“雙循環”新發展格局下鄉村振興面臨的挑戰與對策分析

◎李建平，梅曉光

福建師范大學 a.經濟學院；b.馬克思主義學院，福州350108

一、引言

2021年2月21日，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》(即2021年中央一號文件，以下簡稱《意見》)發布。《意見》指出要堅持農業農村優先發展，堅持農業現代化與農村現代化一體設計，一并推進，堅持創新驅動發展，以推動高質量發展為主題，統籌發展和安全，落實加快構建新發展格局要求，深入推進農業供給側結構性改革，把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置。

關于鄉村振興問題，國內學者們的相關研究已經取得了一定的成果。孔祥智(2019)指出，鄉村振興總體開局良好、農產品貿易穩中有增、“生態宜居”初見成效[1]。需要注意的是，受工業化前期發展思維影響，我國現行城鄉要素交換關系中依然存在城市偏向導向，存在要素交換主體不對等、交換“邊界效應”導致的分割配置等現實問題(高杰、郭曉鳴，2020)[2]。與此同時，雖然鄉村振興和脫貧攻堅在有機銜接方面取得了積極進展，但是仍然存在體制機制銜接不暢、產業發展升級困難和內生動力難以激發等問題(豆書龍、葉敬忠，2019)[3]。此外，中國農業大而不強的問題依然突出，農業現代化仍是“四化同步”的短板，農業國際競爭力與發達國家相比仍有明顯差距(張紅宇，2020)[4]。鄉村治理作為鄉村振興一個重要而特殊的領域，對治理問題的分析必須尊重治理規律(秦中春，2020)[5]。因此，厘清鄉村振興的實現路徑問題，可以避免鄉村振興出現重大導向性偏差(姚樹榮、周詩雨，2020)[6]。

當前，鄉村振興的推進還與“雙循環”新發展格局的構建密切相關。沈坤榮、趙倩(2020)指出，“十四五”時期面臨的外部環境可能更加嚴峻復雜，中國經濟中長期發展面臨諸多挑戰。為積極應對內外部環境變化、掌握發展的主動權，要加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，通過需求結構升級和供給能力提升，推動總供給與總需求實現更高水平、更高層次的動態平衡[7]。挖掘農村居民消費潛力成為中國經濟良性循環發展的重要一維，尤其是新生代農村居民流動性大、接受新觀念快、模仿性強、收入來源多元，其消費呈現“花全家的錢，圓自己的夢”的特點，因此以新生代為主導的農村居民消費潛力巨大(王強、劉玉奇，2020)[8]。尤其是在新冠肺炎疫情的沖擊下，農村產業發展受到沖擊，基礎設施和脫貧攻堅項目進度延后，公共服務新短板暴露出來(魏后凱、蘆千文，2020)[9]。因此，鄉村振興不是一個喊喊而已的口號，對于一個農業人口仍占主體、城鄉總體發展很不平衡的發展中國家而言，要走共同富裕的道路、實現全面小康社會的目標，鄉村振興的意義可謂重大而深遠(姜長云，2020)[10]。

根據國內相關學者的研究成果，本文對“雙循環”新發展格局助力鄉村振興的機制、“雙循環”新發展格局下鄉村振興面臨的挑戰作出分析，并在此基礎上提出推進鄉村振興的具體對策建議。

二、“雙循環”新發展格局助力鄉村振興的機制分析

“雙循環”新發展格局的提出對于鄉村振興戰略的順利實施具有重要戰略意義，可通過以下三種機制有效助力鄉村振興的全面實現。

(一)動力轉換機制

面對國內外形勢的根本性變化，特別是新冠肺炎疫情造成的全球經濟下行，傳統的出口導向型經濟發展模式面臨嚴峻挑戰。在這種情況下，中央審時度勢，提出要構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”[11]的新發展格局。這就意味著我國的經濟發展動力將發生根本性轉變，外向型動力的作用逐漸減弱，而內源性動力則持續加強，內部大循環對于經濟可持續增長的重要性將不斷提高。需要注意的是，新發展格局的構建從本質上來說是高質量發展的必然要求，其為鄉村振興提供了前所未有的歷史性機遇。這是因為內部大循環的暢通需要打通生產、分配、交換和消費各環節的堵點，而薄弱的農村消費就成為構建新發展格局首先要解決的問題。因此《意見》提出，要全面促進農村消費，深入推進電子商務進農村和農產品出村進城，推動城鄉生產與消費的有效銜接，滿足農村居民消費升級需要。與此同時，內部大循環的暢通還需要構建全國統一大市場，充分發揮超大規模經濟體內部需求的優勢。《意見》指出，要繼續把公共基礎設施建設的重點放在農村，加強鄉村公共基礎設施建設，實施農村道路暢通工程，開展城鄉交通一體化示范創建工作。由此可見，新發展格局下發展動力的轉換為鄉村振興提供了前所未有的歷史性機遇。

(二)環境優化機制

新發展格局的構建是一項系統性工程，牽一發而動全身，因此需要中央政府從頂層設計的角度對其進行科學規劃，其中最關鍵在于供給側結構性改革與需求側管理的協調推進。換言之，無論是全面促進農村消費，還是加強鄉村公共基礎設施建設，都離不開供給側結構性改革的配套和跟進。要在供給側打破限制要素自由流動的各種體制機制障礙，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高資源配置效率，優化發展環境，促進內部大循環的暢通。正是基于這一原則，《意見》提出要深入推進農村改革，完善農村產權制度和要素市場化配置機制，充分激發農村發展內生動力。與此同時，要加快縣域內城鄉融合發展，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。為了更好地吸引要素從城市流向農村，《意見》進一步提出要提升農村基本公共服務水平，建立城鄉公共資源均衡配置機制。在此基礎上，進一步強化農業農村優先發展投入保障，繼續把農業農村作為一般公共預算有限保障領域，中央預算內投資進一步向農村傾斜，并鼓勵農村數字普惠金融的發展，加大對農業農村基礎設施投融資的中長期信貸支持，健全農業再保險制度。由此可見，新發展格局的構建不僅可以通過動力轉換機制為鄉村振興提供良好的歷史性機遇，還可以通過環境優化機制為鄉村振興提供堅實的保障與支撐。

(三)空間重構機制

通過需求側管理和供給側結構性改革的協調推進，我國的內部大循環將逐漸暢通，新發展格局也將初步確立。在“雙循環”新發展格局下，要素自由流動的空間關系得到重新組合，由此帶來的空間重構會使我國經濟獲得巨大的發展活力和成長空間。具體來說，通過要素市場改革、基礎設施建設、公共服務發展和政策制度保障，城鄉之間的非均衡發展格局將被徹底打破，城市和鄉村之間會基于產業分工而互為市場，城鄉一體化發展進入嶄新的階段，基于共建共治共享的“對稱互惠共生”城鄉關系開始形成，鄉村振興由此進入自主可持續的發展軌道。為了加快這一進程，《意見》提出要加快縣域內城鄉融合發展，推進以人為核心的新型城鎮化，促進大中小城市和小城鎮協調發展。同時，還要統籌縣域產業、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、村落分布等空間布局，強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建設成為服務農民的區域中心，實現縣鄉功能銜接互補。因此，在動力轉換機制和環境優化機制的作用下，“雙循環”新發展格局最終通過空間重構機制來促進鄉村振興的可持續發展。

三、“雙循環”新發展格局下鄉村振興面臨的挑戰

盡管新發展格局能通過動力轉換機制、環境優化機制和空間重構機制助力鄉村振興的實現，但在目前的情況下，我國鄉村振興仍然面臨一系列困境和挑戰，導致以上機制作用不能得到充分發揮。

(一)鄉村自身的資源承載能力不足

盡管為了促進新發展格局的構建和鄉村振興的實現，《意見》既出臺了很多針對農村、農業和農民的優惠政策，也提供了大量的資金和信貸支持，但是鄉村振興能夠在多大程度上實現不僅取決于資源的數量，還取決于資源的利用效率，即資源的承載能力。在資源承載能力有限的情況下，過多的資源投入不僅會造成資源浪費，還會引起社會不公，影響社會和諧穩定。因此，鄉村自身的資源承載能力有限就成為新發展格局下鄉村振興面臨的重要挑戰。

首先，鄉村的基礎設施尤其是與信息技術有關的基礎設施建設很落后。大量的資源進入后難以獲得必要的支撐性服務和配套性保障，從而不得不進入傳統的落后產業，這實際上降低了資源配置效率，違背了市場在資源配置中起決定性作用的基本原則。其次，在目前的要素市場結構下，雖然農村的資金和勞動力可以自由流入城市，但是城市的資金和勞動力返回農村卻存在一系列體制性和機制性障礙，導致原本投入農村和農業的大量資源通過市場渠道或者其他方式變相重新流入城市，導致城鄉差距的進一步擴大，并影響鄉村振興目標的實現。在目前的體制環境下，城市勞動力回鄉置業或者創業仍然存在一定的困難，而農村現有的勞動力由于能力有限又難以承擔起創新和創業的重任，從而導致鄉村振興的內生動力不足。最后，大量的政策優惠和資金投入只能是短期舉措，很難在長期維持。雖然這些政策和資金能夠在短期內見效，但是從長期來看，農民仍然缺乏較為穩定的資產性收入，這可能會在未來導致新的城鄉差距。事實上，對于農民來說，最重要的資產就是土地，但是為了保護耕地和糧食安全，這些土地大都難以真正流通起來，因此也就難以為農民提供持續的資產性收入。

綜上，由于鄉村自身承載能力不足，導致大量的政策和資金投入難以獲得有效利用。這種違背市場配置資源原則的方式會導致資源以變相的方式重新流回城市，而現有的體制和機制性障礙又使得鄉村振興的內生動力不足，農民也難以獲得較為穩定的資產性收入，從長期來看，可能會導致城鄉差距的進一步擴大，并影響鄉村振興目標的順利實現。

(二)鄉村自身的治理體系較為落后

新發展格局的構建、供給側結構性改革和需求側管理協調、基礎設施的建設、公共服務的提供乃至鄉村振興的最終實現都離不開鄉村治理能力的提高和治理體系的完善，而且鄉村治理體系和治理能力現代化本身就是鄉村振興實現的重要表現。正是基于這一原因，《意見》將加強黨的農村組織建設和鄉村治理作為推進鄉村振興的重要抓手，指出要充分發揮農村基層黨組織領導作用，持續抓黨建促鄉村振興，并開展鄉村治理試點示范創建工作。遺憾的是，目前我國鄉村的治理體系仍然較為落后，從而成為新發展格局下我國鄉村振興面臨的又一個重要挑戰。

具體來說，我國鄉村治理體系的落后主要表現在以下三個方面。首先，鄉村的治理主體不完善，多元化治理格局尚未形成。鄉村是我國基層民主自治的重要載體，而多元化治理格局則是民主自治的主要體現，但遺憾的是，目前我國的農村治理仍然主要是依靠基層政府，村委會在很多情況下僅僅是基層政府意志的傳達和執行者，缺乏自我管理、自我教育和自我服務的功能與意識。此外，村民參與基層自治的積極性也不高，多元化治理格局遠未形成。其次，村民自治制度建設落后，治理體系作用不明顯。部分村委會已經蛻變為鄉鎮政府的“政權末梢”，村民和社會組織參政意識不強，對于基層民主和公共管理關心程度較低，法治化建設較為薄弱，鄉村治理的制度基礎呈現出弱化的趨勢。此外，隨著城鎮化的推進，大量的鄉村精英和年輕人遷往城市，導致鄉村治理缺乏鄉賢和年輕人的參與，現代化治理體系推進緩慢。最后，農村黨員結構不合理，基層黨組織的作用難以充分發揮。目前，我國農村的黨員隊伍普遍存在年齡偏大、文化層次較低、女性黨員較少的結構性問題，這在一定程度上不利于基層黨組織作用的發揮。此外，有些基層黨組織偏離了群眾路線，過于重視形式治理，也難以處理好基層政府與農民之間的關系，導致基層黨組織的功能弱化，脫離了實現鄉村振興的軌道。

綜上，目前，我國鄉村治理的治理主體較為單一，多元化治理格局尚未形成，基層黨組織的作用也未得到充分發揮，再加上村民自治制度建設滯后，使得農村治理體系較為落后，難以滿足新發展格局下全面推進鄉村振興的要求。

(三)鄉村自身的相對貧困開始凸顯

2020年，我國已經實現現行標準下消除農村絕對貧困人口的目標，脫貧攻堅的任務順利完成。為了鞏固脫貧成果，《意見》要求設立銜接過渡期，以實現鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接。《意見》指出，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立五年過渡期，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，推動“三農”工作重心歷史性轉移。由此可見，鄉村振興是建立在消除農村絕對貧困基礎之上的，但是由此帶來的相對貧困問題卻成為順利實現鄉村振興的重要挑戰。

首先，脫貧地區的內生治理能力不足。雖然在各級政府的共同努力下，我國已經在2020年順利實現了消除絕對貧困的目標，但是由于時間緊、任務重，一些貧困治理采取了外部“輸血”的方式來完成，這可以在短期內提高貧困農民的收入，卻不利于貧困村內部治理能力特別是“造血”能力的培育和提升。更重要的是，貧困村的人才流失較為嚴重，產業結構也較為單一，即使在外部“輸血”的幫助下收入得到了提高，也難以吸引流失的人才回歸，更談不上吸引外部人才，因此脫貧村的內生治理能力普遍不足，不利于鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興的順利銜接。其次，相對貧困的識別較為困難，難以采取有針對性的措施。與絕對貧困可以進行有效識別不同，相對貧困是一個動態的概念，無論收入水平有多高，只要存在收入差距，相對貧困問題就會存在。而且相對于絕對貧困，相對貧困所產生的不公平感更容易引發社會矛盾和群體沖突。因此，解決相對貧困是一個長期的系統性任務，其無疑會增加鄉村振興的實現難度。最后，深度貧困和返貧問題突出，可持續的長效脫貧機制尚未建立。隨著新冠肺炎疫情帶來的經濟下行，深度貧困問題可能會再次暴露，因病返貧、因災返貧的問題也會凸顯出來，尤其是那些集中連片的特困地區，由于基礎設施建設和公共服務落后，教育和安全問題難以得到有效保障，極易出現返貧問題。與此同時，雖然《意見》已經提出要設立銜接過渡期，但是到目前為止，尚未建立起可持續的長效脫貧機制，這也會進一步加劇可能存在的深度貧困和返貧問題，從而不利于鄉村振興的全面推進。

綜上，由于脫貧地區的內生治理能力不足，相對貧困的識別較為困難，再加上缺乏可持續的長效脫貧機制，從而加劇了可能存在的深度貧困和返貧問題，這些都會對新發展格局下鄉村振興的全面推進構成嚴峻挑戰。

四、“雙循環”新發展格局下推進鄉村振興的對策建議

為了更好地發揮“雙循環”新發展格局對于鄉村振興的助力作用，應對新發展格局下鄉村振興面臨的挑戰，在“雙循環”新發展格局下應該主要以提升鄉村資源承載力、實現農村治理體系現代化、構建相對貧困的長效治理機制等方式推動鄉村振興。

(一)通過投資新基建和暢通要素流動來提升鄉村資源承載能力

農村對于資源的承載能力是新發展格局下推進鄉村振興的關鍵決定因素，然而其提高卻不是一蹴而就的，必須有條不紊、循序漸進，尤其是要遵循供給側結構性改革與需求側管理協同推進的根本原則。

1.在新發展格局下，為了促進內部大循環的暢通，必須實現城鄉之間基礎設施的聯通，尤其是要提高鄉村的現代信息技術水平。要以政府為主導在農村推進新型基礎設施的建設。需要注意的是，新基建并不是單純指以5G等為代表的基站和其他網絡基礎設施的建設，還包括農村的公路、橋梁和其他生活基礎設施的建設，這不僅可以有效增加投資需求，實現需求側管理的目標，還可以從根本上改善農村的生活消費環境和投資創業環境，推進農村供給側結構性改革，從而為提高農村的資源承載能力奠定堅實的基礎。

2.隨著農村新基建的不斷完善，政府應該由主導作用向引導作用過渡，通過相關的財政補貼或者稅收優惠吸引各類市場主體尤其是相關金融機構和電商企業開拓農村市場，提高農業產出和農民收入。需要注意的是，在這一階段，農村市場并未真正建立起來，無論是金融機構還是電商企業可能都無法獲得預期的收益，但是如果缺少這些市場主體，那么農村的供需結構就無法真正改觀，也無法吸引更多的生產要素流入農村市場。所以，在這一階段政府必須為這些市場主體的外部性買單，引導其進入農村市場，從而為完善農村地區的市場經濟體系構建一個必要的框架。

3.隨著農村供給側結構改革和需求側管理目標的逐步實現，農村對于各類生產要素的吸引力將大幅提高。此時應該徹底消除阻礙要素自由流動的各種體制和機制性障礙，讓資本、勞動力和技術自由進入農村市場。屆時“雙循環”新發展格局已經初步確立，鄉村振興也進入自主發展的快車道。在目前的情況下，即使消除了要素自由流動的體制機制障礙，也無法吸引要素流入農村和農業，反而會使要素加速流入城鎮，從而導致更嚴重的農村“空心化”問題，這也是我們需要循序漸進地提高農村資源承載能力的根源所在。此外，隨著農村生產要素的不斷流入，傳統的農業經營方式也將隨之改變，農民可以憑借土地的承包權和使用權以及出讓宅基地獲得長期可持續的租賃收入或者可觀的轉讓收入，從而順利實現城鎮化[12]。土地也將被集中化和規模化使用，農業的生產效率大幅提升，鄉村振興的目標也會順利實現。由此可見，新發展格局的構建，尤其是供給側結構性改革和需求側管理的協調推進對于鄉村振興具有顯著的積極作用。

(二)通過完善鄉村治理結構和培育鄉村良好風尚實現農村治理體系和治理能力現代化

隨著鄉村資源承載能力的不斷提升和生產要素的不斷涌入，農村治理能力的提高和治理體系的現代化迫在眉睫。實際上，農村治理體系的現代化本身就是鄉村資源承載能力的重要決定性因素。尤其是當鄉村資源承載能力達到一定程度以后，農村治理體系的落后就成為瓶頸性的制約因素。所以，必須通過完善鄉村治理結構和培育鄉村良好風尚來實現農村治理體系和治理能力現代化。

1.要縱深推進農村改革，創新鄉村治理模式，完善農村治理結構。基層黨組織是鄉村善治的重要基礎，基層民主則是鄉村善治的根本保障。因此，要在改善黨員結構、提高農村黨員素質的基礎上，不斷健全協商民主理事會、家鄉發展委員會、鄉村發展促進會等民主協商組織，激發村民的主人翁意識。尤其是要引導農村精英、新鄉賢和廣大農村群眾積極參與黨務、村務和政務工作，并利用新型基礎設施，以不同形式構建便民服務網、黨群聯系網等，全面推進村級、組級民主協商和民主評議活動，實現鄉村發展的共建共享。與此同時，要充分發揮黨建工作在促進農村產業升級和新興經營主體發展中的引領作用，構建起“黨組織+龍頭企業+合作社+基地+農戶”的完整產業鏈和供應鏈，實現以黨建為引領、以產業為核心、產供銷一體化的產業升級目標，將組織優勢和組織活力轉化成發展優勢與發展活力，為新發展格局下鄉村振興的全面實現提供不竭動力[13]。

2.要積極培育鄉村良好風尚，促進群眾自覺發展意識和干事奮斗精神的覺醒。除了正式的制度架構以外，非正式規則尤其是文明鄉風建設對于農村治理體系和治理能力現代化具有重要影響。良好的鄉風不僅能夠浸潤人心、引領向善，還能夠規范行為、凝聚力量，助力新發展格局的構建和鄉村振興的實現。要緊抓《民法典》宣傳契機，大力開展尊老愛幼、親仁善鄰、社會和諧的文明鄉風建設活動，集中解決“因婚、因不孝、因懶、因賭”等致貧和返貧問題，實現德治法治自治的互促互進。與此同時，要引導群眾將鄉村文化建設轉化成對美好生活奮斗目標的執著追求，從精神上鼓勵群眾，樹立感恩意識、主體意識和能動意識，調動群眾干事創業、努力奮斗的積極性、主動性和創造性，并使之凝聚成構建新發展格局、全面推進鄉村振興的強大精神動力。

3.要實施鄉村振興“人才強基”工程，推進“職業農民”的教育培訓，并強化農村的生態治理和資源保護。構建新發展格局、推進鄉村振興，離不開強大的人才儲備，必須把“人才強基”工程作為農村治理體系現代化的重要任務。要加大對農民的培訓力度，使其成為推進鄉村振興所需要的經營型、技術型、管理型和綜合型人才，尤其是要重視新型經營主體的培養。此外，要積極探索“市場化”的長效環境管護機制，鼓勵市場主體成立服務公司，參與農村人居環境改善，推廣城鄉環衛“全域一體化”的第三方治理，由注重建設向建管并重轉變，將農民自己管、引進企業專業管和政府履責嚴格管有機結合，確保農村通過綠色發展實現鄉村全面振興。

(三)通過持續推進精準扶貧和建設農村現代產業體系構建相對貧困的長效治理機制

相對貧困是構建“雙循環”新發展格局、全面推進鄉村振興過程中出現的新問題，相對貧困不同于絕對貧困，不僅在識別難度上大大增加，而且在治理時間上也大幅延長，需要構建起相對貧困的長效治理機制。

1.要加深對相對貧困產生和識別機制的理解，持續推進精準扶貧。相對貧困要解決的不再是基本的生存問題，而是發展問題和發展成果的共享問題。因此，在構建新發展格局的背景下，相對貧困具有多重維度，必須加強對相對貧困產生和識別機制的理解，并依據區域發展水平科學劃定相對貧困標準，建立相對貧困群體的動態檢測、動態調整和跟蹤服務機制，持續推進精準扶貧，實現對相對貧困人口的精準管理和精準幫扶。與此同時，要推進城鄉扶貧治理開發一體化，將城鎮貧困人口也納入城鄉居民基本養老保險扶貧政策范圍，逐步推進城鄉扶貧開發梯次并軌。在此基礎上，我們不僅要盡可能減少相對貧困人口，還要努力縮小收入差距，實現收入分配的公平化。

2.要科學規劃鄉村產業，多渠道引進龍頭企業等市場主體，推進農村一二三產業融合發展，構建現代產業體系[14]。充分利用構建“雙循環”新發展格局的歷史性契機，在更高層面、更廣領域進行資源要素的優化配置，增進區域產業發展和產業集聚比較優勢，激活農村產業發展和轉型升級的內生動力。與此同時，大力發展農業生產社會化服務，加大現代農業產業技術體系建設的支持力度，多渠道引進龍頭企業等市場主體，強化高階要素融匯能力和水平，進一步增強產業發展的動力和活力。努力推進“產業合作共同體”建設，帶動扶持小農戶分享生產、加工、銷售環節的增值收益，優先發展綠色生態農業，堅持“創特色與抓規模并重，創品牌與增效益并舉”，推進農業一二三產業融合發展，在農村構建起現代產業體系，幫助農民共享發展成果，徹底解決可能出現的相對貧困問題。

3.在治理相對貧困問題的過程中，必須強化領導體制，創新工作機制，堅決防止“一刀切”。根據村莊發展特點建立健全“差異化”相對貧困治理考核制度，堅持農業農村發展優先、干部配備優先、要素配置優先和資金投入優先等四個原則，壓實責任，強化協同。堅持整合資金，形成政府投入和社會資本協同發力的良性機制和制度體系，凝聚社會各方面共同參與的強大合力，形成全社會共同參與的相對貧困治理新格局，并將其與“雙循環”新發展格局的構建和鄉村振興的全面實現有機結合，最終實現社會主義現代化強國的建設目標。