新《檔案法》中人本化法治精神研究

馬駿超

自2006年《中華人民共和國檔案法》啟動新一輪修訂以來，歷經15年的研究與討論，有關新《檔案法》的修訂于2020年正式完成。在我國依法治國不斷推進、國家治理體系不斷完善、國家治理能力不斷提升的大背景下，本次修訂賦予了新《檔案法》許多新的時代內涵與先進思想。我國檔案工作始終堅持遵從黨的領導，將為人民服務作為根本宗旨。對于新《檔案法》的制定而言，“以人為本”的指導思想代表著先進法制的發展方向。因此，對于此次新修訂的《檔案法》中所蘊含的人本化法治精神的研究有著十分重要的意義。

一、人本化法治精神同檔案法建設的交互

1.人本化法治精神的溯源。“人本”即“以人為本”，這一理念最早可追溯至距今三千年前的西周時期，是我國優秀的傳統文化之一。這一理念主要是指以人的生存作為根本，并將人作為社會活動成功的資本。隨著社會的不斷發展，“以人為本”被不斷賦予新的時代內涵，至20世紀50年代，由美國著名心理學家A.H馬斯洛創立的人本主義理論不斷興起，該學派進一步強調了人的尊嚴、價值、創造力和自我實現。這一理論使得“人本”思想在社會上得到了進一步的傳播。“人本”精神同“法治”相融合則發端于西方憲政的人文主義。隨著15世紀歐洲文藝復興時期西方近現代法學產生與后來福利國家的出現，“人本化法治精神”開始逐漸形成、完善與發展。

2.人本化法治精神同檔案法的融合。檔案法是管理檔案事業的法律依據。在封建社會，檔案是君主的私人財產，這一時期，與檔案相關的制度與規定設立的出發點是為了維護君主的個人利益，即“君本”思想。后來隨著社會的不斷演進，“人權”意識的不斷覺醒，檔案法也隨之進入“人本”時代。法國在1794年大革命勝利后頒布了《穡月七日檔案法令》，這一舉措不僅開創了獨立的檔案立法的先例，同時該法令所宣布的檔案對外開放原則也被稱為檔案人權宣言，這是人本化法治精神開始同檔案法融合的重要標志。此后，1914年荷蘭、1918年蘇維埃俄國、1934年美國、1958年英國、1963年意大利等國家在法國的影響下陸續頒布了自己國家的檔案法[1]71-74+32。各國檔案法受自己國家實際國情的影響，在許多規定上存在著各自的特點，但對于檔案應該向社會開放這一原則，絕大多數國家都秉持著認可的態度。這是人本化法治精神在全世界范圍內與各國檔案法相融合的重要表現之一。

我國第一部《檔案法》頒布于1987年，并于1988年正式實施。作為我國第一部獨立的檔案法規，其以法律條文形式承認了我國公民的檔案權利，這是人本化法治精神同我國檔案法制建設相融合的重要標志[2]26-27。隨著我國社會與檔案事業的不斷發展，2020年我國新《檔案法》完成修訂，各項制度得到進一步完善，檔案法中所蘊含的人本化精神也隨之得到進一步深化。

二、我國《檔案法》建設趨于人本化的必然性

1.公眾檔案權利意識的覺醒。在新中國成立初期，國內百廢待興，國家將主要力量集中于建設國內經濟與應對國外敵對勢力的威脅等方面。在這一時期，中國絕大多數的社會公眾因受教育程度低、生活條件艱苦等各方面原因對檔案的認識十分有限，對于自身檔案權利的訴求更是無從談起。此時，國內依然只有少數的專業人員或受教育程度較高的學者對檔案與檔案權利有一定的認識。隨著國內經濟的發展與生產力的恢復，我國各項事業逐漸步入正軌。一方面，在各項工作開展的過程中形成了大量有保存價值的檔案材料。另一方面，經濟的發展使我國有了處理與檔案有關的各項事務的能力。至1954年，中華人民共和國國家檔案局正式成立，我國檔案事業自此擁有了統一的領導機構，不僅在一定程度上規范了我國檔案工作，而且使我國社會各界的檔案意識得到了增強。至20世紀70年代末期，我國檔案事業在經歷“文革”的破壞后重新步入正軌。1987年，我國首部《檔案法》頒布，我國檔案事業正式進入了有法可依的時代，該法對公民的檔案權利起到了一定的保障作用，但也存在著權利與義務相分離、公民權利保障制度不完善等問題。1987年的《檔案法》在頒布后的歷次修改中，雖有所完善但始終存在著一定的局限性。隨著我國社會的發展，社會公眾對于檔案的利用需求也隨之增加并趨于多元化。除此以外，隨著我國對于《檔案法》研究的逐漸深入，對于先前《檔案法》中存在的問題我們也有了新的認識。為進一步保障社會公眾的檔案權利，使檔案法制建設同社會檔案需求相符合，新《檔案法》的修訂已經勢在必行。當前，我國社會經過長期以來的發展，公眾在復雜的社會活動中對檔案的作用與價值已經有了較為深刻的認識，社會檔案意識同新中國成立初期已不可同日而語。在這種社會背景下，公眾對于自身檔案權利的訴求比先前的任何一個歷史時期都更為強烈。因此，在新《檔案法》的修訂過程中我們需要立足于社會發展的實際，真正做到“以人為本”，將人本化法治精神同檔案法制建設進一步融合。

2.社會法制演進的客觀規律。《檔案法》究其根本是社會法律制度的一種，其自身發展規律同社會總體的發展規律大體保持一致[3]25-29。在古代專制社會，國家權力的擁有者是君主，檔案則作為私人財產為君主服務，用以鞏固君主統治。在這一時期，社會公眾的思想受到壓制與固化，對于個人權利的訴求十分有限，且大多集中于保障個人的生存與財產方面。這種社會背景導致了關于檔案的法規與制度始終以君主為中心，即“君本”。隨著社會生產力的不斷發展，社會公眾個性解放的訴求愈發強烈，公眾的人權意識逐漸覺醒，社會隨之進入民主社會時期。此時，檔案不再作為君主的私人財產而是轉變為社會財富為社會公眾服務，為了更好地使檔案工作適應社會生產生活，與檔案有關的法規制度也作出了相應的調整。相對于“君本”精神指導產生的檔案制度，“人本”精神指導下產生的法律制度認可普通社會公眾的檔案權利，在之后的修改與完善過程中始終以提供服務、方便利用為導向，立足于利用者需求的實際[4]5-8，堅持以人為本。

民主社會取代專制社會，是生產力發展的必然結果，是社會發展的客觀規律。與之相對應，民主社會中的“人本”法制也必然取代專制社會中的“君本”專制，這同樣是社會法制演進的客觀規律。社會的發展同人性的解放相一致，社會制度越先進，人在社會實踐中的主體地位將越被突出。《檔案法》是社會法制的重要組成部分，同樣遵循著這一客觀規律。因此，隨著社會的不斷發展，我國《檔案法》的建設將繼續趨于人本化。

3.檔案價值實現的客觀需要。檔案的價值主要通過兩種途徑表現，一方面是指檔案對其形成者的價值，即檔案的第一價值。另一方面是指檔案對社會上除形成者之外的其他利用者所具有的價值，即檔案的第二價值。無論哪一種表現形式，究其價值實現的根源在于檔案利用者。因此，為了更好地挖掘檔案的內在價值，我們必須立足于檔案利用者的實際需求，為其提供適宜的檔案服務。而提供服務的一個必要前提便是通過法律的手段對各種行為的合法性進行界定，并保障各類活動能夠順利進行。《檔案法》是管理國家檔案事業的法律依據，對各類檔案工作具有指導與規范的作用。檔案價值的實現需以利用者的需求為導向，那么為了保證檔案工作的正常進行，《檔案法》的制定也必須以人為本，這是檔案價值實現的客觀需要。

在我國先前的《檔案法》制定工作中，針對當時我國檔案工作的實際，1987年的《檔案法》更傾向于加強對檔案工作的管理、收集與保護檔案資源等方面，相比之下對于檔案利用服務等方面的敘述較為籠統，存在著一定的局限性。這也使得在過去的一個歷史時期內，我國檔案工作主要扮演著收集者與保存者的角色。近年來，隨著我國公眾對檔案的認識不斷轉變，檔案除憑證價值以外其他價值被不斷挖掘[5]56-57，在未來我國檔案利用服務的廣度將被進一步拓展，為了滿足檔案價值實現的現實需要，我國《檔案法》的建設將更加具有人本化傾向。

三、我國新《檔案法》中人本化法治傾向

1.公眾檔案權責人本化。經過本次新《檔案法》的修訂，我國對于公眾檔案權利與責任的界定有了十分重大的變化。根據1987年《檔案法》相關規定：“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務。”[6]3-5該部分內容明確地說明了我國社會公眾所需承擔的檔案責任與義務，但是對于公眾的檔案權利未能提及，這在客觀上存在著將公眾權利與義務相分離的問題。法律通過規定社會公眾的權利與義務來實現對社會關系的調整，先進的法律制度應秉承權利與義務相統一的原則。我國于2000年頒布的《中華人民共和國立法法》指出：“立法應當從實際出發,科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務。”[7]《檔案法》是我國行政法之一，是規范社會檔案事務的基本法律，在本次修訂中，該部分內容在原基礎上增加了“享有依法利用檔案的權利”的表述，落實了公眾檔案權利同責任、義務相統一的立法原則。

我國法制建設歷來堅持“以人為本”的原則，有關檔案的法制建設同樣堅持“以人民為中心”。本次《檔案法》修訂后，我國社會公眾不再只是責任與義務的承擔者，同時也成為了權利的享有者。對于公眾社會權利的認可，是評價一部法律是否先進的重要標準，同時也是國家法制建設堅持“以人為本”的重要標志。本次修訂不僅是對我國檔案法制建設的一次重要完善，同時也是“人本化”法治精神在檔案法制建設中的進一步延伸。

2.檔案管理與公布人本化。相較于1987年《檔案法》，新《檔案法》對于第三章“檔案管理”與第四章“檔案的利用和公布”的內容作了極大豐富，由先前的十四條擴充至現在的二十三條。新增內容體現了我國對于公眾檔案權利的重視，更加貼近公眾檔案需求的實際，對于先前工作中存在的侵犯公眾檔案權利的問題進行了規范。從具體內容來看，我國在1987年《檔案法》中針對檔案的移交工作指出：“機關、團體、企業事業單位和其他組織必須按照國家規定，定期向檔案館移交檔案。”[8]3-5這一規定對社會公眾移交檔案的義務作出了強調，對于檔案館接收檔案的義務卻未能提及，存在著雙方權責不平衡的問題，新《檔案法》在原基礎上增加了對檔案館義務的規定，指出“檔案館不得拒絕接收”，這使得社會公眾在檔案移交活動中承擔義務的同時也享受權利，這是我國“以人為本”進行檔案法制建設的重要表現。在對非國有企業、社會服務機構等單位或個人形成的對國家或社會具有保存價值并應保密的檔案的處理方式上，1987年《檔案法》規定：“對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施。”[9]3-5新《檔案法》將該規定修改為：“省級以上檔案主管部門可以給予幫助，或者經協商采取指定檔案館代為保管等確保檔案完整和安全的措施。”[10]相比之下，修改后的《檔案法》更加尊重檔案所有者的個人意愿，在維護檔案安全的同時保證了檔案所有者的個人權利，使得法律更加人性化，明確了人的主體地位。在檔案出境管理方面，新《檔案法》中增加了“確需出境的（檔案），按照國家有關規定辦理審批手續”[11]的表述，此舉是以檔案的利用需求為導向，對于社會公眾的檔案權利的尊重。按照1987年《檔案法》的規定，無論是國家所有的檔案還是非國家所有的檔案在出境方面均未得到法律的認可，也就是說如果一份檔案被認定對于國家與社會具有保存價值且需保密，那么檔案所有者在承擔檔案義務的同時面臨著無法在境外合法使用該檔案的問題。本次修訂，對于檔案所有者境外使用檔案的合法性給予了認可，為公眾在境外合法使用檔案提供了途徑，這是我國將人本化法治精神融入檔案法制建設的重要成果。

在檔案的公布與利用方面，我國檔案事業始終堅持“讓人民群眾共享檔案事業發展成果的價值取向”。為了更好地踐行這一原則，新《檔案法》中規定檔案的封閉期由原來的30年縮短為自形成之日起的25年[12]，此舉將極大地豐富公眾可利用的檔案資源，對于檔案的開發可起到有效的促進作用，進而滿足公眾的檔案需求。有關館藏檔案的開放審核，新《檔案法》規定：“由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。”[13]這一舉措使得檔案形成者的權利在檔案的公布環節得到了保障。此外，在檔案利用者的范圍界定上，新《檔案法》不再將利用者限制為本國公民，而是指出：“單位和個人持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。”[14]即外國公民也可通過合法手段獲得相應的檔案服務，這不僅是我國“制度自信”與“文化自信”的集中體現，而且還是我國對于社會公眾權利的尊重，是我國將“人本化”法治精神貫徹于全社會的重要表現。

3.檔案信息化建設人本化。本次《檔案法》的修訂，新增了“檔案信息化建設”的內容，且設置為獨立的章節，此舉是我國新《檔案法》修訂中的一大亮點[15]12-13。隨著我國近年來信息化建設的不斷深入，檔案事業的信息化建設也在漸次推進。面對新技術應用所帶來的諸多問題，我國檔案法制建設順應時代發展，將服務人民作為出發點，堅持以人為本，以問題為導向作出相應的調整。新《檔案法》第三十七條對電子檔案的法律效力問題作出了相應規定：“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。”[16]此規定正面回應了我國社會長期以來存在的有關電子檔案法律效力的困惑，緩解了自2003年《電子公文歸檔管理暫行辦法》頒布以來所施行的電子檔案雙套制管理的弊端。極大地方便了社會生產生活，順應了當前時代社會公眾對于電子檔案的利用需求。

在有關國家檔案信息資源共享服務平臺建設方面，新《檔案法》以立法的形式對其進行保證。國家建設檔案信息資源共享服務平臺的目的在于建立起真正方便人民群眾的檔案利用體系，從而實現就近查檔、跨館服務，這一舉措本身便是我國檔案事業“為民服務”原則的現實表現。在新《檔案法》中，我們以法律條文的形式保障這一舉措的實施，以立法的形式推動這一國家政策的施行，更加體現了我國法制建設對人民負責的態度。

4.檔案工作監督人本化。新《檔案法》將“監督檢查”設置為單獨的一章，表明了我國對于維護公眾檔案權利的決心，是我國檔案法制建設中人本化法治精神的又一體現。在1987年《檔案法》中，有關檔案工作監督的內容十分有限，且多局限于上級單位監督和本單位檔案工作人員的內部監督，對于社會公眾的監督權利未能給予法律上的認可。新《檔案法》對于這部分問題做出了修正，明確表示：“任何單位和個人對檔案違法行為，有權向檔案主管部門和有關機關舉報。”[17]這一改變使得社會公眾對檔案工作的監督活動具有了正當的法律依據，使得公眾在維護自身合法權利時有了正當的法律武器。除此以外，新《檔案法》對于檔案工作的行政救濟制度也進行了相應的完善，其中第二十八條指出：“檔案館不按規定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調查處理并將處理結果告知投訴人。”[18]同時新《檔案法》第四十八條對于檔案工作中違規行為的處罰范圍在原基礎上增加了“不按規定向社會開放、提供利用檔案”[19]的類型，進一步加強了社會公眾維護自身檔案權利的制度保障。

隨著我國人本化法治精神在檔案法制建設中的不斷深入，我們在尊重社會公眾檔案權利的同時維護公眾的檔案權利，使得公眾的檔案權利有了實在的意義。隨著我國檔案事業的不斷發展，以人為本的工作理念將會被進一步貫徹落實，為了順應檔案工作的發展方向，人本化法治精神也將在檔案法制建設中得到進一步發揚。