呼和浩特市農村土地流轉問題分析

王安琪，王利清

（內蒙古農業大學，內蒙古呼和浩特 010000）

2021 年1 月1 日起施行的《中華人民共和國民法典》，在法律上明確了“三權分置”制度［1］；2021 年2 月發布的中央一號文件——《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（以下簡稱《意見》）中，特別提出“要保持農村土地承包關系穩定并長久不變，健全土地經營權流轉服務體系”。法律的施行與《意見》的頒布，為農村土地經營權有序流轉、發展農業規模經營提供了依據，在農村土地資源的有效配置、農業發展、農民增收等方面發揮著舉足輕重的作用。土地流轉是加快農業現代化建設及有效增加農民收入的重要抓手。呼和浩特市農村土地面積171.87 萬公頃，其中耕地面積60.76 萬公頃。截至2020 年，呼和浩特市農村土地流轉總面積為17.51 萬公頃，土地流轉率為28.82%。當前呼和浩特的土地流轉中仍存在大量問題，嚴重阻礙了當地農業現代化進程，同時對實現農村土地資源的有效配置產生掣肘。據此，對呼和浩特市農村土地流轉問題展開分析，以實現呼和浩特市農村地區土地的有效流轉，為呼和浩特市土地流轉工作提供一定的借鑒意義。

1 呼和浩特市農村土地流轉現狀

1.1 土地流轉面積逐年增加

呼和浩特市近年來土地流轉面積呈上升趨勢，2016—2020 年間農村土地流轉面積不斷擴大，由2016 年的10.71 萬公頃增長至2020 年的17.51 萬公頃，共增長6.8 萬公頃。其中2016—2018 年增長數額較大，從2016年的10.71 萬公頃增長至2017 年的13.93 萬公頃，增長率達到30.1%。在2019—2020 年間增長率呈現逐年下降的趨勢，2019 年與2020 年雖然土地流轉面積仍在增高，分別為17.35 萬公頃和17.51 萬公頃，但增長率極低，僅有0.9%，表明土地流轉工作在2017 年熱度最高，在之后的年間開始下降，增長幅度變低，但呈現持續上漲的趨勢，流轉工作趨于穩定。

1.2 土地流轉服務全面提升

近年來，呼和浩特市積極致力于促進農村土地流轉工作有序化和土地流轉工作服務標準化。1）服務站成立數量增加。截至2020 年，呼和浩特市中包括和林縣、托縣、清水河縣等7 個旗縣都成立了土地流轉服務中心。48 個鄉鎮成立了農村土地流轉服務站，有土地流轉信息員的村高達926 個，初步形成了土地流轉服務中心-土地流轉服務站-土地流轉信息員的旗縣至鄉鎮至村內的三級土地流轉服務體系。三級土地流轉服務體系的構建，有效提升了土地流轉服務質量，為保護流轉主體的權益提供了有力保障。2）土地流轉確權登記工作有效推進。2016 年起，呼和浩特市在武川縣土地確權登記頒證試點工作基礎上，分別在其余8個旗縣陸續展開土地確權工作。目前，各旗縣已進入頒發證書、補充完善數據庫等完善階段，已全面推進農村土地流轉確權登記頒證工作。

1.3 土地流轉形式趨于多樣

呼和浩特市農村土地流轉形式多樣化，當前呼和浩特市農村土地流轉方式有轉包、互換、出租、入股、轉讓5 種。2020 年，耕地流轉面積合計為17.51 萬公頃，土地的流轉率僅有28.82%。其中，轉讓方式以轉包和出租形式為主，占比相對較大，2020 年分別占據呼和浩特市農村土地流轉總量的23.37%和75.24%；入股、互換和轉讓等方式的土地流轉占比極小，分別為0.67%、0.02%和0.40%。流轉形式已由以往的轉包和互換形式轉向多種流轉方式共同發展的局面。

2 呼和浩特市農村土地流轉瓶頸

2.1 土地流轉規范水平偏低

呼和浩特市農村近年來對土地流轉行為規范化問題關注頗多，截至目前，呼和浩特市簽訂合同共23.88 萬份，其中簽訂規范的土地流轉合同為8.92 萬份，除去農戶間口頭流轉的部分，規范化流轉合同占37%。農村土地流轉行為漸趨規范化，口頭簽訂為主的模式逐漸向合同制模式轉變，但規范化水平仍總體偏低。1）土地自發流轉現象普遍。據2020 年統計，當前呼和浩特市農村地區農戶間自發流轉的面積占流轉總面積的32.53%。自發流轉過程中極易引起糾紛，容易造成如口頭流轉缺乏法律效力引發糾紛；非規范化合約的簽訂造成雙方權責不明確引發糾紛等問題的出現。2）土地流轉合約不規范現象普遍。大部分農戶締結合約時內容模糊、權責不清晰，缺乏對發生多種未知情況解決方案的規定；部分群體在合同簽訂的過程中，僅有雙方農戶在場，缺少正規程序中的諸多環節；在合同簽訂后的保障和執行工作中易產生矛盾，合同內容和權責的缺失導致合同制的效果偏離預期。這種不規范的土地流轉行為對農民的權益帶來了威脅，不利于農村土地流轉工作的有序推進。

2.2 土地流轉服務體系有待完善

隨著呼和浩特市農村土地流轉工作的不斷推進，對土地流轉服務體系的完善工作提出了更高的要求。土地流轉供需雙方對土地流轉服務體系的有效構建有著迫切的需求，而當前呼和浩特市農村土地流轉服務水平仍十分受限。1）平臺建設有效性缺失。當前平臺建設難以發揮有效作用，旗縣、鄉鎮、村三級服務體系明晰但關聯匱乏。單一依靠村級服務平臺解決村內土地流轉問題略顯力不從心。平臺建設有效性的缺失使得土地流轉雙方信息不對稱現象嚴重，供需雙方溝通存在阻礙，流轉行為困難。2）中介組織作用發揮有限。中介組織在流轉主體之間、政府與流轉主客體之間發揮著紐帶作用。但呼和浩特市中介組織的建設還比較匱乏，在土地流轉過程中只承擔了引導職責，主動服務意識不強。并且由于中介組織相關的配套設施與服務未能實現實時有效跟進，服務人員少、經費不足且服務內容單一等問題始終對服務水平的提升產生阻礙作用［2］。

2.3 農企利益聯動機制不健全

土地流轉工作的推進離不開企業與農戶之間的互育互聯，只有將農戶與企業的利益聯系起來并創造雙方互利局面，才能有效推進農村土地流轉工作。但在實際工作中，農戶與企業的利益聯動始終存在問題。

1）土地供應方聯動意愿低。農民愿意流轉土地的前提是增收，而在與企業進行土地流轉過程中存在著諸多未知風險，農民自身抗風險能力較差，對土地的依賴感十分深刻。企業與農戶的合作模式要求土地供應方提供大規模的土地，往往由村內組織多戶集體轉出，而在此過程中群體與個體之間的利益協調存在矛盾，集體收入數額較大，而真正進入農民手中的收入屈指可數。再加上農民對政策理解上存在的一些誤解與偏差，致使在土地流轉中處于利益相對劣勢方的農戶對企業產生不信任的心理。

2）政策對土地轉入方吸引力不足。企業轉入土地，需要考慮成本、收益、資金、地域資源等諸多方面的內容，而農戶僅能提供土地這一單一資源，企業投入很大。這就需要政府予以一些支持，降低企業投入資本以增強其土地轉入意愿。但截至目前，雖然政府在政策上支持企業與農戶之間的聯動機制，但對于企業進入農戶展開合作的相關支持工作還比較欠缺。對于其他中小型涉農企業來說，大規模流轉土地成本高，企業考慮自身融資能力和流轉成本，從而流轉積極性受限。政策對企業的吸引不足，對農戶的引導和保障不夠，導致了二者之間的合作難以達成，無法實現范圍更大且互利共贏的規模效益。

3 解決呼和浩特市農村土地流轉問題的對策

3.1 加強土地流轉管理，實現土地流轉規范化

1）對自發流轉行為進行管控。應完善土地流轉登記備案制度，并做到以備案工作為基點，呈網絡化增強其他功能的建設，加強監管、強化引導工作及參與土地流轉工作的評價和反饋。同時，更大范圍的建立土地承包經營糾紛仲裁廳，增加糾紛仲裁員數量，定崗定責，更加及時有效的解決和調節土地流轉糾紛，塑造和諧的土地流轉環境。

2）進一步規范土地流轉合同。按照土地流轉規范合同文本，引導農民按照規范程序、內容進行合同簽訂。同時要在合同上明確土地流轉雙方的權益、責任、義務，明確標注具體年份、數量等內容［3］。并且應加強第三方監管，設立村內專門的監管小隊，將土地流轉程序編制成冊，有依據的管理村內土地流轉行為，保證土地流轉置于規范、透明的環境下，切實保障農戶權益，避免由于不規范合同造成的各種糾紛。

3.2 加強平臺建設，培育土地流轉中介組織

1）加強平臺建設。要建立一個集價格評估、業務服務、信息收集等功能為一體的完善的土地流轉服務平臺。政府要通過土地流轉數據庫，將所收集的土地流轉相關信息，包括流入方需求、流出方供給、流轉價格等內容通過平臺定期發布，確保農村土地流轉市場的平穩運行［4］。同時，引導農民將自己的需求或轉出意向上傳到公開的土地流轉信息網上，建立通暢的雙向土地流轉渠道；暢通數據傳輸渠道，基層政府及時將信息上報，便于領導及時掌握分析工作情況并做出決策；最后要對土地進行價格評估，預防不規范的市場價格損害農民權益。

2）加強對中介組織的投入。①完善人才隊伍，建設一支真正為人民服務的人才隊伍；②加大對中介組織服務設施的財政投入，通過硬件配備的完善提高服務質量；③豐富服務內容，全方位開展對工作人員的培訓，提高中介組織工作人員的主動服務意識，打造高質量、多層次的服務型中介組織。為增強中介組織工作人員的主動服務積極性，可以將土地流轉工作作為績效考核的一部分，鼓勵工作人員發揮好在土地流轉工作中的作用。同時，要完善監督管理機制，避免中介組織的“尋租”行為，確保土地流轉不違背農戶的意愿，不損害農民權益。

3.3 充分發揮基層政府職能，推動農企利益聯動機制

政府在農村土地流轉過程中起著中流砥柱的作用，農民、企業及二者之間的聯動都需要政府進行調節。

1）提升農戶抗風險能力。要健全農業保險體系，完善失業救助制度、最低生活保障制度及養老保障制度，推進農村社會保障制度保障民生，降低農民對土地的依賴，提升農戶的安全感。同時，通過增收提高農戶的抗風險能力。充分發揮各地的地域優勢，鼓勵特色產業的發展，鼓勵土地形成規?；?，實現規模效益，切實增加農民收入；實現政策監管能力的提升，設置土地流轉政策反饋機制，收集民意，了解農民在進行土地流轉中的真實訴求，并依照個人意愿，有計劃地對進行土地流轉的農戶展開形式多樣的培訓，解決農戶的就業問題。

2）積極引導農業經營主體。政府要提高政策支持，例如，為入鄉企業實行減稅政策，在稅收、利率等諸多方面為農業經營主體提供補償和優惠［5］；提供政策綠燈，在土地流轉前期提供補助等方式，降低農業經營主體的經營風險與經營成本，以提高其入鄉積極性；也可以提高農業經營主體承包土地的貸款金額，使農業經營主體獲得充足的資金，拓寬其資金來源渠道。同時，政府要注重對農業經營企業的監管，確保資金用于支持農業經營主體進行土地流轉工作。政府充分發揮引導作用，使土地流轉合理、有序、穩步推進。