農民自墾耕地入庫技術工作研究

鄭慧媛

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

近幾年，隨著黨中央、國務院占補平衡制度、耕地保護紅線制度等決策的下達，地區相關部門積極響應政策，嚴格落實耕地保護工作，成效顯著。但在推進城鎮化進程，經濟發展的同時也形成了耕地后備資源不足的現象，耕地占補平衡、占優補優面臨很大的難度和壓力，為有效拓展耕地補充途徑，全面提高耕地占補平衡管理水平，需要探索新的渠道，其中農民自第二次全國土地調查以來自行開墾耕地潛力巨大，因此，自墾耕地工作研究有著重要的意義。

一、農民自墾耕地工作背景

近年來，各地區各有關部門以習近平生態文明思想和習近平總書記對耕地保護工作一系列重要指示批示精神為指導，貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的相關政策要求，嚴守耕地紅線，落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，依法依規拓展補充耕地途徑，科學合理利用耕地后備資源，促進耕地數量、質量、生態三位一體保護等方面工作取得顯著成效。然而，隨著新型工業化、城鎮化發展，耕地后備資源明顯不足，并且缺乏有效的激勵和約束機制，加大了耕地保護難度。

根據《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》《國土資源部關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》要求，為有效拓展耕地補充途徑，全面提高耕地占補平衡管理水平，開展農民自行開墾耕地用于占補平衡潛力調查工作。

二、農民自墾耕地工作技術路線

首先進行基礎性篩選，依據第二次全國土地調查2018年變更調查成果和第三次全國國土調查統一時點更新成果，初步提取農民自墾耕地初始潛力地塊。

其次，按照相關要求，并結合區域實際情況，通過外業調查和內業調查，對潛力范圍內的自墾新增耕地以及旱改水地塊進行合法、合規性篩查，形成自墾耕地潛力地塊。

再次，完成相關成果編制，包括項目調查表、項目調查報告、耕地等別評定報告、矢量成果等。

最后，經市級審核確認、省級技術復核，形成三類指標，完成上報入庫工作。

三、具體工作內容

1.潛力范圍調查

依據“三調”統一時點更新成果和“二調”2018年變更調查成果，調查農民自墾耕地潛力，形成潛力地塊。潛力調查的范圍是“二調”成果中的其他農用地、未利用地，其中有林地、公益林地和基本草原不在其范圍內，由農民或農村集體經濟組織自行開墾且“三調”成果是耕地的現狀耕地；二調成果是旱地或水澆地，三調成果是水田的現狀耕地。自墾耕地單獨地塊應大于400平方米，且不受周邊原有耕地連片的地塊規模限制。

套合“三調”統一時點更新成果和“二調”2018年變更調查成果，提取符合自墾耕地地類要求的初始潛力地塊，扣除規劃允許建設區、規劃有條件建設區等數據成果，同時剔除與標注城河道等屬性耕地相沖突的地塊，最終以鄉鎮為單位選出滿足占補平衡要求的地塊。

2.合法合規性及適宜性篩查

根據要求，并結合區域實際情況，對潛力范圍內的旱改水、自墾新增耕地，進行合法合規性審查，將潛力地塊與規劃允許及有條件建設區等數據進行疊加分析，同時結合內、外業核查等剔除不宜用于占補平衡潛力的地塊，最終形成入庫潛力。

（1）自然保護區及生態保護紅線。自然保護區及生態保護紅線均為重要生態空間，該范圍內宜避讓大規模農業開發活動，不宜作為耕地占補平衡潛力保留。

（2）規劃允許建設區及有條件建設區內。按照土地利用總體規劃空間管制規則，規劃允許建設區是城鄉建設用地重點建設區域，有條件建設區是城鄉建設用地布局調整的彈性空間。因此，該區域內耕地不宜作為占補平衡潛力區。

（3）25度以上坡度耕地。過陡的坡耕地種植作物，不僅種植產量較低，而且會造成水土流失，因此，陡坡地不宜開墾進行農業耕作。

（4）已設采礦權及探礦權。由于礦產資源埋藏深、開采復雜、進行開采存在破壞地表耕作層的可能性，因此采礦權及探礦權范圍內不宜開墾進行農業耕作。

（5）退耕還林還草范圍。為了推進生態文明建設，保障國家生態安全，按照相關要求要穩定和擴大退耕還林還草范圍，因此該區域范圍內的耕地不宜作為占補平衡潛力區。

（6）有林地及公益林地。林地作為生態空間重要組成部分，根據相關要求不應納入自墾耕地潛力范圍。

（7）已立項實施。按照自墾耕地入庫工作要求，對于已立項實施的高標和整理、掛鉤復墾、開發、提質改造等各類綜合整治項目范圍內的潛力地塊，不能作為自墾耕地入庫。

（8）河道封育。按照河道管理相關政策，河流河道內耕地為不穩定耕地，不宜用于耕地占補平衡。

（9）已批準單獨選址項目。已批準單獨選址項目已經取得合法用地手續，將用于建設使用，無法納入占補平衡潛力。

（10）“三調”標注城鎮村屬性耕地。“三調”標注城鎮村屬性的耕地多被現有建設用地包圍及園田地，不宜納入占補平衡潛力范圍。

（11）春季造林。結合春季造林工作，造林地塊將按照林地進行管理，區域內的地塊不宜納入占補平衡范圍。

（12）標注林區、湖區、河道屬性耕地。因三調標注林區、湖區、河道屬性的耕地含有不穩定耕地因素，不宜劃入占補平衡潛力范圍。

（13）在冊林地。結合林權數據，在冊林地雖現狀為耕地，但應按照林地進行管理，范圍內的耕地不宜納入占補平衡范圍。

（14）地塊面積不足400平方米且不與周邊耕地集中連片的地塊。單獨成塊的自墾新增耕地地塊規模不足400平方米的破碎圖斑需扣除。

（15）2009年耕地。2009年土地利用現狀數據庫中的耕地因在歷年變更過程中地類發生反復變化，不符合入庫要求。

（16）“二調”為設施農用地。原地類為設施農用地，農民自墾后形成耕地的，不宜作為自墾新增耕地入庫管理。

（17）內業判讀扣除不符合條件的地塊。通過內業影像判讀，對圖斑分布、影像特征及相關屬性信息進行初步判斷，影像上明顯反映出非耕地特征或分布不合理的圖斑不宜劃入占補平衡范圍。

（18）通過外業核查扣除不符合條件的地塊。通過數據庫處理和內業判讀后確定的地塊，進行外業核查，扣除不符合條件的地塊。外業核查工作包括人員準備及技術培訓、設備準備及軟件安裝與調試、拍照等工作。在開展外業核查工作前，接收核查任務后，開展核查計劃及路線的制定工作，保障數據接收后所有人員能立即有序開展。

3.項目入庫預檢

將信息錄入耕地占補平衡動態監管系統，形成初步入庫預檢。每個鄉鎮、每個地塊都需要現場踏勘和取證，且至少提供三張多角度拍照的踏勘取證照片。刪掉在預檢中不能舉證的不合格地塊。項目入庫預檢涉及的等別等信息，可在項目完成驗收后進一步調整。

4.成果編制

第一批次項目通過預檢的，遵照上級主管部門指示，分鄉鎮、分項目類型編制成果。

（1）調查表

調查表應包括地塊號、圖斑號、地塊所在村、權屬、二調地類、三調地類、新增耕地面積、周邊質量等別、坡度等級、是否與周邊耕地連片、灌溉水源等地塊基本信息。

（2）調查報告

調查報告內容主要包括所屬縣區、鄉鎮基本情況，特別是地形地貌、土壤、河流等情況；自墾地塊確認過程，包括潛力調查和合法性審查；地塊調查情況，附調查情況表；調查地塊影像資料，按地塊順序編排影像，包括“二調”截圖、“三調”截圖、最新遙感影像截圖和現場照片全景截圖。

（3）耕地等別評定報告

按照《農用地質量分等規程》分別對新增地塊、旱改水地塊進行耕地質量等別評定，形成評定報告。

（4）矢量成果圖層

根據調查報告以及耕地質量等別評定報告結果，按照農民自墾耕地項目申請省級技術復核SHP層屬性表結構要求形成矢量成果。

（5）土地利用現狀圖

分別形成“二調”既2018年變更調查數據和“三調”數據土地利用現狀圖。

5.上報入庫

在進行外業現場踏勘及拍攝取證前，將信息錄入耕地占補平衡動態監管系統，進行初步檢查。外業取證后，根據外業檢查結果，對不符合地塊進行刪減處理后重新進行入庫預檢。最后申請指標入庫技術復核，完成入庫上報工作。

四、農民自墾耕地工作意義

耕地是人類賴以生存和發展的基礎，面對中國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，應積極采取保護耕地措施，挖掘后備耕地潛力，建設占用要實現“先補后占、占一補一、占優補優、占水田補水田”。自墾耕地項目的開展落實了“十四五”和未來的耕地占補平衡任務，為地區經濟社會發展提供充足的用地保障，提升了農業生產條件，促進了生態環境建設，項目有顯著的社會、經濟和生態效益。