改革開放以來機構改革的經驗塑造、邏輯演進及其展望

◎顏德如，李 過

東北大學 文法學院，沈陽110169

四十多年的改革開放是近現代中國最深刻的社會變革之一，而機構改革無疑是其最重要的組成部分。在整個改革開放的進程中，機構改革居于各項治理改革的中心位置，對各個改革變量起到重要的聯動作用，是中國政治發展、經濟增長和社會進步的關鍵推動力。改革開放以來，我國已先后進行了八次集中的機構改革，周期性的機構改革成為我國政治生活中頗具標志性的事件，并逐步形成了具有中國特色的機構改革模式。2018年機構改革是在推進國家治理體系和治理能力現代化這一新的時代背景下對黨和國家機構進行的一次系統的、全方位的調整與完善。它重構和強化了改革開放以來機構改革的基本經驗與基本邏輯，在一定程度上重塑了機構改革的“中國模式”，開辟了“中國之治”的新境界。

學界尤其是國內學界對改革開放以來我國的機構改革進行了持續研究，奠定了繼續深入研究的良好基礎，但相關研究也存在進一步拓展的空間，如表現為平鋪直敘、就事論事、程式化表達和泛化點評等不足，機構改革的深層機理有待深入分析，尤其是改革開放以來我國機構改革的獨特經驗、邏輯演進以及2018年機構改革對整個機構改革模式的重塑等有待進一步研究。政府治理現代化是國家治理現代化的關鍵組成部分，是把我國的制度優勢轉化為治理效能、實現“中國之治”的核心機制和核心力量。在建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的中國夢的歷史征程中，及時總結、反思機構改革的“中國模式”，提出未來我國機構改革的展望，推動“中國之治”邁向更高水平，具有重要的理論和現實意義。

一、2018年機構改革前的經驗塑造

在2018年機構改革前，我國已分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次機構改革。在三十多年的改革探索中，塑造了諸多具有中國特色的經驗，這些經驗主要聚焦于改革動力、改革背景、改革內容、改革路徑和改革策略。

(一)改革動力：“強制—推動性”改革

根據新制度經濟學的觀點，制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。“誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群(個)人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行”[1]。大致而言，誘致性制度變遷由社會力量發起，自下而上地展開；強制性制度變遷則由政府力量自上而下地推行。比較言之，西方先發資本主義國家政府改革的動力主要來自社會和民眾的參與，具有濃重的“社會中心”色彩。而我國改革開放以來的機構改革整體上屬于強制性制度變遷，歷次機構改革皆由黨和政府提出改革方案，憑借政治權威自上而下地推動實施，并要求各級政府在較短的時間內完成改革任務，是典型的政府主導型改革。長期致力于中國政府改革研究的湯姆·斯滕森教授(Tom Christensen)認為，中國的機構改革總是自上而下、由一些中央領導人發動[2]。在機構改革過程中，政府是制度供給的主體，改革是政府出于自主意識的自覺行為。雖然也有部分自下而上的改革，但由于此類改革與我國單一制的國家結構和“職責同構”的政治系統不相適應，且缺乏配套措施，其結果都不甚理想。“強制—推動性”的機構改革模式提供了我國機構改革所需要的權威性力量，降低了制度變遷所需要的時間成本，滿足了后發現代化國家實行趕超戰略的需要，但也導致了我國的機構改革一直是計劃性改革而非回應性改革。同時，由于“政府改革”與“改革政府”主客同體，推進改革需要的集權與市場化導向改革需要的分權之間存在抵牾，改革的成本和難度大大增加。

(二)改革背景：“被動—適應性”改革

黨的十一屆三中全會之后，黨和國家的工作重心從以階級斗爭為綱轉向以經濟建設為中心，經濟發展取代意識形態成為國家最重要的合法性源泉。經濟體制改革處于改革序列的最前端，是機構改革最重要的宏觀背景。如前所述，從政府主導型改革這個角度來看，我國的機構改革表現出相當的主動性。而從與經濟體制改革的關系來看，機構改革則顯示出強烈的被動適應特征。改革開放以來，我國的機構改革一直圍繞著經濟體制改革的進程而展開。從1982年確立“計劃經濟為主，市場調節為輔”、1984年提出“公有制基礎上有計劃的商品經濟”、1987年提出“計劃與市場內在統一的體制”、1992年正式確立社會主義市場經濟體制，到2002年的“完善社會主義市場經濟體制”，再到2013年提出“市場在資源配置中起決定作用”，經濟體制改革一直制約、牽動著機構改革的方向和內容。機構改革的主導思路是突出經濟基礎對作為上層建筑的行政系統的決定作用，而相對忽視了行政系統本身的自主性和客觀運行規律。尤其是在改革開放之初到20世紀90年代社會主義市場經濟體制確立的過渡時期，由于對市場與計劃認識的波動起伏，導致機構改革幾經反復。在這一時期，行政系統的角色在無形中被定位為社會經濟的“消防員”和“穩定器”，1982年、1988年、1993年等三次大規模的機構改革因此成為隨經濟發展而消極被動進行的零碎的、應景式的調整[3]。“被動—適應性”改革使得行政管理這一發展中國家的“最稀缺資源”能夠集中力量服務于經濟發展這一中心任務，但由于不是基于行政管理本身的特點和規律，機構改革缺乏自動力機制，容易受經濟環境的左右，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

(三)改革內容：“單邊—封閉性”改革

改革開放以來，我國的機構改革基本局限于由中央到地方的行政系統，主要是政府機構的精簡、職能的調整與運行機制的完善。其中，政府機構的精簡特別是人員的精簡又是機構改革的核心，每次機構改革皆特意突出對機構和人員數量精簡的重視和宣傳，因為“從常識來看，人民總是認為機構越精簡越好，一旦機構開始膨脹，人民對政府的不滿也就隨之而來”[4]。我國的機構改革成為一個相對封閉、自為的過程，缺乏與其他公共機構改革的協同。在2018年機構改革之前，1988年機構改革首次跨越了單純的政府改革范疇，同時涉及黨和政府兩大系統的改革以及黨政關系的調整，但由于隨后政治形勢與國際局勢的變化，這一改革模式沒有延續下來。此后，1993年機構改革和1998年機構改革雖然提出了對黨的機構的調整，但沒有具體展開，更沒有形成與政府機構改革的協同。雖然單邊的機構改革有利于實現政府資源的集中配置和政治社會所需要的穩定，相對降低了改革的難度，但“由于改革是在行政體系這一封閉體系內進行，每次機構改革對政府自身造成的壓力非常大，改革的減量成效也容易被部門利益所抵消或化解，導致‘裁撤、合并、改名’等事件反反復復”[5]。同時，機構改革通常由黨提出改革方案，經由人大形成改革決定，再由政府具體執行。從改革方案的出臺到最終實施，呈現出強烈的“內輸入”特征，缺乏社會力量的參與，機構改革往往成為政府的自說自話。另外，我國的歷次機構改革主要集中于中央政府層面的改革，缺乏中央政府和地方政府的統籌規劃和分類指導。

(四)改革路徑：“漸進—階段性”改革

我國的機構改革是一個漸進推進和周期性調整的過程。所謂漸進推進，是指歷次機構改革主要是因應當時的政治社會問題而進行的循序漸進的、局部性的組織革新，在對現有體制弊病進行邊際調整的同時，不斷擴張新體制的力量，由此形成“雙規體制”，以增量取代存量，進而實現帕累托改進。漸進式改革可以相對降低人們的利益剝奪感，減少改革的阻力，通過以時間換空間降低在復雜環境中的改革不確定性所帶來的風險，但也導致一些體制性弊病長期得不到解決，逐漸積累下來，成為體制性毒瘤，并進一步造成惡性的路徑依賴。而新舊元素在政府機構內的并立存在，則會增加體制各部分間的摩擦成本，加劇政府機構和運行的“碎片化”。所謂周期性調整，是指除了1982年機構改革以外，歷次機構改革與政府換屆保持高度同頻，即每五年一次的政府換屆就是新一輪機構改革之時，機構改革已經成為一種可預期的、穩定的“改革符號”，有研究者據此概括我國的機構改革具有“高調階段性”特征[6]。階段性的機構改革可以周期性地對政府機構中存在的問題進行集中解決，有助于新一屆政府改革形象的樹立，但當機構改革成為一種符號，在某種程度上承擔起合法性的象征時，其本身的意義也會隨之弱化甚至消解。比如，過于頻繁的周期性改革往往導致上一輪改革尚未完成，新一輪改革又已展開，大大降低了改革績效。

(五)改革策略：“實踐—經驗性”改革

與同一時期西方國家進行的行政改革，尤其是具有統一理論框架、嚴格遵循理論指導實踐的新西蘭行政改革不同，我國的機構改革缺乏明確的理論指導和長遠的目標指引，更多的是通過不斷試錯形成改革經驗，以此進一步調整和完善改革。對于機構改革的一系列基本問題，比如政府與社會及市場的關系、中央與地方的權力邊界、政府作用的方向和程度等缺乏清晰、一致的認識，也就沒有對機構改革進行超前的頂層設計和總體的制度安排，更沒有形成具有中國特色的、系統的機構改革理論。雖然改革開放以來，我國的機構改革受到了西方行政改革理論的影響，但作為一個“理性的購物者”，我國的機構改革從未照搬西方的改革理論，而是從西方的發展模式中挑選出最合適的改革元素，這些元素必須與我國的文化條件和結構發展相適應[7]。Tian和Christensen的研究也表明，盡管全球化的力量使得世界各地的改革模式趨同，但中國的行政改革主要取決于國內環境[8]。簡言之，中國的機構改革既缺乏本土行政改革理論的指導，也沒有完全接受西方國家的改革理論，長期處于一個理論的真空環境中。對此，竺乾威指出：“如果在一些重要的方向問題上無法提供一個比較清晰的圖景并同時進行全方位的改革(機構改革只是其中的一部分)，那么行動路線就難免落入‘有什么問題改什么’的窠臼，而且改革試圖解決的問題還會重新出現。”[9]

二、改革開放以來機構改革的邏輯演進

改革開放以來，我國機構改革的進程從不同的角度和層面實現了多重邏輯演進，其與上文所述的基本經驗共同構成了機構改革的“中國模式”。

(一)從“政治邏輯”到“行政邏輯”再到“政治邏輯”

改革開放之初，鄧小平就提出了我國政治體制改革的系統性構想。1980年，《黨和國家領導制度的改革》全面論述了黨和國家領導制度改革的原則、方針、內容和路線等問題。1982年，《精簡機構是一場革命》詳細闡述了黨政機構和軍隊的精簡問題，實際上是對政治體制改革的規劃。雖然1982年機構改革僅僅是政府機構的調整，但它是在政治體制改革的宏大背景下進行的。此后，在80年代中期，鄧小平多次重提政治體制改革，“改革，應該包括政治體制的改革，而且應該把它作為改革向前推進的一個標志”[10]160“一九八〇年就提出政治體制改革，但沒有具體化，現在應該提到日程上來”[10]160。1988年機構改革就是作為政治體制改革的一部分進行的，此次機構改革提出黨政分開、權力下放、轉變職能、干部人事制度改革等諸多方面的內容，是對政治結構的調整而非僅僅對技術和流程方面的完善。總而言之，整個20世紀80年代的機構改革是在政治體制改革大環境下進行的，受到政治邏輯的支配，但在此之后，政治體制改革長期處于相對滯后狀態，行政邏輯成為機構改革的支配邏輯。竺乾威從政府職能轉變的角度指出，以第二次機構改革為起點，“政府職能轉變作為核心內容的機構改革經歷了一個從政治體制改革到行政體制改革的過程”[11]。黨的十八屆三中全會提出完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革的總目標，重新將機構改革納入政治體制改革的總體框架之中，機構改革的邏輯開始實現第二次轉變，即從行政邏輯回歸政治邏輯。

(二)從“組織邏輯”到“職能邏輯”再到“體系邏輯”

改革開放之初，由于恢復老干部工作、知青回城以及國家現代化事業的重新開啟等原因，政府規模急劇膨脹。在此背景下，1982年機構改革主要是針對政府機構和人員的大幅精簡，既未觸動高度集中的計劃經濟管理體制，也未涉及政府職能的轉變。1988年機構改革首次將“轉變政府職能”作為機構改革的關鍵，但由于經濟體制改革的目標尚不明確，政府職能轉變的方向和路徑還比較模糊。因此，1982年機構改革和1988年機構改革主要是對政府組織的變革，組織邏輯占據改革的支配地位。1992年，社會主義市場經濟體制的確立為政府職能轉變明確了方向；1993年進行的第三次機構改革明確指出，“這次機構改革的重點是轉變政府職能。轉變職能的根本途徑是政企分開。要按照建立社會主義市場經濟體制的要求，加強宏觀調控和監督部門，強化社會管理職能部門，減少具體審批事務和對企業的直接管理，做到宏觀管好，微觀放開”[12]。此后，政府職能轉變一直是我國機構改革的核心。2007年，黨的十七大報告首次提出“政府職責體系”的概念。由“政府職能”向“政府職責體系”的轉變，表明了機構改革開始更加重視各組織要素的相互聯系和整合，反映了改革的系統性思維。2008年進行的第六次機構改革所采用的大部制是對這一“體系邏輯”的踐行。2012年黨的十八大報告強調，“全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局”[13]7，在談及行政體制改革時指出，“穩步推進大部制改革，健全部門職責體系”[13]22，機構改革的“體系邏輯”更加凸顯。

(三)從“權力邏輯”到“效率邏輯”再到“民生邏輯”

改革開放之初，新中國成立以來形成的高度集權的全能主義體制并沒有立即結束，權力高度集中是這一時期黨政機構的主要問題，但由于1982年機構改革是在改革開放之初匆忙提出，其對當時的權力結構觸動不大。到1988年，政治體制、經濟體制與行政體制之間的“結構墮距”凸顯[14]，當時進行的第二次機構改革主要涉及政府內部以及政府與外部權力邊界的調整，包括黨和政府的關系、黨政和法律的關系、中央和地方的關系、政府和企業的關系。20世紀80年代的兩次機構改革主要是對國家權力結構的完善，形成了改革開放后我國黨政結構的基本格局。1992年，鄧小平視察南方談話確立了“發展就是硬道理”的政治共識，隨后的黨的十四大正式確立了社會主義市場經濟體制，我國開始真正步入發展型國家行列，效率優先成為各項改革的指導思想。服務于社會主義市場經濟體制的建立、促進經濟增長是這一時期機構改革的中心目標。進入21世紀，“市場社會”的一系列弊端催生了社會的“反向運動”，2003年機構改革確定政府職能轉變的方向是“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，機構改革的民生邏輯開始凸顯，但此次機構改革的重點是建立宏觀監管體系，社會管理和公共服務方面的改革涉及不多。2007年，黨的十七大提出建設服務型政府的改革目標；2008年進行的第六次機構改革明確提出，“以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門”[15]。2013年機構改革延續了這一民生邏輯，其關鍵詞是“公共服務”[16]，并明確提出建立“人民滿意的服務型政府”。從建立“服務型政府”到建立“人民滿意的服務型政府”，不僅增加了一個限定詞，還意味著行政體制改革價值的迭代變化[17]。

(四)從“科層邏輯”到“市場邏輯”再到“網絡邏輯”

大致而言，自1887年威爾遜發表《行政學研究》，使行政從政治中獨立出來，西方國家的行政改革經歷了傳統公共行政、新公共管理和后新公共管理等三個階段。傳統公共行政建立在政治行政二分原則、韋伯的科層制理論和泰勒的科學管理原理之上；新公共管理是市場主義和管理主義的結合，主張將市場競爭機制引入公共部門；后新公共管理強調網絡合作治理，以跨組織為導向，尋求改善政府組織縱向和橫向的協調[18]。它們分別體現了行政改革的科層邏輯、市場邏輯和網絡邏輯。如果以西方行政改革的理論和實踐為視角，可以看出，我國的機構改革與西方國家的行政改革經歷了大體相同的發展階段。在20世紀80年代，我國機構改革的主要目標是重建在“文化大革命”中遭到破壞的行政機器，建立政府的法制基礎，實現政府機構的專業化、工作人員的職業化和職能的分化。機構改革的主要目的是克服政府的官僚主義，提升政府行政效能，實現韋伯的官僚制的理性與效率。這一時期的機構改革受到科層邏輯的支配。社會主義市場經濟體制確立之后，我國的機構改革主要受市場邏輯的支配，尤其是1998年機構改革幾乎撤銷了所有的工業專業經濟部門，基本消除了計劃經濟管理的結構性障礙，為市場經濟的深入發展奠定了堅實的組織基礎。進入21世紀，部門間的合作機制建設越來越成為機構改革的重點，2008年機構改革采取的大部制，旨在解決跨部門協同問題，被普遍認為是典型的具有“后新公共管理”特征的組織變革形式。

改革開放以來的機構改革盡管呈現出上述邏輯的演進，但有兩點是要清楚的：一是改革的邏輯演進并非邏輯替代，只不過在機構改革的不同階段，支配改革的主要邏輯不同；二是改革的邏輯演進不同于邏輯轉換，其具有發展遞進的特征。這是因為：其一，與西方國家的政治行政二分不同，在中國政治語境中，行政是政治的一部分，行政體制改革是政治體制改革的核心組成，政治邏輯包含行政邏輯；其二，組織與職能是一體兩面，而體系邏輯則是在更高層次上對組織邏輯與職能邏輯的優化整合；其三，民生邏輯并不排斥效率邏輯與權力邏輯，實際上，效率與權力的堅實支撐是機構改革的民生邏輯得以實現的基礎；其四，雖然新公共管理運動試圖解構傳統的科層制，但事實上，市場與科層結構并非不能兼容，后新公共管理仍然是以科層制為組織基礎，并大量繼承了新公共管理的市場化改革。改革的多重邏輯演進充分體現了我國機構改革的復雜性、階段性和發展性等特征。

三、2018年機構改革對“中國模式”的重塑

如前所述，在2018年機構改革之前，我國的機構改革已呈現出一系列頗具中國特色的經驗，實現了多重邏輯演進，它們共同構成了機構改革的“中國模式”。2018年機構改革則從經驗的重構和邏輯的強化兩個方面重塑了這一機構改革的“中國模式”，推動“中國之治”進入新階段。

(一)對改革經驗的重構

1.強制與誘致相結合的改革。2018年機構改革依然是由黨和政府發起，在中央統一部署下啟動中央、地方的機構改革，通過法律和命令自上而下地推動實施，屬于“強制—推動性”改革。同時，本次機構改革明確要求賦予省級以下政府更多的自主權，根據不同層級政府的職責特點作出不同的改革任務安排，允許地方因地制宜地設置機構和配置職能。從改革結果來看，許多地方設置了一批頗具地方特色的政府機構，一些地方出現了“一對多”(一個基層機構承接多個上級機構的任務)和“多對一”(不同基層機構向同一個上級機構負責)的情況。本次機構改革將央地關系全面納入改革視野，在中央主導的前提下，鼓勵地方改革力量參與，表現出上下聯動的特點。

2.主動與適應相結合的改革。黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定作用”的判斷，此后，我國經濟進入新常態，由高速增長階段轉向高質量發展階段。2018年機構改革依然具有適應和服務于經濟體制改革的特征和需要，黨的十九屆三中全會明確指出，“要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端”“圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系”調整優化政府機構設置和職能配置[19]8-9。同時，2018年機構改革在適應經濟形勢與經濟體制改革的同時，也體現出相當的主動性和前瞻性。此次機構改革不再僅僅是對政府機構尤其是其中經濟部門的調整，而是對黨政軍群幾乎所有的公共機構進行大規模重組，通過組織變革為經濟發展提供強勁動力。

3.漸進與激進相結合的改革。2018年機構改革是在改革開放以來七次機構改革的基礎上進行的，是對既有機構改革的延伸，其改革內容和路徑既有創新也有繼承，體現了機構改革的漸進性和延續性。同時，此次機構改革又表現出相當的激進性，不再是對行政系統的小修小補，而是對黨和國家機構一次全方位的、系統的調整與完善，涉及黨政軍群幾乎所有公共機構，其改革深度與廣度都超越了之前的歷次機構改革。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》(以下簡稱《決定》)指出，“堅持蹄疾步穩推進改革，條件成熟的加大力度突破，條件暫不具備的先行試點、漸次推進”[20]269，清楚地表明此次機構改革激進與漸進相結合的改革特色。

4.開放與協同相結合的改革。2018年機構改革體現出相當的開放性，在改革過程中積極動員社會力量，爭取廣泛的社會支持。同時，鼓勵地方政府積極參與到機構改革中來，充分調動地方政府參與改革的熱情。《決定》指出，“科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，更好發揮中央和地方兩個積極性”[20]265。此次機構改革尤其強調改革的協同性，提出統籌黨政軍群機構改革，“黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益”[20]260。黨的十九屆三中全會明確指出，要“增強改革的系統性、整體性、協同性，加強黨政軍群各方面機構改革配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應”[19]11。

5.頂層設計與基層創新相結合的改革。2018年機構改革特別注重改革的頂層設計，以習近平總書記任組長的中央全面深化改革領導小組(2018年3月改為“中央全面深化改革委員會”)對機構改革的原則、目標、內容、策略等進行了系統的規劃，以集中資源高效率地實現改革目標。同時，根據凡是重大改革都要進行試點的傳統，本次機構改革依然采用了試點先行的改革策略，是基層創新與頂層設計相結合的一次改革。以國家監察制度改革為例，2016—2017年，習近平總書記先后對推進國家監察體制改革作出一系列的部署和指示，為深化國家監察體制改革指明了方向，提供了根本遵循。此后，國家監察體制改革在北京、山西、浙江等三個省份展開試點，形成了許多國家監察體制改革的可復制的寶貴經驗，理論與實踐相結合促成了國家監察制度的改革。

(二)對改革邏輯的強化

1.對政治邏輯的強化。此次機構改革以強化政治建設、全面加強黨的領導為統領。《決定》指出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。要優化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”[20]258-259。為此，一是建立健全黨對重大工作的領導體制機制；二是強化黨的組織在同級組織中的領導地位；三是更好地發揮黨的職能部門的作用；四是統籌設置黨政機構；五是推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革[20]259-260。此次機構改革是在國家治理體系和治理能力現代化建設過程中對政行關系的一次巨大調整，進一步強化了以執政黨為核心的政治力量和政治邏輯在機構改革和國家治理中的地位，實現由行政優先的機構改革與國家治理模式向政行協調的機構改革與國家治理模式的轉變[21]。

2.對體系邏輯的強化。此次機構改革以國家治理體系和治理能力現代化為導向，特別重視對黨和國家機構職能的系統性整合。《決定》明確指出，“深化黨和國家機構改革是一個系統工程”[20]268，其目標是“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系”[20]257。其中，政府機構改革的目標是構建“職責明確、依法行政的政府治理體系”[20]257。2018年，《國務院機構改革方案》的一個關鍵詞就是“整合”，先后共出現17次。此次機構改革重視黨政機構的統籌設置，以使黨政機構成為一個有機的機構職能體系，整合優化黨政資源，發揮系統治理、整體治理的效能。黨政機構統籌設置，包括“合署辦公”和“合并設立”(“兩塊牌子”“保留牌子”“加掛牌子”)。根據有關統計，2018年機構改革有多達45家的黨政機構、政府機構進行了合署辦公或合并設立[22]。

3.對網絡邏輯的強化。此次機構改革堅持機構職能設置的優化協同高效，包括黨中央機構改革、全國人大機構改革、國務院機構改革、全國政協機構改革、行政執法體制改革、跨軍地改革、群團組織改革、地方機構改革等八個方面的內容，是改革開放以來第一次針對我國黨政軍群所有公共機構的一次系統的、全面的改革。《決定》特別強調，通過統籌黨政軍群機構改革，實現“各類機構有機銜接、相互協調”[20]263。此次機構改革提出，“要深入推進‘互聯網+政務服務’，使更多事項在網上辦理，必須到現場辦的也要力爭做到‘只進一扇門’‘最多跑一次’。加強政務服務標準化建設。大力推進綜合執法機構機制改革，著力解決多頭多層重復執法問題。加快政府信息系統互聯互通，打通信息孤島”[20]319。這些都是具有“后新公共管理”特征、突出網絡合作特色的改革舉措。

4.對民生邏輯的強化。此次機構改革堅持以人民為中心，繼續強調建設人民滿意的服務型政府。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出：“堅持以人民為中心。人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。”[20]15這為此次機構改革的民生邏輯定下了基調。此次機構改革特別強調完善公共服務管理體制，健全公共服務體系，推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉區域基本公共服務制度統一。李克強總理在政府工作報告中指出：“要在發展基礎上多辦利民實事、多解民生難事，兜牢民生底線，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。”[20]327

四、機構改革的未來：從碎片政府到整體政府

通過改革開放以來的歷次機構改革，我國政府機構設置與職能配置在不斷規范化、專業化的同時，也表現出機構林立、部門壁壘、多頭領導等碎片化的特征。進入21世紀的后新公共管理時代，我國機構改革開始從多個角度實現改革邏輯的演進，但不論是機構改革的政治邏輯、體系邏輯、網絡邏輯還是民生邏輯，皆是致力于整體政府的建設。所謂整體政府，是指政府內部機構之間，政府與外部組織之間能夠有效合作、協調，實現高度整合，為公眾提供無縫隙服務的政府[23]。未來我國機構改革應該延續、完善、強化2018年機構改革的模式，實現由碎片政府到整體政府的進一步轉變、定型。

(一)提升機構改革的權威性

進入新時代，我國的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。現代化和后現代化“兩化疊加”[24]，工業化、信息化和全球化“三化共時”，社會結構呈現出強烈的異質性和復雜性，不斷多元化甚至彼此對立的利益群體給我國社會的穩定帶來了巨大風險。在國家治理現代化的推進歷程中，我國的機構改革既獲得了更加強勁的動力，也面臨著更加艱巨的尤其是秩序整合的挑戰。今后的機構改革需要適當提升改革的權威性，以政治權威整合協調各種利益關系，凝聚改革共識，形成改革合力，破除機構改革過程中的條塊分隔和地區封鎖，有效凝聚改革力量突破機構改革的“門檻”，以整體性治理構建全國統一大市場。在必要的時候，機構改革需要通過政治強制力，以激進的手段革除改革痼疾。相對于漸進式改革而言，“激進式的改革可能在一開始時出現較大的‘震蕩’從而造成較大的損失，但若能在較短時間內完成過渡，損失會迅速減少”[25]。

(二)增強機構改革的主動性

進入新時代，經濟建設依然是我國的中心任務。雖然我國的社會矛盾已經發生了變化，但初級階段的國情沒有變，推動經濟發展、創造更加豐富的物質財富依然是儲蓄人民的“彌散支持”。應以有效性累積合法性，維持政治社會秩序，實現人民對美好生活的向往，增強我國綜合國力和國際競爭力，鞏固我國社會主義制度的基礎。鄧小平在20世紀90年代就明確指出：“基本路線要管一百年，動搖不得。”[10]370-371黨的十九大報告強調，“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”[20]15，機構改革依然要服務于經濟發展。與此同時，我國的機構改革要增強其自主性，根據政治發展和行政管理本身的規律主動推進機構改革，充分發揮作為上層建筑的行政系統對經濟基礎的巨大反作用，適時打破機構改革的惡性路徑依賴，“警惕被動改革可能導致的政治衰敗，超越漸進性改革與激進性改革兩難的偽命題，準確把握時機，進行主動的自我改革”[26]。

(三)優化機構改革的協同性

習近平指出：“隨著改革開放不斷深入，改革開放的關聯性和互動性明顯增強，這就要求我們更加注重各項改革的相互促進、良性互動。”[27]對于我國的機構改革而言，一是由中央到地方的強制推動與從地方到中央的誘致變遷相結合，協調機構改革的頂層設計與基層創新，充分調動地方政府參與機構改革的熱情。二是政府主導改革與社會推動改革相結合，正確處理機構改革與社會發展、經濟增長之間的關系，合理引導社會力量對機構改革的參與，充分汲取民眾智慧。三是將政府機構改革與政治體制改革、經濟體制改革協同起來，尤其是要將機構改革放在政治體制改革的總體框架之中，以政治體制改革的制度化安排統領機構改革。四是著力解決跨部門間協調與合作問題，繼續推行大部制改革。由組織間的結構性整合向功能性整合轉變，并從大部制改革深入到大司局、大處室改革，科學配置行政系統內設機構的權力和職責。同時，積極推進議事協調機構和臨時機構改革，將之與常設機構的改革切實配合起來。

(四)凸顯機構改革的科學性

改革開放以來，我國的機構改革一直是一個“摸著石頭過河”的過程。進入新的歷史階段，科學的理論指導與目標規劃在機構改革中的意義愈加凸顯。黨的十八大以來，黨中央在政治、經濟、社會、文化各個領域頻頻提出加強“頂層設計”，習近平明確指出：“全面深化改革需要加強頂層設計和整體規劃，加強各項改革的關聯性、系統性、可行性研究。”[28]對于未來我國的機構改革而言，一是要制定改革的長期規劃和短期計劃，分階段、有步驟地予以推進，強化改革方案的法制化程度，克服政府換屆對機構改革造成的波動影響。機構改革與政府換屆不必一定保持同頻，并可以適當拉長改革周期。二是要構建“基于中國場景”、融合本土理論與西方理論、兼顧民族性和世界性、具備預測力和解釋力、原創的機構改革理論。要在機構改革的基礎性的、重大的理論問題上下功夫，“多搞‘集成’和‘總裝’，多搞‘自主創新’和‘綜合創新’”[29]。為建設具有中國特色、中國風格、中國氣派的哲學社會科學體系，豐富和發展當代中國馬克思主義，更加科學地指導我國的機構改革作出貢獻，也向世界貢獻中國智慧。

(五)強化機構改革的回應性

早在三百多年前，英國政治思想家洛克就指出：“政府的目的是為人民謀福利。”[30]立黨為公，執政為民，全心全意為人民服務是黨的生命所在，社會主義中國的機構改革當然以為人民謀福利為旨歸，黨的十九大報告明確指出：“增進民生福祉是發展的根本目的。”[20]16進入新時代，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”凸顯，機構改革必須切實提升其回應性，將人民客觀的、真實的訴求納入制度化的框架中，并及時地將這些訴求轉化為權威性的資源和價值分配。民生邏輯將是支配未來機構改革的核心邏輯，但政府“不能替人民去發財致富，而讓人民坐享其成。政府也不能充當人民的教師爺，對人民指手畫腳”[31]。以人民為中心的政府既是有為政府，也是有限政府。對于我國這樣的“依賴政府型社會”來說，給予人民獨立發展的空間，引導人民自主地表達、伸張訴求是回應型政府的題中應有之義。同時，政府的服務性與政府的管理性并不沖突，建設服務型政府并不意味著拋棄政府的管理職能，關鍵是如何寓管理于服務之中。

提升機構改革的權威性是建設整體政府的力量保障，一個權威的政府才能破除改革的利益藩籬和政府運行的“碎片化”困境，凝聚改革力量以實現機構職能的整合。增強機構改革的主動性是建設整體政府的路徑保證，只有根據行政管理本身的規律與特點主動進行改革，才能打破碎片政府的路徑依賴，實現由“行政發展”向“發展行政”的轉變。優化機構改革的協同性是建設整體政府的核心任務，從而實現政府內部各要素以及政府與外部力量之間有效合作、協調。凸顯機構改革的科學性是建設整體政府的內在要求，整體政府的建設需要科學的理論指導。強化機構改革的回應性是建設整體政府的價值旨歸，整體政府的宗旨就是及時回應民眾需求，為民眾提供無縫隙的公共服務。這五者之間互為支撐、互相促進。

五、結語

19世紀中后期以來，從洋務運動到改革開放，中國在現代化的歷程中經歷了六次政治選擇[32]，而一以貫之的是對民族振興、國家富強和人民幸福的不懈追求。改革開放四十多年來，我國在政治發展、經濟增長和社會進步等方面取得了舉世矚目的成就，創造了令世人刮目相看的奇跡，形成了具有中國特色的治理體制，推動了我國的百年現代化走向縱深。作為后發現代化國家，政府轉型在國家轉型和社會轉型中扮演著核心角色。在改革開放中，我國政府需要持續處理兩種因素的有機結合：一是有效運用政府權威資源和組織資源控制秩序，維持社會穩定；二是通過市場化導向的改革釋放、調動社會活力，促進經濟發展。根據新制度主義的觀點，制度決定政治、經濟與社會活動的績效。周期性的機構改革成為連接上述兩種因素的強力紐帶，不斷完善有利于生產性活動的制度框架，進而在相當程度上承擔起我國現代國家建設的重任，理解我國的機構改革成為理解“中國之治”的關鍵密碼。根據施萊弗的研究，政府轉軌包含兩個單獨的步驟：“第一，經濟體需要去政治化，用市場的力量來替代政府的控制，剝奪政府賴以控制企業的工具和資源。第二，轉軌也要求政府承擔一些新的功能，比如，提供支撐市場經濟的法律和管制。”[33]改革開放以來，我國政府的改革活動總體上同時在這兩個方面展開，逐步實現市場化改革中的政府轉軌。2018年機構改革是在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中對黨和國家機構的一次系統、全面的調整與完善，在改革開放以來歷次機構改革的基礎上，從經驗重構與邏輯強化兩個方面對機構改革的“中國模式”進行了重塑；是對機構改革經驗與邏輯的繼承與超越，成為實現中華民族偉大復興、建設社會主義現代化強國的強力助推器，使“中國之治”進入新階段。“我們現在所處的，是一個船到中流浪更急、人到半山路更陡的時候，是一個愈進愈難、愈進愈險而又不進則退，非進不可的時候”[20]738-739。前路漫漫，未來我國的機構改革應該繼續完善和強化2018年機構改革的經驗與成果，以機構改革為杠桿，推動“中國之治”邁向更高水平。