淺談耕地紅線及耕地面臨的問題

李艷敏

（內蒙古師范大學地理科學學院，內蒙古呼和浩特 010000）

耕地是保障人類生存和發展的基本資源，是維護糧食安全的根本保障。進入21 世紀，由于人口數量的增加、城市化進程的加快及耕地質量的下降，我國的耕地面積面臨急劇減少的危險［1］。根據我國基本國情，若要實現我國糧食基本自給，所需的耕地面積最低值為18 億畝。2006年通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出，將18 億畝作為我國耕地紅線，是耕地面積數量不可逾越的界限，必須始終繃緊國家糧食安全這根弦，穩定國內糧食生產應對國際形勢變化。穩政策、穩面積、穩產量，堅持耕地管控、建設、激勵多措并舉，嚴防死守18 億畝耕地紅線具有重要意義。

1 耕地紅線的背景

1.1 耕地紅線的提出

1996年，我國的耕地面積是1.30 億公頃，到2006年中國的耕地面積已降至1.22 億公頃，10年間中國的耕地面積減少了0.08 億公頃，人均耕地面積由0.11 hm2降到0.09 hm2［2］。耕地面積持續減少的同時，耕地質量也出現了不斷下降的趨勢。2006年，第十屆全國人民代表大會第四次會議上通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出，18 億畝耕地是未來5年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。

1.2 耕地紅線的劃定

耕地紅線是指經常進行耕種的土地面積的最低值［3］，18 億畝耕地紅線是根據我國基本現狀測算得出的。1）耕地面積數。根據第二次全國土地調查結果，2004—2009年底，全國耕地面積為13538.46 萬公頃，相比2004年的13003.92 萬公頃增加了534.54 萬公頃。2010—2013年，中國耕地面積為13516.34 萬公頃，耕地面積變化幅度不大，僅減少了10.49 萬公頃，而農村生產總值從36941.11億元增長到51497.37 億元，年均增長率達12.2%。2）人口數?；谌丝诂F狀，相關部門預測，到2040年或2050年，人口的最高值將達到15 億～16 億。其中城市人口所占比例較高，將達到10 億多，農村人口5 億左右。人口的增加將進一步導致耕地面積的縮減。3）糧食需求數。按世界中等發達國家人均消費水平，參照世界糧農組織提出的數據，我國如果要實現糧食95%自給的目標，最少需要耕地面積為1.22 億公頃［4］。4）耕地后備資源數。根據相關數據，2007年全國耕地面積為1.22 億公頃，但最近幾年由于對耕地的不合理利用，耕地面積急劇減少，耕地后備資源數明顯不足，要想保證國內的糧食安全，18 億畝耕地紅線不可觸碰［5］。

2 耕地利用存在的問題

2.1 耕地生產率較低

近年來，由于人口增多，糧食需求也逐漸增加，耕地生產率受到了格外的重視。隨著一系列法律法規的頒布實施，中國大部分地區的耕地生產率呈現逐步增長的趨勢，但也存在少部分地區出現逐步下滑的趨勢，耕地生產率區域差異顯著。整體上看，中國的耕地生產率與其他國家相比依然處于較低的狀態，在耕地功能開發利用方面依然處于劣勢。

2.2 耕地“非農化”現象嚴重

為加強耕地保護，各地先后頒布了多部法律法規，相繼出臺了一系列嚴格耕地保護的政策措施，但耕地“非農化”現象在不少地區仍然突出。主要包括占用耕地綠化造林、超標準建設綠色通道、占用耕地挖湖造景、占用耕地擴大自然保護地、占用耕地從事非農建設等違法違規現象［6］。

2.3 耕地破壞嚴重

自然災害的頻發破壞了耕地的功能。目前全球地殼運動和氣候變化都較為活躍，導致自然災害的頻繁發生。由于自然災害的突發性和隨機性，使得耕地面積不斷減少。地震、泥石流、山體滑坡、巖石崩塌等自然災害的頻繁發生，不僅使耕地面積減少，而且使大量的耕地失去其原有的功能，導致糧食生產量降低。近年來，由于空氣污染嚴重而出現的酸雨造成了耕地質量的大幅下降。酸雨可以加速土壤營養元素的流失，改變土壤的結構，使土壤失去肥力，無法達到預期的生產功能。自改革開放以來，中國的經濟取得了蓬勃的發展，城市化水平和工業化水平均得到了巨大的提升［7］。隨著傳統農業向現代農業的轉變，化肥、農藥、工業廢水等不斷向土地表面堆放和傾倒，不僅導致耕地數量減少，而且造成耕地污染程度不斷加劇。中國的水土流失分布范圍廣、面積大，根據公布的全國第二次土壤侵蝕遙感調查成果的報告，中國的水土流失面積達3.56×106km2，占國土總面積的37%，土壤流失嚴重。土地沙漠化進一步導致耕地面積的減少，據統計，我國沙漠化面積已達到2.62×106km2，占國土面積的27%，且沙漠化呈擴張的態勢，20 世紀80年代每年沙漠化面積為2100 km2，90年代以來增長到2460 km2。

3 堅守耕地紅線的措施

3.1 提高農民的積極性

農民是耕地的直接使用者，擁有支配耕地使用方式的權利?？紤]到自身利益最大化，農民可能會選擇不同的利用耕地的方式，進而實現其生產目標。使農民改變耕地利用方式，不能采用外部力量對農民的耕地使用做出強制性安排，而應通過間接調控提高農民的收益，使農民在同等條件下得到更大的利益，由此提高農民的生產積極性，促使農民為實現利益更大化而進一步有效利用和保護耕地，從而提高耕地生產率［8］。

3.2 重視耕地保護教育

耕地保護教育應是全民教育，每個人都應深刻認識到耕地對于人類發展的重要意義。作為一個人口大國，糧食安全是國家安全的重要組成部分，糧食安全的物質基礎是耕地安全，因而重視耕地保護的觀念應深入人心。耕地是人類賴以生存的基礎，穩定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的生產能力，預防和治理耕地的污染情況，是穩定農業基礎地位和促進國民經濟發展的重大舉措［9］。

3.3 改革耕地管理制度

國家對耕地具有所有權，對耕地具有實際控制權的是地方政府。地方政府為了增加財政收入，往往對耕地進行不合理的利用，造成耕地浪費及污染現象嚴重。改革現有的耕地管理制度，才能更好地改善目前出現的耕地亂用現象，進一步加強對耕地的保護。

3.4 完善相關獎懲制度

地方政府針對耕地的保護與破壞出臺相關獎懲制度，對保護耕地的公民實行適當的獎勵，同時，對于破壞耕地的公民依照制度進行相應的懲罰；鼓勵公民積極反映耕地的利用情況，通過獎罰分明的制度約束相關人員開發和利用耕地的行為。

4 結語

作為農業大國，耕地與糧食是國家發展的基礎。為保障人們基本的生產和生活需要，政府站在全局的高度，提出了18 億畝耕地紅線不可觸碰的要求。嚴格堅守18億畝耕地紅線是確保中國糧食安全的需要，是保持農村社會穩定的需要，也是實現國民經濟可持續發展的需要。