置與量化辦法》，并通過全村村民代表討論通過。實行一人一股的辦法，以戶為單位填制統一格式的《股權證》。

4.4 落實責任，加強督查

建立農村產權制度改革工作責任制，層層分解落實，明確目標任務、質量要求、時間節點，加強上下聯動、部門配合，共同做好產權制度改革工作的指導、監督和協調工作。強化責任約束，對產權制度改革組織不力、未按規定進行清產核資或走過場的，以及不如實填報報表、虛報或隱瞞真實情況的，依據國家有關規定責令改正、通報批評；造成嚴重后果的，對有關領導和直接責任人員依法依規追究責任。對在產權制度改革中違反工作紀律的有關工作人員，根據具體情節按規定依法依規進行處理。對產權制度改革中發現的由失職、瀆職造成集體資產管理極為混亂，“家底”嚴重不清、資產丟失浪費嚴重、成員界定不明、折股量化不實的，要查明原因，根據情節輕重追究有關領導和當事人的責任。對在產權制度改革中發現化公為私或低價變賣、轉移集體資產，以及貪污盜竊等問題，會同有關部門，依據有關規定組織查處，觸犯法律的依法進行懲處。同時組織巡回督導，加強信息溝通與交流，強化產權制度改革結果審核，確保產權制度改革工作如期完成。及時組織和幫助指導各村解決工作中的實際問題，對集體產權及成員界定等復雜點、難點及共性問題，在準確把握政策法律界限基礎上，結合本地實際，制定指導性意見。妥善處理產權制度改革中的信訪和糾紛，對集體資產管理混亂、農民群眾反映強烈的農村集體經濟組織，組織人員幫助清查。組織檢查驗收，保證產權制度改革工作質量，及時糾正督導中發現的問題，對重大違法違紀行為，依據有關規定追究當事人和有關領導責任。

4.5 城鄉統籌，明晰產權

根據當前資源總體狀態，合理配置現有資源，激活原有市場經濟，最大限度地發揮政府工作指令的驅動力和引導力，同時有關部門還要肩負起監管作用和預期的服務作用。另外，為適應農村產權制度改革的需求，必須要注重對現有制度的調整和優化，創新農村土地所有制形式，改革農村土地所有制實現形式，與新時期農村經濟發展需求相匹配，挖掘農村產權制度的最大價值。除此之外，農村產權制度改革還要重視集體成員的土地權益實現方式，即延續原有土地承包權益，引導其將承包權向經營權轉移，按照土地份額確認其收益權，若無法抵押、轉讓的部分，可進行有償退回，用以平衡各方式的經濟利益，激發集體成員的參與積極性，改善農村產權制度改革中面臨的矛盾問題，通過管理方式的改變適應環境，創新方法，逐步增強改革的原動力。

5 改革取得的成效

通過本次的農村產權制度改革工作，村集體經濟組織的集體資產進行了清產核資，明晰了集體的資產所有權；村集體經濟組織進行了農民成員的身份確認，明晰了集體的農民人數；通過對集體資產的股權設置和量化，明晰了農民的財產性收益。2019年經營收益5萬元的村達到了4個，占比44%，其中廠西村經營收益超50萬元。2018年，全國婦聯領導來我園區調研，給我園區的產權制度改革工作較好的評價，南通婦聯、海門市委領導在看到我園區的產權改革成果后，帶其他地區人員來海學習，新華社來園區耀忠村就產權制度改革情況進行了現場采訪。

結語

總而言之，在新時期下三廠工業園區深化農村產權制度改革，不僅能壯大集體經濟，還能保障成員的財產利益。堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持和完善農村基本經營制度，以保護農村集體經濟組織及其成員合法權益為核心，以賦予農民更多財產權利為重點，按照歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有力的現代產權制度要求，以探索集體經濟有效實現形式，創新村級集體經濟管理體制和運行機制，開展農村集體產權制度改革，促進農村集體經濟發展，推動農村集體資產保值增值，增加農民財產性收入，帶動地區經濟的行穩致遠發展。