后小康時代我國相對貧困治理的內在動因及現實路向

◎張 蘊

四川外國語大學 馬克思主義學院，重慶400031

消除貧困作為永恒性話題，既是執政者應有的民生擔當，也是全人類共同的神圣使命。黨的十八大以來，我國以一系列超常規扶貧舉措提前10年實現了聯合國《2030年可持續發展議程》消除極端貧困的目標，取得人類減貧史上前所未有的成就。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上講話：“黨的十八大以來，平均每年1000多萬人脫貧，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。”[1]但脫貧摘帽并非意味著我國貧困問題的徹底終結，后小康時代貧困的內涵特征將發生顯著變化，比如由“物質和生存貧困”向較高層級的“精神和發展貧困”轉化。黨的十九屆五中全會規劃了“十四五”時期經濟社會發展目標，明確強調“民生福祉達到新水平”“脫貧攻堅成果鞏固拓展”[2]，為后小康時代貧困治理重大戰略轉型指明了方向，即由整體性消除絕對貧困轉向持續性化解相對貧困。為此，基于對后小康時代貧困內涵演進之把握，探究我國實現“絕對貧困”向“相對貧困”治理轉向的內在動因及現實路向，具有重要理論及實踐啟示意義。

一、從絕對貧困轉向相對貧困：貧困問題內涵演進的必然趨勢

人類發展史即一部與貧困作斗爭的歷史。如羅爾斯(J.B.Rawls)所認為，貧困作為人類歷史上“巨大的罪惡”“可由遵循正義的社會政策，由建立正義的基本制度而排除”[3]。從1601年英國頒布《濟貧法》，到近現代西方探索社會福利體制，再到聯合國開發計劃署倡導反貧行動，人類對貧困的認識逐步深化并對其作出了基于不同學科背景的闡釋。比如，經濟學界通常以貨幣方法衡量貧困，進而產生了“絕對貧困”和“相對貧困”這組最基本的貧困概念。

(一)從絕對貧困向相對貧困的理念轉化為人類反貧困事業提供了理論指引

1.絕對貧困的消除是對人類發展史上貧困原初形態的終結。在疾病和災害不斷的工業社會早期，絕對貧困被理解為物質生活資料難以滿足人“基本需要”的社會狀態。1901年，朗特里(B.S.Rowntree)將“基本需要”理解為“包括家庭原料和照明需要、房租繳納、衣食需求、家庭常用必備物品和個人生活基本需求”[4]。而后，國際社會以涵蓋消除食物性和非食物性貧困所具備的購買力指標衡量絕對貧困。自朗特里提出“市場菜籃子法”估算最低生活預算以來，絕對貧困測量方法逐漸涵蓋恩格爾系數法、基本需求法、馬丁法、國際貧困線標準等。世界銀行于1990年在考察86個貧困國家居民最低生活所需的基礎上,設定了“1天1美元”的貧困線標準，并數次調整，2015年將該標準調整至1.9美元，為衡量減貧成效提供了國際參照，然而，“人的需要”伴隨民生福祉追求的提高以及“社會可接受度”的變化而演進，以“基本需要”為貧困衡量標準的弊端日益凸顯，比如強調貧困表征而忽略貧困成因，消解潛在貧困動能不足，難以精準判斷需求狀況，割裂貧困與生命階段的關聯等。由此，更多經合組織(OECD)成員國主張制定相對貧困標準及配套政策。絕對貧困的消除終結了人類發展史上貧困的原初形態，意味著貧困將以內涵更為深厚的相對形式呈現。

2.相對貧困理念的形成是對人類反貧困理論的重大突破。20世紀以來，不同學科逐漸突破了囿于“純粹經濟現象”的“收入—消費”視角測量貧困的狹隘視域。比如，羅伯特·哈夫曼(R.Haveman)所主張的“資產貧困論”強調，“收入貧困測量方法抓住了基本需要，卻忽視了經濟資源的另一重要方面”[5]，認為貧困取決于家庭可控“經濟資源”和社會可接受“基本需要”，當家庭資產存量(含物質和人力資本)超過資產貧困線將避免陷入結構性貧困；馬克斯·韋伯(M.Weber)所主張的“社會資源貧困論”認為，“是經濟的而且與‘市場’的存在相結合的利益才造就著階級”[6]，強調個體獲取“市場機會”和有機物品的能力對社會分層的影響；阿瑪蒂亞·森(Amartya Sen)所主張的“可行能力貧困論”則聯系于“權利體系”，將貧困歸結于“交換權利失敗”，認為“饑餓是指一些人未能得到足夠食物，而非現實世界中不存在足夠食物”[7]。這些代表性理論從不同維度反映了對相對貧困理念的闡釋深化。相對貧困理念立足于對社會發展水平已超越低水平階段的現實考量，社會溫飽、基本住房、教育和醫療問題已整體解決，但社會群體在財富和資源分配上仍差距顯著。基于此，經濟學、社會學等學界強調相對貧困理論研究，主張將個人和家庭富裕程度聯系于其他社會成員福祉，極大地拓展了人類反貧困理論。

3.相對貧困理念為國際社會反貧困實踐提供了理論指引。相對貧困反映了社會公平觀及個人認同，呈現出長期性、比較性和動態性。就其長期性而言，盡管社會成員均有共享社會發展成果的權利，但階級尚未消亡則必然存在資源分配非正義現象；就其比較性而言，相對貧困蘊含著參照目標群體后對“落后狀態”的心理認知，關聯于社會成員對教育、就業、醫療等基礎資源的滿足度和精神層面的社會滿足感；就其動態性而言，相對貧困測量標準伴隨經濟社會發展水平和地區財富分配差異而變化。近現代以來，國際社會不斷深化對相對貧困的內涵認知，并運用于反貧困行動。歐共體委員會在《向貧困開戰的共同體特別行動計劃的中期報告》中強調，貧困源于物質和文化資源限制而使部分社會成員被排斥于社會最低限度的生活方式外；聯合國開發計劃署在《1997年人類發展報告》中首次闡釋了“人類貧困”概念，強調貧困是對人類發展權利、知識、尊嚴的多維度剝奪，主張以涵蓋生活質量和發展水平指標的人類貧困指數(HPI)衡量貧困，彰顯了重視人的基本權利和體面生活的“以人為本”治貧理念。對于相對貧困的測量，自英國于1979年放棄“市場菜籃子法”后，多數歐盟國家將相對貧困線設定為平均收入中位數的50%—60%，世界銀行則將其設定為社會平均收入的1/3。目前，全球除了撒哈拉以南以外，多數國家的“赤貧者”生活資料匱乏問題已經解決，失業、資產性貧困和社會排斥逐漸成為新貧困形式。由于絕對貧困的內涵已難以適應貧困主要矛盾的變化，在相對貧困理念指導下聚焦社會成員共享發展福祉，必然成為順應全球發展時勢之治貧路徑。

(二)我國貧困治理理念的深化為消除絕對貧困并鞏固拓展脫貧成果奠定了認識基礎

梳理我國貧困治理理念的演進歷程，可結合黨和政府對貧困內涵認知的延展深化劃分為三個遞進層次，從而反映20世紀80年代至今，貧困治理從中央到地方的組織化程度持續增強和治理理念持續深化之進程。

1.以經濟收入為衡量指標，聚焦人的最基本需求解決物質資料匱乏問題。比如，1987年，國務院《關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》將脫貧界定為解決基本“衣食住”需要且家庭收入超貧困線，將“食不果腹、衣不蔽體、房不避風雨”的“三不戶”列為扶持重點[8]，然而，作為“發展起來的問題”，減貧難度在一定時期內呈遞增趨勢，單位扶貧資源投入對應的減貧人口數量隨著經濟社會發展水平的提升趨于下降。例如,20世紀80年代，我國農村貧困人口數量隨農村經濟增長而大幅下降，但降幅自1991年趨緩，1991年至1993年僅年均解決250萬人口溫飽問題[9]。究其原因，既受到經濟社會發展水平的影響，也受制于自然條件、生態環境、文化教育等復雜多變的致貧困素。鑒于“扶貧投入效益的時期遞減性”和“減貧難度的遞增性”，黨和政府逐漸開始基于經濟社會發展的綜合協同視角考量貧困問題。

2.根據經濟社會發展戰略規劃，將貧困治理作為涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態建設的系統工程。1994年，國務院《國家八七扶貧攻堅計劃》提出除了溫飽標準以外，“加強基礎設施建設”和“改變教育文化衛生落后狀況”的奮斗目標；2001年，《中國農村扶貧開發綱要》明確了整體推進脫貧攻堅系統工程的治理思路；2002年，黨的十六大提出全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實，體現了“發展促減貧”的豐富內涵。2011年，《中國農村扶貧開發綱要》提出“兩不愁三保障”目標，從經濟和能力貧困等多維度將收入、健康、教育和生活水平綜合納入考察標準，將對貧困治理的認識提升至新高度。

3.在推動高質量發展的探索中，逐步形成區別于“絕對貧困”的“相對貧困”治理理念。國內普遍認可的“絕對貧困”概念為“一定社會環境和生存方式下，個人(家庭)依靠其勞動所得和其他合法收入不能維持基本生存需求的狀況”[10]。習近平總書記多次在重要講話中強調脫貧攻堅與化解相對貧困的區別，比如：2016年7月在東西部扶貧協作座談會上強調,脫貧和高標準小康是兩碼事，相對貧困、相對落后、相對差距將長期存在；2019年4月，在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會時強調，打贏脫貧攻堅戰只是消除了絕對貧困，緩解相對貧困將是長期任務；在2019年黨的十九屆四中全會首次將“建立化解相對貧困的長效機制”納入全會公報。2020年，中央1號文件進一步明確指出，脫貧攻堅任務完成后，“要推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，加強化解相對貧困問題頂層設計”[11]。2021年2月，習近平在全國脫貧攻堅總結表彰大會上講話：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。解決發展不平衡不充分問題、縮小城鄉區域發展差距、實現人的全面發展和全體人民共同富裕仍然任重道遠。”并強調：“促進人的全面發展和社會全面進步，讓廣大人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。”[1]這一系列重要論斷，為后小康時代推動高質量發展并持續化解相對貧困指明了戰略方向。

概言之，相對貧困治理已成為后小康時代關涉全面建設社會主義現代化國家的重大現實課題。當前，我國東部發達省份已率先結合區域經濟狀況開展了對相對貧困治理標準的探索，比如江蘇省已著力探索“精準幫扶年收入6000元以下的低收入人口”[12]。只有不斷優化中國特色貧困治理的長效制度供給，通過經濟發展、公共財政、公平就業等各方面綜合施策，才能在推動高質量發展中促進發展成果更好地惠及全體人民。

二、后小康時代減貧工作新形勢：我國貧困治理戰略轉型的內在動因

世界銀行2018年發布的《中國系統性國別診斷》報告稱，“中國在快速經濟增長和減少貧困方面取得了‘史無前例的成就’”[13]，然而，全面建成小康社會作為反映經濟社會發展程度的時點性表述，更包含著深層次的結構意義和過程內涵。就其結構意義而言，全面小康是我國發展關鍵性結構轉型的重大標志，意味著經濟、民主、科教、文化、社會及人民生活實現“質”的躍升；就其過程內涵而言，意味著仍需經歷不斷化解發展不平衡不充分的問題、滿足人民日益增長的美好生活需要并推動高質量發展的過程。為適應全面小康水平邁上更高臺階的要求，我國減貧工作必將聚焦于相對貧困治理而實現重大戰略轉型。

(一)聚焦相對貧困治理是推動我國經濟實現高質量發展的路向選擇

相對貧困現象長期以來所受關注度較低，究其原因，既因其測度及特征具有“模糊性”，也關聯于我國全面建設社會主義現代化國家的階段性任務規劃。伴隨我國“四個全面”戰略布局的深化，治貧重心必然轉變。根據國家統計局局長寧吉喆就2020年國民經濟情況的介紹，面對嚴峻的國內外環境及新冠肺炎疫情沖擊，政府工作報告提出的宏觀調控主要目標已實現并好于預期，我國在常態化疫情防控中全年經濟正增長2.3%，預計成為全球唯一經濟正增長的主要經濟體；2020年GDP達101.6萬億元，經濟總量邁上百萬億元臺階，占世界經濟比重達17%左右；人均國內生產總值持續超1萬美元，穩居世界中上收入國家行列；全國居民人均可支配收入實際增長2.1%[14]。尤應注意的是，我國經濟總量自2000年邁上10萬億元臺階后，在20年內擴大至10倍，工農業生產、金融服務、實體經濟和科技創新持續向好，商務、信息、研發和營銷等現代服務業發展良好，經濟增長持續向內需拉動型深化，國內國際雙循環新發展格局逐漸形成，為經濟高質量發展注入了不竭動力。此外，“十三五”期間，我國恩格爾系數由2016年的30.1%降至2019年的28.2%[15]。以世界銀行標準的匯率或購買力平價測算，我國已邁入國際標準的“富足”區間，然而，結合國際貨幣基金組織劃定的全球30多個發達國家經濟指標，2019年我國人均GDP較發達國家人均4.84萬美元仍差距顯著。據聯合國開發計劃署公布的人類發展指數(HDI)，我國近年仍排在80位之后，在人均預期壽命、教育水平、生活質量等指標上仍有大幅提升空間。國際經驗表明，我國在面對“中等收入陷阱”并謀求高質量發展的關鍵期，必須聚焦相對貧困治理，以改善低收入群體民生生活并培育擴大中等收入群體為突破口，通過協調市場機制與公共政策，促進人力資本積累和勞動力轉移，推動經濟新舊動能轉換等系列舉措，將14億人口的潛在需求轉化為發展動力，推動經濟由高速度增長向高質量發展轉化。

(二)聚焦相對貧困治理是消減返貧和新致貧風險的現實要求

相對貧困治理對于緩解“貧困脆弱性”、減少風險或沖擊對脫貧人口新增福利的影響、降低返貧和新致貧率等至關重要。Glewwe和Hall針對傳統貧困測度“事后干預”的弊端，于1998年提出以“事前干預”精準定位“貧困脆弱性”群體以降低致貧風險的主張[16]。世界銀行《2000/2001年世界發展報告》指出，“貧困脆弱性”作為前瞻性預測，即個人和家庭因風險或沖擊致使財富和生活水平降至社會平均水平之下的可能性。風險關涉收入、健康、自然災害、失學、暴力犯罪等諸多因素，抗風險能力則關涉個人和家庭資產以及地域人群可能遭受沖擊的種類和程度。從脆弱性角度考察貧困，更有利于把握貧困成因并提出前瞻性建議。我國致貧因素復雜多變，“2020年已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中有近300萬人存在致貧風險”[17]。比如，由于區域環境與配套設施承載力低下而返貧。欠發達連片區通常自然條件惡劣、產業基礎薄弱、政策性收入占比高、基礎設施和公共服務缺口較大、農業資源供給難以跟進，一旦遭遇各類災害則易引發規模性返貧。再如，因病因疫返貧。研究發現，“個體健康水平每降低10%,貧困脆弱性將上升6%左右；且在健康與貧困脆弱性的作用過程中，物質和社會資源是十分有效的”[18]。加之社會保障覆蓋有限，突發疾病或傷殘事故都將加重返貧風險。當前新冠肺炎疫情也加重了返貧因素的交互影響，從健康、就業等各方面沖擊著脫貧戶脆弱的經濟基礎。此外，未建檔立卡的低收入邊緣戶可能成為新致貧高風險群體。在貨幣標準已難以精確反映陷入“新貧困陷阱”潛在可能性的背景下，復雜的基層情況增加了貧困識別難度，比如部分社保兜底人群因低保戶與貧困戶認定標準差異而未被納入幫扶對象，其因在扶貧資源獲取上與貧困戶差距明顯，制約了防災抗損能力，防止邊緣戶致貧必然成為后小康時代貧困治理的重點。

(三)聚焦相對貧困治理是破解“精神貧困”與“能力貧困”難題的應有之義

舒爾茨(T.W.Schultz)倡導的“人力資本理論”強調社會貧富差距的實質在于“人的能力”差距，指出：“人們抱有頑固偏見，認為資本只包括物質設施、建筑物、器材和物資庫存等。”[19]其理論啟示在于“人的質量”相較于資源或資本要素對經濟更具影響力。我國對于破解“物質貧困”難題能夠通過政府扶持、區域協同、貧困人口“非權利轉移”等舉措在短期顯現成效，但引導群眾形成自主脫貧志向和能力卻是復雜的系統工程。當前，學界就后小康時代貧困治理價值取向已達成基本共識，即阻斷貧困“代際傳遞”最具效應之途徑在于強化“精神貧困”與“能力貧困”治理，以“扶志扶智”促進發展內生動力。“精神貧困”“能力貧困”因其價值取向及行為方式而具有傳遞性，是導致“新貧困陷阱”的重要因素。一方面，當前源于“精神貧困”的“越扶貧志越短”這一悖論并未有效消解，這與扶貧重硬件而相對忽略貧困觀念改變和教育技能普及有關。研究表明，國家級貧困縣群眾對政府資助的持續依賴弱化了其發展致富的主體愿望，求穩怕變思想總體較嚴重。此外，貧困連片區多為交通或通信閉塞地帶，自然經濟條件下貧困文化的積淀導致群眾排斥新技術并缺乏參與市場競爭的主觀能動性。另一方面，受制于教育、信息及人力資本投入，“能力貧困”治理難題仍未破解。部分致貧高風險地區失學輟學問題突出，群眾信息獲取途徑匱乏，常因“教育隔離”“信息隔離”而致貧；部分基層政府未切實將“扶智”作為保障群眾發展權利的政府職能，人力資本投入難以滿足群眾擺脫“原生貧困”后尋求能力提升的需求；部分職業培訓存在脫離受眾從業特征的“供需錯配”現象乃至以培訓人次衡量成效等亂象，進而引發源于階層固化的貧困“代際傳遞”。比如，2019年，有捐助人士批評救助失學女童的“春蕾計劃”為“三區三州”某中學453名男生提供了援助，該事件也從側面反映出深度貧困區青少年教育保障的缺失。

(四)聚焦相對貧困治理是促進社會公平正義和人的全面發展的基礎保障

凱恩斯(J.M.Keynes)在《就業利息和貨幣通論》中結合對社會“有效需求”的闡釋，提出“豐裕中的貧困”。“社會富裕潛性雖大,但有效需求原則必迫使其減少實際產量，直至該社會達到一種貧窮程度”[20]。相對貧困本質上可理解為“豐裕中的貧困”，即因投資和消費傾向不足制約有效需求導致難以實現資源充分利用及充分就業。全面建成小康社會后，我國精準脫貧政策對微觀個體的效用減弱，而宏觀經濟社會制度變革規劃尚未完善，相對貧困既意味著“發展不平衡不充分”，也意味著社會公平正義范疇內“收入分配欠合理”和部分社會成員“生活質量尚未達標”。盡管我國已整體實現對低收入群體基本生存和人性尊嚴的保障，但城鄉區域發展不平衡引致的居民生活水平差距制約了社會主義“共同富裕”本質的體現。此外，按勞分配與按要素分配相結合的社會主義市場分配體制使得收入分配既關聯于勞動者的知識技能，也受制于資本及生產要素積累。據國家統計局最新數據，2020年全國城市和農村居民人均可支配收入分別為43,834元和17,131元[21]，其比值雖較上年有所縮小，但仍高達2.56。全國31個省(自治區、直轄市)人均可支配收入排序首位的上海為72，232元，末位的甘肅則僅為20，335元[22]。因而，必須深入化解收入分配差距以實現“啞鈴形”向“橄欖形”分配結構轉變。同時，我國在推進供給側結構性改革及深化供給能力上仍存在短板，經濟社會發展難以充分滿足中等收入群體享有更高質量的就業、住房、醫療、公共服務等利益訴求，以及大眾對文化體育、信息科技、旅游休閑等產品和服務的多樣化需求；以產業結構調整和新產業開發帶動經濟新增長的動力不足；部分群體在社會發言權、公眾事務參與等方面存在的心理缺失感和權利剝奪感仍難以消除。由于相對貧困現象經由復雜的經濟社會轉型再生產，因此必須以貧困治理體制機制的綜合變革保障發展的公平性和充分性，從而體現社會主義的制度優勢和人的全面發展的價值旨歸。

三、相對貧困治理長效機制建設：以綜合協同思路凝聚治理合力

相對貧困作為復雜的經濟社會發展現象，其治理既應調整宏觀戰略，由“超常規”政策向持續性政策轉型并推進識別標準及監測預警機制建設，又應落實于協同聯動舉措以降低返貧和新致貧率，提升低收入群體自我發展的內生動力，不斷解決發展的不平衡不充分問題，從而基于綜合協同思路，以系統化的長效治理機制建設凝聚治理合力。

(一)優化頂層設計，實現貧困治理由“超常規”向“持續性”轉型

我國脫貧攻堅制度體系主要基于黨的十八大以來扶貧頂層戰略規劃并依托于政府行政政策，實現制度建設、社會動員、財政投入、法規保障同向發力。比如，政府主導下綜合運用異地扶貧搬遷、以工代賑、農產業開發、財政保障等政策整體解決貧困群體生存性問題，然而，超常規的政府扶持機制難以適應后小康時代貧困治理主要矛盾的變化。比如，政府主導財政容易引發地方財政依賴、擠壓社會投資和資源使用效率低下等問題。再有，伴隨貧困群體生存性需求讓位于立體化發展需求，只有形成科學長效的貧困治理機制，方能保證相對貧困群體持續獲得公平發展機會并共享發展成果。因此，應從治理頂層設計上完善綜合減貧政策體系，實現超常規政府扶持向持續制度化治理轉向。在政策重心上，應結合城鄉一體化規劃，統籌推進扶貧開發與鄉村振興、社會保障建設等有機銜接，并優化生產資源調配及產業轉移，化解城鄉區域和行業產業發展的制約因素，形成涵蓋教育、健康、生態補償等多領域的綜合減貧政策體系。比如，補齊就業、教育、醫療、住房和社會保障政策短板，完善效率與公平相統一的分配政策，推動經濟結構持續升級。在政策類型上，應由福利型向發展型政策轉向，實現政府統籌向市場杠桿調節傾斜，促進政府財政引導下的社會資本和金融資金協同發力，并確保資金投入助力鄉村振興和“造血式”減貧。在政策工具上，應由行政主導向開放共享型混合工具轉向，利用各類信息平臺發揮好市場的低成本和高效率作用。此外，科學界定相對貧困是實現“持續性”治理的前提，必須加強識別標準和監測預警機制建設。我國基尼系數近年仍處于0.4的國際警戒線之上且收入分配呈“矮金字塔”結構，因而識別標準的制定應充分考量經濟社會發展的不平衡不充分程度，以及治理對象必然由農村群體拓展至全社會低收入群體的現實背景。可參考聯合國開發計劃署提倡的多維貧困指數方法，在“兩不愁三保障”基礎上兼顧個體發展性需求、安全保障和公平正義等社會性需求、被尊重和自我實現等心理性需求，并根據城鄉區域差距分層級制定貧困標準。比如，各地區可基于社會平均收入中位數并結合地區最低工資水平設定相對貧困區間，形成適應于本地區發展的治理模式。還應提高治理政策的精準預見度，完善相對貧困人口信息數據庫，暢通致貧高風險地區的預警響應和風險傳導渠道，精準識別并加強貧困群體分類監測和幫扶。

(二)阻斷返貧新致貧，協同推進貧困治理與區域綜合開發及社會保障建設

習近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上強調：“適時組織對脫貧人口開展‘回頭看’，對返貧人口和新發生貧困人口及時予以幫扶。”[23]習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話強調：“要加快建立健全防止返貧機制，對因疫情或其他原因返貧致貧的，要及時落實幫扶措施。”[24]這一系列重要指示為減貧工作提供了遵循。由于返貧和新致貧誘因涵蓋國家政策、資源環境、發展動能和外部風險等復雜因素，必須以戰略聯動思維將阻斷返貧與新致貧同區域綜合開發及社會保障建設協同推進。一方面應通過區域綜合開發形成緩解相對貧困的發展環境。應繼續在公共政策和資源投入上加強返貧高風險地區的土地、人才、科技和金融要素支持，解決基礎設施和公共服務問題以增強群眾公共資源可獲得性；還應通過產業布局優化以促進產業在破解“同質化競爭困境”中實現可持續發展。尤其要強調的是，在黨的十九屆五中全會將“全面推進鄉村振興”作為“十四五”時期農村改革重點任務之政策背景下，應利用鄉村振興戰略契機，促進一二三產業融合以推進新型城鎮化建設，加大開發鄉村旅游文化產業；還應結合消費升級機遇，形成縣域規模化特色農業產業鏈并打造區域品牌以增加農產品附加值，在培育新業態中挖掘經濟新增長點。另一方面，應通過社會保障建設擴大“社會安全網”覆蓋面，加快構建梯度民生保障體系。比如，應加強社會兜底與普惠保障、社會救助與社會福利及社會保險在政策、標準、管理和資源上的統籌配套，實現民生保障對“赤貧”群體、一般低收入群體和結構性貧困群體的精準覆蓋；應關注遭受疾病、疫情或災害的脆弱群體，確保專項救助及時到位并有序組織災后重建和復工復產；應持續加強城鄉無生活來源和無勞動力人口的幫扶，尤其要關注孤兒、留守兒童、貧困老人和殘疾人等特殊人群，擴大專項救助及福利覆蓋面；應加快護理保險制度建設，探索心理關護等服務型民生保障機制，逐步化解低收入群體幸福感缺失等問題。

(三)凝聚基層發展內生動力，鞏固貧困治理“扶志扶智”長效機制

結合發展理論審視相對貧困治理，“發展”的實質在于增強群體自我發展的內生動力。精神和能力貧困因投射于認知層面而更易引發“新貧困陷阱”，弱勢群體一旦遭遇物質資源匱乏、社會聯系斷裂和精神價值難以滿足等問題，則易陷入“發展型貧困”，因而提升個體可行能力是對個體發展的內生性要求。此外，精準扶貧政策的超常規和行政主導特征，也是引發幫扶對象主體地位缺失、福利依賴和行為失范的因素。由此，鞏固“扶志扶智”長效機制對于凝聚基層發展內生動力、切斷貧困“代際傳遞”而更具基礎性影響。政府應通過“制定和完善貧困治理制度體系，引導、激發各類主體的動力、活力”[25]的一體化舉措，夯實“扶志扶智”精神根基，拓展發展空間。一是在精神文化建設方面，應健全“獎勤罰懶”機制、分類干預心理機制和社會道德評價體系，發揮政策感召力和社會聲譽的強大影響力，形成鼓勵發展致富的濃厚文化氛圍。二是在人力和教育技術投入方面，應持續加強對致貧高風險地區的人才支持，擴大緊缺人才培養選派規模；解決好“控輟保學”難題，健全鄉村教師對口支援機制，精準把握對口支援范圍、標準和成效。同時，應完善職業教育扶持計劃，圍繞地方產業增設工農業技校和社會民生領域的緊缺專業，暢通畢業生、農民工、新型職業農民培訓渠道，促進剩余勞動力向非農產業轉移。此外，應完善扶貧技術開發規劃，通過加快信息管理體系構建及經驗推廣發揮信息技術“扶智”作用。三是在政策激勵方面，應結合各地資源稟賦建立可持續發展利益共同體，加強基層減貧政策針對性。應暢通低收入群體的公共參與和利益表達渠道并建立分類幫扶清單，在幫扶項目選擇實施、管理驗收等各環節及時回應其發展訴求。對具有發展潛能而缺乏主觀動力的群體側重“扶志”，加強創業引導并給予產業和金融扶持政策傾斜；對發展愿望強烈而缺乏技術和就業平臺的群體側重“扶智”，加強分類培訓并通過項目經營指導、就業轉移、公益崗位投入等舉措幫助其獲取穩定收益。同時應完善產業益貧帶貧機制，優化致富帶頭人產業和專業合作社運營，推進特色產業、資產收益、小額信貸、以工代賑、生產和勞務獎補，實現經濟收益和資源獲取同項目運行有效配合，幫助低收入群體建立“可持續生計”并凝聚發展內生動力。

(四)滿足人民美好生活需要，在貧困治理中解決發展不平衡不充分的問題

結合人本視角下的發展觀審視新貧困問題，應不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，促進人的全面發展。無論人類發展指數(HDI)或生活質量指數(PQLI)，都體現了個體生活質量與發展自由度的關聯，涵蓋了對收入、健康、教育以及生活品質和精神追求滿足等內涵。發展更意味著經濟社會結構不斷優化，社會成員多樣化的美好生活需求不斷得到滿足，人的自由個性不斷得到發揮。因此，應明確貧困并非囿于經濟條件和能力不足，而是涉及經濟、政治、文化、社會、生態等多維層面，更延伸為社會地位低、政治參與度低、教育機會不均、生活環境滿意度低等表征，呈現出相對剝奪和相對排斥等比較特征。應以推動城鄉區域協調發展和縮減收入分配差距為突破口，促進社會公平正義以化解發展不平衡不充分的問題。一是應建立城鄉一體化扶貧體制，實現城鄉扶貧在政策關照、資源配置、項目管理和利益分享上協同推進，規避因政策差異引發的基層治理危機。二是應漸次推進城鄉基礎設施與公共服務均等化，統籌城鄉義務教育、醫療、養老、社會保障等民生制度，緩解因扶助政策差異引發的矛盾沖突，促進城鄉公共服務普惠共享。三是應優化區域扶貧協作與對口支援，尤應加強對集中連片欠發達地區、革命老區、民族邊疆地區的對口扶持。比如，引導企業圍繞區域特色產業向受援地梯度轉移以實現優勢嫁接和產業互補；通過干部隊伍、科教文體與醫療衛生等技術人才定向派送為受援地提供“智力支援”；優化勞務輸入輸出協同機制以促進受援地勞動力轉移就業。四是應以穩健的財政政策保障分配體系合理銜接。在初次分配方面，應通過經濟開發等政策幫助農村低收入人口拓寬土地經營、兼業務工等個體或合作形式，提升其參與市場行為能力，并向城鎮低收入居民提供更多高質量就業崗位以幫助其獲得穩定收益。在再分配和三次分配方面，應加大稅收調節和加強欠發達地區財政轉移支付，提升教育、醫療、衛生等民生支出比重；還應確保低收入家庭享受普惠性保障政策，通過設定最低工資標準等舉措，保障貧困脆弱群體收入與國民收入同步增長，消解收入差距衍生的權利剝奪感和社會排斥心理，促進社會公平正義。

四、結語

伴隨我國邁入高質量發展階段，聚焦相對貧困治理對于開創后小康時代鞏固拓展脫貧攻堅成果新局面具有深遠影響。只有構建起科學的相對貧困治理長效機制，通過促進包容性經濟增長和益貧式社會發展的綜合舉措，促進人民平等擁有追求并共享美好生活的機會和能力，進而促進全體社會成員平等擁有全面發展的美好前景，才能使發展成果更多更公平地惠及全體人民，從而在推進我國貧困治理體系和治理能力現代化進程中，為人類減貧事業作出新貢獻。