合憲性解釋適用分析

潘 迪

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450000)

2018年，《中華人民共和國憲法修正案》將全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”,合憲性審查在機構和職責安排上實現了突破。正如有的學者所說：“中國憲法學面臨一個可能到來的合憲性審查時代。”[1]合憲性審查制度需要關注憲法教義學，尤其是合憲性解釋理論，以期促進憲法規范化。

一、合憲性解釋理論

(一)合憲性解釋理論源起

關于合憲性解釋理論，一般認為其最早起源于美國，德國聯邦憲法法院判例和相關學說的發展使其得到完善。隨著德國實務和理論的發展，其作為一種裁判或者解釋技術受到其他國家包括我國的關注和借鑒。相比于德國的合憲性解釋理論，將美國的合憲性審查理論稱為合憲性推定原則則更為形象。合憲性推定原則是法院在違憲審查中所遵循的一項原則，以司法消極主義理念為基礎，體現了司法謙抑的精神[2]。德國聯邦憲法法院曾對合憲性解釋作過如下界定:“如果可以對某一規范作出多種解釋,并且部分解釋所形成的結果是該規范是違憲的,部分解釋所形成的結果是該規范合憲;那么該規范就是合憲的,必須對之作出合憲解釋。”[3]78可見，合憲性解釋是指對一項法律的解釋，憲法法院對該項法律可能造成違憲結果與可能造成合憲結果中應選擇后者，且不能認為該法律違憲。此外，在對法律進行解釋時，應與憲法保持一致。可以說合憲性解釋是一種避免法律因違憲而被宣布無效、維護一國法秩序和諧穩定的法律解釋方法。

(二)合憲性解釋理論在我國的發展

對我國來說，合憲性解釋是舶來品。1993年，民法學者已對此做過相關的引介工作[4]，憲法學界的相關研究則發端于2008年前后。學者仁者見仁、智者見智，甚至專門撰文交流彼此的分歧[5]。通過對文獻的梳理可以發現：學者所講的“合憲性解釋”更多的是“基于憲法的解釋”，主要是指我國各級人民法院在依法裁判時，對其適用的法律應當進行符合憲法的解釋，或者對個案裁判所適用的法律進行解釋時，應當合乎憲法的原則和精神，從而通過司法把憲法在實踐中運用起來[6]。2016年，最高人民法院發布的《人民法院民事裁判文書制作規范》規定“裁判文書不得引用憲法和各級人民法院關于審判工作的指導性文件、會議紀要、各審判業務庭的答復意見以及人民法院與有關部門聯合下發的文件作為裁判依據，但其體現的原則和精神可以在說理部分予以闡述”[7]。這可以看做是肯定了合憲性解釋理論的實踐效用。

有學者將合憲性解釋視為依憲法這一高位階的法律規范來解釋低位階法律的解釋方法[8]171。有學者認為:“當同時存有數個法律解釋之可能性時,僅擇能導致合憲結果之解釋。易言之,解釋法律一般可使用文義、目的、體系、歷史及綜合解釋等方式,只要任何一種方式能夠找出立法者符合憲法之依據,即可排除由其他方式可能導出的違憲結果,因此明顯的是一種偏惠于立法者的解釋方式。”[9]146這種觀點和上文所提到的德國聯邦憲法法院的界定異曲同工，都強調維護法律的合憲性。王澤鑒認為，合憲性解釋是“依‘憲法’的規范意旨及價值體系解釋法律,而當某項法律規定有多種解釋可能時,為避免該項法律被宣告‘違憲’,應采可導致其‘合憲’的解釋。”[10]265盡管學者的表述有或多或少的差異，但都認可合憲性解釋理論應體現出對憲法內容和精神的尊重，且多引用蘇永欽介紹的三種合憲性解釋規則，即“單純的解釋規則”“沖突規則”和“保全規則”[11]84。

(三)三種合憲性解釋規則的適用

三種合憲性解釋規則，即“單純的解釋規則”“沖突規則”和“保全規則”，是由瑞士學者坎皮休和穆勒提出來的。學者為進一步厘清作為解釋規則的合憲性解釋，研究了瑞士的合憲性解釋相關實踐，發現其大致表現為三種情況：一是在多個可能的解釋中，選擇解釋結果是合憲的那一個；二是對不確定或者有待解釋的法律概念進行解釋時，應當符合憲法；三是“垂直規范穿透”，即不通過法律上的連接點直接訴諸憲法解釋[12]。瑞士沒有專門的憲法司法機關，聯邦法院也沒有違憲審查的功能，這樣對聯邦法律的合憲性控制就依靠法院的合憲性解釋，其合憲性解釋并不一定只發生在違憲審查中。從瑞士的具體實踐來看合憲性解釋理論的三個規則，前兩項更多是發生在普通訴訟中的取舍規則，第三項則是屬于違憲審查層面的規則。正如我國有的學者認為：合憲性解釋有兩個不同層面的內容，一種發生于真正的憲法案件即合憲性審查或違憲審查中，一種發生在普通案件中[13]。研究者須準確把握自己關注的研究對象，以避免混淆。

值得注意的是，無論是真正的憲法案件還是普通案件中的合憲性解釋，其解釋指向的都是普通法律，而非憲法規范，但都面向憲法進行解釋[14]。在普通案件中，法官解釋憲法是為了證明其進行解釋符合憲法；而在真正的憲法案件中，法官解釋憲法表示對立法權的尊重，在進行立法審查時需要對審查的法律盡量進行符合憲法的解釋。這個過程需要解釋所審查的法律，也需要解釋憲法。也就是說，合憲性解釋既可能存在于違憲審查過程中,也可能存在于普通法院法律適用的過程中，存在兩種意義上的憲法案件。作為法律方法的合憲性解釋對應的是普通訴訟中的合憲性解釋，作為憲法方法的合憲性解釋對應的是違憲審查中的合憲性解釋。在這里需要指出的是，三種解釋規則的適用并不是教條式的。在違憲審查中，憲法法官可能運用到解釋規則；而在普通訴訟中，普通法官可能運用到保全規則。憲法法官適用解釋規則不難理解，但是不能因為普通法院適用保全規則就認定普通法院在進行憲法解釋，其本質仍然是法律解釋。恰當的理解應當是：在合憲性解釋的兩個層面，都有可能使用這三種規則，只是，沖突規則和保全規則較多地適用在真正的憲法案件中，解釋規則較多地適用在普通案件中。

二、合憲性解釋實踐中的局限與突破

(一)適用局限

我國關于合憲性解釋的理論是憲法司法化運動停滯后另一力圖突破憲法實施的途徑，或厘清其與合憲性推定及合憲的限定解釋的區別[15]，或分析其與“基于憲法的解釋”的不同[12]。普通法院能否進行合憲性解釋[16]，合憲性解釋能否作為一種獨立的解釋方法[17]，以及合憲性解釋與憲法效力虛置和法秩序一致性等問題[18]，基本上都是以法院作為合憲性解釋的主體進行研究，較少涉及主要作為“保全規則”的違憲審查層面的合憲性解釋。這并不是學者沒有意識到合憲性解釋的兩個面向，也并非沒有看到這一局限性，相反，恰恰是學界對憲法實施現實的無奈，是“在憲法審查處于擱置悶局中達到釋憲機制聊勝于無的無奈嘗試”[13]。有學者指出，越過合憲性審查或違憲審查中的合憲性解釋而寄情于在普通案件中由普通法院開展法律的合憲性解釋，只是隔靴搔癢、本末倒置[19]。但法律實踐中曾經出現了援引憲法作為法律解釋論證理由的案例(雖然后來相關司法解釋被停止使用)，而且部門法學者也出現了憲法意識上的自覺，憲法需要對此作出必要的回應，以合憲性解釋去整合整個法秩序。

(二)實踐中的突破

如今值得欣喜的是，我國憲法和法律委員會設立后，明確了推進合憲性審查工作的主體，在全國人大常委會解釋憲法架構下進行合憲性審查的理論和制度建構，合憲性解釋在真正的憲法案件中有了發揮作用的機會。鑒于“合憲性解釋”起源于西方違憲審查制度，要將該理論作為一種為法治中國所用的理論學說與制度架構，就必須對其內涵進行細致的剖析，理解其法治精神理念、價值及其對法治中國進程的意義。尤其需要厘清的是我國的合憲性審查和西方違憲審查的區別，“合憲性審查”強調中國制度的獨特性，與西方違憲審查制度有著本質不同。三權分立和司法獨立是西方違憲審查的制度基礎，某種程度上違憲審查是反民主的，且一直有“反多數難題”的困擾;而“合憲性審查”的制度土壤是人民代表大會制度，表達了人民民主的理念，體現了審查的“柔性”，在一定程度上體現了較西方“司法謙抑”更為遏抑的精神[1]，體現了道路自覺、理論自覺和制度自覺。具體來說，中國的合憲性審查與西方的違憲審查制度有三方面的區別：① 關注內容不同。合憲性審查更強調的是“合憲”問題，審查法律文件內容是否符合憲法文本及精神，而違憲審查側重于查找與糾正法律文件違反憲法的方面。② 目的不同。合憲性審查制度的設想更加符合我國的政治體制和法治體系。以“馬伯里訴麥迪遜”案為開端，違憲審查制度大多是以司法機關或者憲法法院等機構為主體，很大程度上是通過追究和糾正違憲行為而實現某種權力的博弈平衡。而我國基于人民代表大會制度的優越性，全國人大及其常委會作為最高國家權力機關，同時也具有立法者、解釋者、監督者的身份，不存在權力間的博弈平衡。合憲性審查側重于自我審查，而不是違憲審查那樣的糾偏。③ 處置結果不同。合憲性審查偏向于審查過程，而違憲性審查則注重違憲后果的承擔[20]。這可能是因為我國合憲性審查工作目前還處于起步階段，推動相關工作的切實有效進行是更為重要的任務，至于違憲制裁乃至憲法訴訟，可以在合憲性審查實踐及理論發展成熟時再行斟酌，以穩步推進依憲治國方略。

(三)基于比較法視角的考察

具體以美國和德國為例。基于近代自由主義和三權分立思想的影響，美國式的違憲審查制度啟動的基本條件是案件性和當事人資格,在公民個人合法權益受到侵害后,向法院提起訴訟并形成具體的案件后,公民個人又認為作為案件審理依據的法律違反憲法，從而提起違憲審查訴訟，體現了私權救濟的理念[21]。在德國式的違憲審查制度下,根據提起違憲審查主體的不同可以分為三種情況。① 抽象的原則審查。根據德國基本法及憲法法院法的規定，聯邦政府、州政府、聯邦議院等在法律實施以后，有權向憲法法院提出請求進行抽象審查，從而防止濫用立法權，維護聯邦制度，保障憲法秩序的統一。② 具體的案件審查。在審理具體案件過程中，當案件當事人對審理依據提出合憲性質疑時，由審理案件的法院向聯邦憲法法院提起啟動違憲審查程序，這一方面使普通案件的裁判論證充分，另一方面也可以使案件當事人的憲法權益得到救濟。③ 憲法訴愿。在上述第二種具體的案件審查的情形中，普通法院不同意當事人提出的對適用法律違憲的質疑，不向聯邦憲法法院提出違憲審查而徑直根據存疑的法律作出判決，當事人的憲法權益由于在具體訴訟中未獲得有效救濟，直接向憲法法院提出違憲審查請求[22]。如果說美國式的違憲審查制度的出發點是對私權的保護，那么德國的違憲審查制度則是對憲法秩序的維護。實際上，私權的保護和憲法秩序的維護并不是對立的,保護了前者就是維護了后者，只是在制度安排上有所區別。

三、合憲性解釋的實踐意義

(一)安排合憲性審查機構

在憲法修改與深化國家機構改革的背景下，推進憲法和法律委員會行使合憲性審查權是對原有憲法監督權的重申和強調[23]。將“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”并不僅僅是一個名稱的變化，更是機構工作安排的轉變，突破了我國無專門機構負責監督憲法實施的局面，也使得全國人大及其常委會的憲法監督權落到實處。根據《中華人民共和國憲法》規定，全國人大及其常委會享有憲法監督權，合憲性審查權本質上作為憲法監督權也屬于全國人大及其常委會，在憲法規范層面不能推出憲法和法律委員會擁有合憲性審查權的結論。同時，由于全國人大及其常委會的工作機制使其難以切實有效地進行合憲性審查工作，而作為專門委員會的憲法和法律委員會具有專業性、可以進行實質的審查事務，彌補全國人大及其常委會推進合憲性審查工作的不足。由此，通過《關于全國人民代表大會憲法和法律委員會的職責問題的決定》，全國人大常委會將合憲性審查權授權給憲法和法律委員會，由其負責具體的合憲性審查工作事宜。即便如此，憲法和法律委員會只是全國人大及其常委會行使合憲性審查權的輔助機構，協助進行憲法實施的監督工作，最終的決定機構仍是全國人大及其常委會[24]。易而言之，合憲性審查權可以分為憲法和法律委員會行使的判斷權與全國人大及其常委會行使的決斷權，后者在前者判斷的基礎上作出最終決定[25]。根據《深化黨和國家機構改革方案》的規定：“全國人大憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責。”[26]從現有憲法和法律規范及可能的需求來看，憲法和法律委員會所需要負責的工作包括以下三個方面:一是對法律草案進行統一審議，二是對規范性文件的備案審查，三是協助對執法工作進行監督檢查等。此外，憲法和法律委員會還可以在憲法解釋等工作中發揮作用，以維護國家憲法秩序的統一性[27]。“可以說，合憲性審查是一種真正的全覆蓋，所有規范性文件都將納入審查范圍，甚至還可能包括對一些行為進行審查。這些都要跟憲法保持一致，所以，合憲性審查的范圍將更加廣泛。”[28]

(二)分配合憲性審查職權

合憲性審查權可以分為狹義的合憲性審查權與合法性審查權。狹義的合憲性審查權，即對法律的合憲性審查，對此需要考慮我國的制度特色。一方面，全國人大及其常委會日常的重大立法事項都必須報請全國人大常委會黨組研究決定，并報黨中央批準；另一方面，法律是由全國人大及其常委會制定的，且由其掌握合憲性審查的最終決定權，憲法和法律委員會僅是全國人大的專門委員會并接受全國人大及其常委會的領導，在這樣的體制下，全國人大及其常委會在制度范圍內出現制定的法律不合憲的情形可能性較小[29]。為此，在法律的合憲性審查工作過程中，憲法和法律委員會工作的推展需要一定的藝術，可以合理利用事前審查機制對法律草案進行審議。至于合法性審查，主要是保證法律以下的法律文件與法律的一致性，主要由三種方式展開：第一，全國人大常委會的合法性審查機制主要有批準審查、備案審查和提請審查；第二，行政訴訟中的合法性審查機制，即法院在審理行政案件過程中，可能遇到行政行為所依據的規范性法律文件是否合法的問題；第三，行政復議中的合法性審查機制，是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。在未設立憲法和法律委員會時，對于法律草案的審議，全國人大常委會法工委法規審查室和法律委員會以批準中的審查或者備案審查等抽象審查方式為主，已經取得很多成就與經驗[30]。但在憲法和法律委員會設立以后，需要區分合法性審查與合憲性審查，通過建立“過濾”機制或者“篩選”機制對審查對象進行分流，區分“合法性問題”和“合憲性問題”，既不要把憲法問題法律化，也不要將法律問題憲法化[31]。合法性審查在合憲性審查工作中具有基礎性和先行性作用，二者之間，應當按照“窮盡法律救濟”和“回避憲法判斷”的原則，先進行合法性審查。能在合法性審查層面解決的就在合法性審查中解決，只有合法性審查解決不了時，才有必要提交到合憲性審查的層面。

四、合憲性解釋在合憲性審查中的適用分析

有學者認為，我國全國人大及其常委會的合憲性審查可以劃分為“前端”與“后端”兩個層次。“前端”是指在法律草案的審議過程中進行合憲性審查，由立法權的享有主體即全國人大及其常委會負責; “后端”的合憲性審查是由全國人大常委會在備案審查過程中進行的[1]。合憲性審查的“前端”是對法律草案通過前的合憲性控制，與原來由法律委員會承擔的統一審議法律草案的職能密切相關，但需要更加普遍、充分和顯明；而合憲性審查的“后端”主要是對其他規范性文件的備案審查，審查方式包括專項審查、依申請審查和依職權審查，審查時遵循合憲性、合法性和適當性三個層次的審查標準[32]。不論是在合憲性審查的“前端”還是“后端”，都有“法律的合憲性解釋”發揮作用的可能。

(一)在合憲性審查“前端”的適用

合憲性審查的“前端”，即對提交全國人大及其常委會表決的法律草案作出事前的合憲性審查。要考慮到我國實行的是人民代表大會制度，全國人民代表大會是最高權力機關，其他國家機關由人民代表大會選舉產生，對它負責、受它監督，嚴格區別于西方的三權分立體制，不存在權力的博弈。在我國當前的憲法實施體制中，對法律的審查主要是事前審查，在立法程序中對法律草案進行合憲性控制。雖然“合憲性解釋”已經得到我國大部分學者的認同，承認其作為憲法解釋方法和憲法審查方法的合理之處，但是，法律草案的性質和法律有本質區別，且我國是黨委領導、人大主導、政府配合、政協參與的立法模式，其中全國人大及其常委會在立法工作中起主導作用，是以，在立法過程中，立法機關判斷法律草案合憲性時不應無條件采取作為“保全規則”的合憲性解釋立場[33]。在這種情況下，對法律草案的合憲系審查應采取更為嚴格的標準，避免事后審查及糾偏的不便之處，同時也可以避免法律生效后出現違憲的爭議，提高立法質量。

(二)在合憲性審查“后端”的適用

備案審查制度作為合憲性審查制度的“后端”，主要針對法律、行政法規和地方性法規的備案審查，是合憲性審查的重要方面，與合憲性審查制度有深切的內在聯系[30]。在這個過程中，必然涉及對憲法規范的理解問題，而在對審查對象是否符合憲法的判斷過程中也需要解釋相關法律文件，存在借鑒合憲性解釋的三種規則的情況。但并不是簡單地套用“解釋—沖突—保全規則”，而是要立足我們自身的情況：首先，我國是單一制國家形式，由中央統一領導，監督機構之間可以協調、溝通，銜接備案審查的程序、標準和處理方式。目前，不僅全國人大常委會有備案審查的權力，地方各級人大常委會、國務院和省級政府也有相關的備案審查權，存在同一個立法文件報送多個機關備案的情況。享有備案審查權的國家機關性質和層級的多元化，可以保證審查的頻率，但也有可能浪費備案審查資源，特別是在備案主體能力不足時更難以保障立法文件的合憲性、合法性。其次，區別于違憲審查制度中公民只能在具體審查中提出審查要求，我國在抽象的備案審查中就可以有公眾參與。由公民或其他組織向全國人大常委會提出審查建議，進行備案審查的已有先例，但對相關違憲違法審查建議的處理并沒有公開，缺乏透明度。另外，關于還沒有具體的法律制度規定公民個人參與備案審查的程序，未來可以考慮在現有的法規備案審查室的基礎上借鑒德國“憲法訴愿”制度，以完善憲法委員會的辦事機構。

五、結 語

2018年，全國人大法律委員會更名為憲法和法律委員會,使我國合憲性審查在機構和職責安排上實現了突破，中國憲法學面臨一個可能到來的合憲性審查時代。關注憲法教義學，尤其是合憲性解釋理論，厘清概念和規則源流，借鑒境外相關實踐經驗，探討合憲性解釋在我國合憲性審查的“前端”與“后端”的具體適用，以期促進憲法規范化，構建中國特色的合憲性審查制度。