作為國家治理工具的實體性治理單元

◎楊 龍

南開大學 周恩來政府管理學院，天津300071

中國是一個治理難度非常大的國家，一是國土面積大，疆域遼闊，地形復雜，導致治理成本居高不下；二是人口眾多，多民族共存，構成成分復雜，使得治理的難度大；三是國內自然地理條件和人文環境地區差異大，經濟發達水平地區差距大，對治理的公平性提出很高要求。為了治理這樣的一個超大規模的國家，需要多種空間治理的單元。

一、已有的國家空間治理概念

空間是地理學、區域經濟學、行政學、政治學等學科都關注的研究對象。具有治理含義的空間分析概念主要來自行政學和地理學，其中最為常用的是行政區劃，不但成為上述學科的一個基本概念，而且進入了政策文本。近年來，地理學的尺度概念受到學者的關注，不斷被引入空間治理的研究。

行政區劃概念在中國包括范圍和等級兩個維度。范圍通過行政邊界來明確，等級分布在行政層級體系中。一方面，全部國土分為若干個行政區，每個行政區的四至清楚，行政區之間沒有空白地帶。行政區下面可能包含若干次一級的行政區，它們之間的邊界也不交叉。另一方面，全國的行政區分為不同的等級，共同構成一個等級行政體系，高一級的行政區包含若干次級行政區。研究行政區劃的學者從行政區劃概念出發，對其有所擴展，提出一系列衍生概念，用于分析非實體性治理單元，包括“準”行政區劃、“虛”行政區劃、“半”行政區劃[1]等。“準”行政區劃的“準”是相對于行政區劃的級別而言的，包括那些不在正式行政等級序列里，但又具有行政管理全部職能的實體性治理單元，如副省級城市、縣級市、鎮級市等。需要說明的是，街道只是縣區級政府的派出機構，行政管理職能完整，不能算是“準”行政區劃。“虛”行政區劃是相對于管轄邊界明確而清晰的行政區劃而言的，特指那些沒有明確政府機構管轄卻有行政管理功能的虛體性治理單元，如長江經濟帶、基本經濟區等。“半”行政區劃是相對于行政管理職能全面、權力完整的行政區而言的，特指只有部分行政管理職能的虛體性治理單元，如各類開發區。開發區通常位于行政區內部，一般只具有經濟開發的職能。其中，部分開發區財政獨立，具有關于招商引資的審批權；由若干地方政府共建的園區，具有相關地方政府在產業方面的授權[1]。“半”行政區劃和“虛”行政區劃的基本屬性相同，都只有部分行政管理職能和權力，二者的區別在于管理幅度：“虛”行政區劃通常是跨行政區的；“半”行政區劃通常在一個行政區內。“準”行政區劃實際上是一種行政區劃，其職能和權力都是完整的，與行政區劃無異，只是目前正式的行政區劃還沒有細化到這一個級別。“虛”行政區劃和“半”行政區劃在職能和權力兩個方面都是不完整的，與行政區有根本的區別，不能用其來定義的。因此，行政區劃概念不適合擴展到非實體性治理單元。

“尺度”來自地理學。地理學空間概念僅具有邊界意義，但是“尺度”概念則把等級、權力、關系等納入，從權力授予、職能擴展、機構設置等方面劃分治理空間。尺度可能與地理空間的范圍不等同，二者存在交叉或重疊；尺度還可能有邊界不銜接或不連貫等現象，所以尺度是對地理空間的“二次抽象”。尺度概念也是對行政區劃的抽象。尺度不以行政邊界為空間的邊界，而是在權力管轄范圍、行政層級復合等方面超越行政區劃，是一種新的邊界概念，比如國家級新區可以被稱為“特殊政策區”。尺度概念的一個重要功能是尺度重構，即在行政區劃不改變的情況下，通過尺度下移、尺度上推、尺度重組來實現空間治理功能。國家劃定跨行政區的經濟區，制定相應的區域規劃，給予特殊政策，是一種“尺度下移”。地方間通過自發的多方合作，建立跨行政區的合作組織，是一種“尺度上推”。建立國家級新區則是典型的“尺度重構”過程，新區里通常包含屬于不同行政層級的市、縣、區，以及若干不同的經濟功能區。“尺度重構旨在通過對新尺度的建構與考察，來深化對尺度所涉及的空間、權力、制度、關系等要素的分析與認知”[2]。尺度概念把權力、資本和市場等因素納入空間分析，是一種綜合性分析視角，具有較好的解釋力。通過下移、上推，特別是重構，可以解釋行政區劃無法解釋的虛體性治理單元的使用。尺度概念的解釋力來自其抽象性，但是這也構成其在現階段的局限性。尺度概念僅適用于地理領域，難以與國家治理的相應概念融合。直到目前，尺度概念一直沒有進入國家空間治理的政策，還沒有成為政策語言。

二、實體性治理單元的提出

中國的國家治理是分層次、按單元進行的，治理單元是國家從空間尺度出發的一種治理工具，這種空間治理工具有其特定的要素，其中，功能、機構、權力、財政、邊界是核心要素。不同的空間治理單元在治理功能多寡上有所區別，有的治理單元具有多種功能，有的則只有單一功能。不同的空間治理單元在機構設置上的規格不同，有的治理單元機構設置為一級政府，有的治理單元只設立政府的派出機構或分支機構。不同治理單元的權力相差很大，有的治理單元具有完整的權力，有的只有部分權力，有的只有專項權力。不同的治理單元財政權的完整程度和獨立程度差別很大，有的治理單元具有完整的財政權，有的治理單元只有部分財政權。不同的空間治理單元在邊界的約束力上不同，有的單元具有“硬”邊界，表現為四至清楚的行政區；有的單元只有“軟”邊界，沒有清楚的四至，只有其治理功能的適用范圍和權力的管轄范圍。

按照功能、機構、權力、財政和邊界等五個要素的不同，空間治理單元可以分為實體性治理單元和虛體性治理單元。實體性治理單元功能齊全，政治、行政、經濟、社會、環境等功能均具有；虛體性治理單元通常只具有單項或幾項治理功能，其設置的目的是為了解決一個或幾個問題，達到一項或幾項治理目標，最為常見的是各類功能區。實體性治理單元的機構設置全面，對應其治理功能齊全的特點，通常為一級政府；虛體性治理單元的機構設置簡單，因其功能的多寡而設定，通常不按照一級政府的規格設置，最為常見的是各類管委會。實體性治理單元的權力最為完整，通常為行政區，具有全面的行政權力。虛體性治理單元的權力不完整，通常只有專項權力或者一組權力，所以功能區都有“冠名”，如經濟技術開發區、高新技術開發區等。實體性治理單元有完整的財政權，在通常情況下財權與事權是統一的，財政權與行政權一致，一級政府一級預算；虛體性治理單元的財政通常是其所屬行政區的財政的一部分，例如，經濟技術開發區管委會是某行政區的派出機構，其財政收支在行政區的總“盤子”里，如果虛體性治理單元得到行政區政府在財權上的特殊授權，則具有部分財權。實體性治理單元有明確的管轄范圍，邊界清晰；虛體性治理單元不改變行政區的邊界，只在行政區內或行政區之間規定權力或政策的適用范圍，其邊界為“軟”邊界，是一種“政策區”。

在中國，實體性治理單元主要包括各級行政區，如省(直轄市、自治區)、地級市(地區)、區(縣、旗)(縣級市)、鄉(鎮、街道)；城市的社區和農村的行政村雖然不是一級政府，但實際上被當作政府的延伸，承擔了眾多行政職能，本文也把它們作為實體性治理單元；一些林區等也是國家劃定的實體性治理單元；香港和澳門兩個特別行政區是實體性治理單元。虛體性治理單元包括主體功能區、經濟區域、功能區、新區、自然保護區、城市群等。

實體性治理單元的外延比行政區劃要廣泛，可以包含社區、林區等具有實體性治理功能的空間單元。虛體性治理單元的外延包括經濟區、功能區等空間治理尺度，其與行政區等實體性治理單元共同構成治理單元體系。實體性治理單元沒有“尺度”的概念抽象和“地理學化”，與國家和地方治理實踐更為貼近。再者，尺度概念更多地被用于分析城市的擴張，用于解釋城市—區域現象，而實體性治理單元與虛體性治理單元結合，可以解釋更多的空間治理尺度工具的使用。

三、實體性治理單元的政治治理功能

實體性治理單元以行政區為主，行政區是“國家為行政管理而劃分的區域，也就是相應的地方國家行政機關所轄的區域，又稱行政區域，亦簡稱政區”[3]2。行政區劃是國家出于行政管理的目的，根據政治、經濟、民族、歷史等各種因素，把國土劃分成大小不同、層次不等的區域。

行政區具有行政機關法定的全部職能，其中，政治功能是首要的，行政功能是主要的，發展經濟、管理社會、提供公共服務和保護生態環境等也是行政區的重要功能。行政區的機構依法設置各類權力機關和行政部門，以對應行政區的全功能特點。行政區的財政完整且獨立，每一級政府均為一級財政。行政區具有來自中央或上級政府的授權，在管轄區具有全面的行政權力，其權力全部是法定的。行政區的邊界四至清晰，管轄權有明確的空間范圍和界線。行政區的設置為國家治理奠定了空間上的基礎，“行政區劃是國家的一項大政，其設置合理與否直接關系到國家的長治久安大局，具有很強的政治敏感性和政策性”[4]17。

1.從歷史上看，設置行政區的一個目的是控制地方的規模。早在秦統一六國時，諸侯與朝廷的關系就成為王朝統治的重大問題，諸侯造反和朝廷削藩輪流“上演”，貫穿兩千多年的封建統治。民國初期曾經出現過“聯省自治”的地方主義，地方軍閥梟雄四起，中央與地方的關系緊張。國民黨統治時期省級行政區達到35個，僅東北地區就設9個省。新中國成立初期合并了一些省，如東北只設3個省。一般說來，地方力量與地方政府的規模成正比，中央傾向于將地方分割為小一些的單位。“一級行政區數量多、單位小，中央政府管理跨度大，于行政上多有不便，在政治上則易于控制；反之，一級行政區數量少、單位大，中央政府管理跨度小，于行政上比較便利，在政治上則不易控制”[5]。從政治的角度，中央傾向于劃小地方的空間規模，中國歷史上的幾次“縮省”以及20世紀50年代初大區制的取消，都是中央出于政治考慮而調整行政區劃。

2.行政區設置的另一個歷史遺產是行政邊界的“犬牙交錯”狀。這涉及自然地理單元與行政區劃是否一致的問題。劃分行政區本應遵循“山川形便原則”，即以天然山川為行政區劃的邊界，使行政區劃與自然地理區劃相一致，但是這種區劃方法為地方“憑險割據”帶來便利，為地方離心創造了條件。中國的自然地理分布形成了若干可以自給自足的、具有相對獨立特征的地理單元，比如四川盆地、武夷山脈以東的福建等。從元代開始，統治者劃分行政邊界時便采用犬牙交錯原則對抗山川形便原則，之后的歷代政權都延續了這一做法，“政區本來就是為著中央集權國家行政管理的需要而設置，其劃界當然要以對集權統治有利為原則”[6]。中國的行政區劃與自然地理區域長期以來都是相互背離的。

在現代經濟形態下，“犬牙交錯”劃分行政邊界“人為地破壞了自然經濟區的完整和統一，割裂了經濟區內部的客觀經濟聯系，阻礙了人、財、物和信息的正常流通”，已經顯現出負面作用[3]153。由于行政區劃是多年來歷史形成，其中包含政治、經濟、社會和文化等多種遺產，一旦打亂，會破壞已經形成的社會秩序。歷代掌權者對于行政區劃的調整都非常慎重，今天的行政區劃圖上仍可以看到“犬牙交錯”的行政邊界，因而行政區劃依然具有政治治理的功能。例如，我國的行政區域與民族文化區域就存在不一致，民族自治地方的劃界與民族聚居區不一致，比如與西藏自治區相鄰的一些藏族聚居區沒有劃為西藏的一部分，而是作為藏族自治州，分屬于青海、四川、云南等三省。“民族聚居區域是否與行政區域一致，不完全取決于它是否為民族聚居區，而取決于國家政治上的考慮”[7]221。再有，甘肅省的區域狹長，位于新疆維吾爾自治區與內蒙古自治區之間，將寧夏回族自治區與青海省隔開，地形上南有青藏高原，北有蒙古高原，西通西域，東連關中直至中原，并且與蒙古國接壤，其重要的戰略地位使得甘肅省的空間范圍一直維持狹長狀。

實體性治理單元從政治上劃分國家空間治理格局，影響因素包括歷史形成的慣例、地域文化差異等，其出發點是維持社會秩序穩定、保持地區間和族群間的平衡。劃分行政區的另一個考量是服從基本政治制度，比如民族區域自治是中國的基本制度之一，為此，我國設立了民族區域自治地方，賦予自治地方處理本地民族問題的自治權力。香港和澳門回歸以后，從“一國兩制”的制度設計出發，我國設立了特別行政區。特別行政區具有經過規定的自治權力，在本地選舉行政首長，依照《基本法》治理政務。特別行政區的邊界最為嚴格，內地居民出入特別行政區需要通行證，經過簽注。

四、實體性治理單元的行政治理功能

中國歷史上有“分民不分土”的說法，設置行政區更多的是出于行政管理的目的。行政區是國家為“完成對社會事務和公共管理和服務，為履行行政職能而設置的”[7]218。行政區劃明確了行政區的界域，規定了一級政府在空間范圍內的管轄權。行政區邊界明確以后，可以避免行政管轄缺位或越位以及出現管轄沖突。為了確保行政邊界的權威性，行政邊界的劃定由上級政府決定，本地政府無權變動行政邊界。

1.作為分級行政管理的手段，行政區劃涉及的是管理的層級與管理的幅度。“管理層次與管理幅度相互制約，在行政區劃結構中成反比關系。管理層次多時，管理幅度小；反之，管理層次少時，管理幅度大”[4]344。新中國成立初期我國實行大區制，在省與中央之間設有大區。1954年大區制撤銷，管理角度上的一個重要原因是為了提高行政效率。行政層級過多，行政流程過長，勢必降低行政效率；行政機關隨之增加，也提高了行政成本，浪費了行政資源。即使取消了大區，我國仍有四級地方政府，屬于世界上行政層級最多的國家之一。

2.行政區劃變動的主要方法包括合并與拆分、升格和改制。

第一種方法是行政區的合并與拆分。1978年以來，伴隨著市場經濟發展和城市化進程加快，縣市合并、縣并入市或某地縣、市轄區合并、部分鄉鎮劃入市區或縣、鄉鎮合并或劃大、街道合并或劃大的案例不斷出現，行政區劃的調整已經成為促進經濟發展和適應城市化進程的一種重要手段。一方面可以通過合并為城市化加速創造條件，使其由地域型政區變為城鎮型政區；另一方面，擴大后的新行政區不僅行政邊界得以擴張，還可能升格為高一級的行政區。這兩種變動都會增加行政區的權力和功能。拆分可以說是并入的另一面，擴大一個行政區勢必會縮小另一個或幾個相鄰的行政區，拆分是合并的伴生現象。單純的行政區拆分較為少見，在省級層次只有四川省拆分為重慶市和四川省、廣東省拆分為廣東省與海南省兩個案例。

行政區的合并也可以出于特定的目的，比如為了巢湖水資源和生態環境的保護及合理利用，我國第五大淡水湖巢湖整體劃入合肥市。為此撤銷了地級市巢湖市，原巢湖市管轄的廬江縣劃歸合肥市，原居巢區新設為縣級巢湖市，由安徽省直轄，合肥市代管。此次合并拆分了原地級巢湖市，其下轄的縣區分別劃歸合肥市、蕪湖市、馬鞍山市，是合并與拆分同時進行的案例。

第二種方法是行政區的升格和改名，包括撤縣設區、撤市(縣級市)改區、改名等。行政區上設有行政單位，行政單位是國家按一定的“行政區域”設置的政府機構。政府機構是按照行政建制組織的，建制“是指按一定編制而設置的實體，如單位、組織、機構等”[7]51。通過行政區的升格和改名，增加行政編制，升格行政建制，可以增加行政區的權力和功能。

具體而言，可以通過行政級別、行政機構規格、行政等第的差別化細分，實現治理目標。首先，可以通過提高行政首長的級別而提高一級政府的行政地位和權能，在我國通常稱為干部的“高配”。提升政府的行政級別涉及行政機構的升級、編制的擴大等，難度太大。如果只提高行政首長的級別，不改變政府機關的級別，可以較為便利地增加一級地方政府的權能。其次，可用行政等第來為行政單元授權和賦能。“行政等第是指居于地方行政同一層級同一種類建制地方行政單位之間，在行政上的等第區別”[7]199。同一級別的地方政府，按照管理幅度、人口、經濟總量等因素分為若干等級，不同等級地方政府的行政首長的級別、領導職數、人員編制不同。在我國的行政序列里普遍設有“副”級，副級不僅是一種干部級別，也被當作準行政級別，比如我國設有副省級城市(1)很多國家的行政官員里設有副職，但通常不是一種干部級別，也不是行政級別。。作為一種治理手段，行政等第是行政級別的補充，在同層級同類型的建制單位間作出區別，而行政級別則是對所有行政單位加以區別。

在城市治理中，不僅會通過社區的合并使得社區規模適應城市治理尺度的變化，還會對規模過大的社區進行拆分，解決社區面積過大帶來的治理負荷嚴重問題。在鄉村治理中，還有行政村合并、行政村下屬自然村變動等空間治理規模的變動，這也是適應治理尺度的措施。在本次全國性扶貧工作中，異地搬遷既是一種重要的扶貧手段，也導致了自然村、行政村的撤銷和新建。正是從這個意義上，可以認為社區和村都是實體性治理單元。

實體性治理單元的功能全面，邊界清晰，管轄范圍明確，管轄權力完整，通常為一級獨立的財政，與其所在的政府層級相符。實體性治理單元本身可以撤銷、新設、擴大、合并、拆分、升格、改名，中央和地方均可以利用實體性治理單元實現發展和治理的目的。

五、實體性治理單元的局限

在政治統治和行政管理等方面，實體性治理單元具有無可替代的作用。實體性治理單元基于科層制，具有空間邊界明晰、權力劃分明確、職能分工清晰等優點，因而成為國家發展和治理的“基本盤”，決定著國家發展和治理的政治、行政格局。實體性治理單元為經濟發展、社會管理、公共服務和生態環境保護等提供了基礎性條件，但是也存在來自韋伯式科層制的缺點，包括與經濟區域化發展趨勢矛盾以及難以解決跨行政區社會管理、公共服務提供、環境污染防控等問題。

1.實體性治理單元與經濟發展的區域化趨勢和統一市場的形成之間存在嚴重的張力。實體性治理單元的邊界清楚，管轄范圍明確，因而與地方利益關系密切。在以行政區為單位來組織經濟發展和評價地方政府績效的制度下，地方利益為地方保護主義提供了土壤。在下管一級的干部制度下，中央對地方、上級對下級的政績評價以行政區為單元，既導致地方官員之間的“晉升錦標賽”，也為地方保護主義提供了動力。在產業布局、投資戰略、市場監管、環境保護、資源開發等領域地方利益優先，保護本地企業、限制外地產品等現象不斷出現。這些保護主義措施對于本地政府和企業來說，是理性的行為，但是由于保護了低效企業，結果是降低了經濟效率。地方保護主義妨礙經濟的區域化，造成市場的人為分割，不利于經濟發展質量的提升。

2.重復建設不斷出現也與行政區的空間實體性相關。

一個表現在產業同構方面。各個地方政府為提高經濟增長速度，在產業設置上“一哄而上”。“九五”期間共有22個省份把機械、電子、石油化工、汽車、建筑和建材列為支柱產業。“十五”期間汽車整車生產廠就遍布27個省份，其中又有23個省份建有轎車生產廠。21世紀以來，光伏、風力發電等產業在2008年前后均出現產能過剩問題，其原因之一就是各地的產業同構。近年來，人工智能等新經濟形態成為各地支持發展的新產業，產能過剩問題也逐步從潛在變為現實。2017年，全國20多個省份把機器人作為重點產業培育、推進發展，36個城市把機器人產業作為當地經濟的重點發展方向。全國已建成和在建的機器人產業園區超過40個，機器人相關企業數量超過800個[8]。

另一個表現在基礎設施方面。各個地方政府從發展地方經濟的需要出發，從提高本地的競爭力出發，傾向于建設本地的重要基礎設施。以民用機場為例，2010年，長三角地區有17個民用飛機場，除了浦東、虹橋、蕭山和祿口等少數機場經營狀況相對較好以外，其他大多數機場由于業務量過少都處于虧損狀態，機場的設計容量也遠未得到充分利用[9]。2019年，江蘇省南通市和蘇州市啟動機場建設，理由是上海兩大機場運能已經飽和，需要增加新的機場，但是兩地并沒有考慮杭州、南京、無錫、揚州等地機場是否已經充分利用。而且江蘇省已經有9個機場，在國內屬于機場密度大的省份。民航專家林智杰認為，“建機場開航線，對地方經濟發展和老百姓出行都有好處，但江蘇現已有9座機場，密度在國內比較靠前，是不是每個城市只要經濟好，都要建機場？蘇州距離無錫機場只有約40分鐘車程，比國內很多城市到本市機場都近，是否還有必要再建一個機場？空域資源能不能支撐？都需要有專業評估”[10]。

3.實體性治理單元的“硬”邊界與生態環境跨行政區治理的需求矛盾。行政區政府只能在管轄范圍內行使控制污染和限制生態破壞的權力，對轄區之外的環境污染和生態破壞行為則無能為力。在跨兩個以上行政區的河湖污染和生態治理等方面，只能寄希望于相鄰地方政府也采取同樣的環境保護措施，才能確保治理效果。由于缺乏制度性約束，跨行政區環境治理和生態保護是單個實體性治理單元無力解決的問題。更有甚者，由于各個地方只對轄區內的污染負有責任，還導致環境污染的“以鄰為壑”現象，地方間關系因此惡化。還有一個問題是環境生態方面的“鄰避現象”。例如，由于垃圾處理廠、重化工項目的選址在本地邊界地帶，引起相鄰地方的民眾反對，相鄰地方政府也被卷入其中，直接導致地方政府間的矛盾。生態環境“碎片化”治理不利于跨行政區環境問題的解決。

4.難以處理越來越多的跨行政區公共管理要求和公共服務的需求。我國實行戶籍制度，其特點是屬地管理，依托于行政區，與個人生活直接相關的醫療保險、養老保險、社會救助等社會保障和福利都由戶籍所在地提供。由于社會保障和福利基本是由地方政府來提供，地方政策一定有所區別，因而社會保障和福利也就存在地區差距。與此同時，居民的流動和居住地選擇已經放開，入戶異地分離現象非常普遍，隨之產生了大量的社保和醫保地區聯網等跨界公共服務需求。面對這些跨界需求，實體性治理單元的“碎片化”缺點顯現，對實體性治理單元的邊界封閉性提出了挑戰。

5.難以承擔推進改革開放的多種創新需求。從計劃經濟轉為社會主義市場經濟是一場全新的變革，包括系列性改革，其中多數屬于創新。由于沒有可以參照的樣板，需要不斷摸索和創造，存在一定的改革風險。實體性治理單元的政治功能決定了其不能容忍政治不穩定，行政管理功能又決定了其不能容忍打亂行政程序，而改革試驗都會突破已有的規則和程序。實體性治理單元只適合常規性管理，難以承擔改革風險。為了確保政治穩定和行政秩序，需要在不改變行政區劃的前提下，建立小范圍的、只有部分功能的試驗區進行改革試驗，這種試驗區屬于虛體性治理單元。

針對實體性治理單元的局限性，使用虛體性治理單元，通過設立經濟區解決市場要素跨行政區流動遇到的行政區阻隔問題；通過設立經濟區和其他跨行政區的功能區實現公共物品和公共服務的跨行政區供給；通過設立主體功能區和生態保護區實現生態環境的跨行政區保護；通過設立功能區，創造新的經濟增長點，進行政策試驗、專項治理。因此，在國家治理實踐中，需要實體性治理單元與虛體性治理單元相結合。