淺談耕地保護困局及其對策

趙燕

（喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽 122300）

當前，疫情壓力下的全球糧食緊張使我國糧食安全問題在特定背景下日益凸顯，而保護耕地資源是保障糧食安全工作的重中之重。我國人口普查所反映出的人口數量線性增長使得社會發展對土地資源的壓力與日俱增，城鄉建設強度加大，對有限且幾近飽和的土地有直接影響，即耕地資源總量日益縮減，這個惡性循環作用與社會管理領域，使得我國耕地與人口之間的矛盾逐步尖銳。同時，疫情影響下經濟下行壓力和就業安置壓力迫使一些地方政府把對土地的需求壓力投射到耕地上，自然資源部近期的數次督查均聚焦耕地保護問題，可見我國耕地保護困局之嚴重。

一、現階段我國耕地保護工作困局

1.耕地資源分布不均勻，耕地人均占有量遠低于國際平均水平

我國耕地總面積排名世界第4，僅次于美國、俄羅斯和印度，但人均占有耕地面積排名僅為全球第126，人均占有耕地僅1.4畝，不及世界人均占有耕地面積的50%。此前，我國粗放型經濟增長模式下，GDP每年兩位數字的飛速增長是建立在對土地資源的透支利用和對生態環境超出其承載能力的掠奪式開展之上的，在此背景下，耕地淪為企業等盈利性法人壓低經濟成本的首先地類。

同時，一些地區為追求短期經濟利益，對違規利用耕地的行為沒有采取強制性制約措施，導致在個別地區的資源管控上出現人口呈代數級數增長，耕地面積幾何級數下降的困局。

我國耕地資源分布極不均勻，在地理分布上呈西部豐富、東部匱乏的態勢。但人口普查數據顯示，我國東部地區人口密度遠大于西部地區人口密度。在糧食供給上，東部用更少的耕地養活了更多的人口，人均耕地資源開發的差距極大。

我國東部沿海地區較西北部地區經濟發展更為迅速，這種經濟發展趨勢體現在用地需求上必然是對新增建設用地的需求量更大，在土地資源供給幾近飽和的情況下，必然占用更多的耕地，這種社會管理循環導致耕地供給不平衡的常態化加劇。

2.資源因素制約導致耕地總體質量不高

我國耕地人均占有量不足，當前，疫情導致的經濟下行壓力迫使一些市、縣出于短期利益大量占用耕地。即使在自然資源部加大督導力度，推行占補平衡、占優補優等耕地保護政策的情況下，各地補劃開發耕地的面積和耕地登記仍難以保證。

我國儲備土地資源匱乏，這種現象表現在耕地這一地類上尤為嚴重，在面積有限、質量堪憂的耕地資源中，依附城市等人口密集區周邊的和位于地形上的平原地區的耕地占比非常低，而分布在遠離城市等人口密集區和位于盆地、山區等地貌的耕地占比較高。同比分析，位于盆地的耕地土壤耕層薄、土壤中有機質含量低，礦物質顆粒分布不合理、土壤肥力極差，不利于耕種，且盆地、山區地勢崎嶇，在目前的技術條件下，無法進行大規模機械化耕種，耕地撂荒，耕地保護上長期呈現消極模式。

于此同時，水網密度指數分布不均衡，導致一些地區無法進行有效灌溉。受限于河流主干長度和年均降雨量，一些地區的土壤對水源的結構性需求長期得不到滿足，造成土壤中有機質逐年流失，土壤耕層惡化，土壤肥力急劇下降，水土流失嚴重，使得這些地區的耕地在當年的自然資源部主持的耕地分等定級工作中耕地評定等級降低，耕種難度加大，為維護我國糧食安全埋下隱患。

3.工業化進程中的非可持續發展對耕地破壞嚴重

此前的粗放型經濟發展模式，以對資源和土地的高消耗為代價拉動兩位數字的GDP增長。在短期內經濟高速增長，提供人們生活質量的同時，造成了大范圍的污染，對耕地資源造成了不可逆的破壞。在相關排污指數缺乏剛性約束的情況下，大量含氮、含硫化合物未經處理，直接排放，造成耕地資源的結構性破壞，一些工業生產排放的化合物化學性質穩定，在自然條件下分解甚至需要數百年，相應的，對耕地的破壞時間在缺乏人為干預的情況下，長達幾個世紀，耕地無法有效耕種，嚴重威脅了我國現階段的糧食安全。

同時，水蝕、風蝕、凍融侵蝕等自然現象，也導致耕地資源的嚴重退化，而酸雨等人為因素導致的災難性氣象更是退化、污染的罪魁禍首。

二、現階段我國耕地保護工作解困之對策

1.通過經濟杠桿，對耕地資源進行有效保護

此前，由于國土資源管理工作的重點傾向于促進經濟快速發展，對耕地資源的保護在較長一個歷史時期內，一直處于相對消極的狀態，相對的表現為對耕地資源的保護力度不足。一些市、縣級人民政府，為短期內獲取更多的經濟利益，無視國土空間規劃，永久基本農田勘測補劃工作進展緩慢，地方行政主管任意改變土地用途，未經合法程序，即將耕地資源轉變為建設用地。

針對上述情況，原國土資源部制定了耕地占補平衡等一系列政策，限制對耕地的侵占、不合理開發利用，在一定程度上，減緩了耕地資源緊缺的壓力。

同時，經專家論證，自然資源部嘗試運用經濟杠桿，加強對耕地資源的有效保護。在土地建設收益的處置上，由相關部門扣除土地征用成本，并負責資金管控，土地收益由地方自行分配，從而實現配置方法最佳化。在農轉非過程中，扣除成本后，收益由中央財政處置，避免地方土地財政的短視行為。

一是通過經濟杠桿的指向性作用，引導地方政府轉變對農村土地的不合理開發利用，轉而加大對城市土地資源合理開發利用的投入，在一定程度上緩解對耕地的占用壓力；二是中央財政將農轉非土地收益用于統籌規劃，對生態修復、占補平衡以及耕地復墾提供有效資金支持，推進積極的耕地保護政策。

2.加強耕地管理統籌規劃，通過頂層設計實現耕地資源保護

在疫情導致全球糧食危機背景下，我國糧食安全壓力陡然增大。基于此，保護耕地資源，維護國家糧食安全在自然資源管理工作中，變得前所未有的重要。故此，加強對耕地的統籌規劃，通過國家實行頂層設計，規避地方保護主義對耕地資源的非法占用，實現耕地資源保護勢在必行。國家對耕地進行統一管理，有助于從全局出發，合理優化耕地資源，鼓勵節約集約用地，嚴格控制建設用地增量；落實土地資源市場化配置，從嚴把握劃撥用地范圍；嚴禁閑置土地，農轉非用地兩年未開發或開發工程量未達標，一律收回復墾。

3.完善相關法律法規，為耕地總量動態平衡提供制度保障

經濟社會的高速發展使得當前的土地法律法規在應對劇烈變化的發展格局方面捉襟見肘。故此，進行法規清理，對落后于時代發展，與耕地資源保護價值訴求不符的法律法規應當予以廢止，對概括不夠全面，保護力度不足的法律條款應該予以修復，對新出現的法律客體，此前立法缺位的，應進行立法完善，使得耕地資源處于法律制度的保護之下。充分運用法律對人們行為的引導作用，對保護耕地的行為予以激勵，對破壞、污染耕地的行為，制定剛性法則，并于刑法相銜接。

同時，構建生態補償機制，落實因主、客觀原因破壞耕地主體的生態修復責任，實現邊利用邊復墾，邊破壞邊保護。

最后，加大國家對耕地資源保護的財政支持，從制度上為環境補償機制提供有力支撐。

三、結語

綜上，保護耕地資源，保障國家糧食安全，是當前一個時期內自然資源管控工作重點之所在，唯有破解我國在耕地保護方面面臨的困局，持續推進耕地資源保護，才能保障經濟社會可持續發展。